Tribunalens dom (femte avdelningen) den 15 december 20161

I mål T‑548/14,

TRIBUNALEN (femte avdelningen) vid överläggningen sammansatt av ordföranden A. Dittrich samt domarna J. Schwarcz (referent) och V. Tomljenović, justitiesekreterare: handläggaren J. Palacio González,

efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 6 april 2016,

följande

Dom

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Den första grunden: Åsidosättande av artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen

Rättegångskostnader

1 Under perioden från den 30 juni 2009 till den 24 september 2010 importerade ACTEMSA SA (nedan kallad gäldenären), som är ett företag med säte i Spanien, bearbetade tonfiskprodukter, nämligen konserverad tonfisk och frysta tonfiskfiléer, vars deklarerade ursprung är Ecuador (nedan kallad den omtvistade importen), till Europeiska unionen.

2 Gäldenären har begärt att de spanska tullmyndigheterna ska tillämpa det allmänna preferenssystemet på den omtvistade importen och har tillsammans med sina tulldeklarationer ingett ursprungscertifikat formulär A som de ecuadorianska myndigheterna upprättade på grundval av ett formulär som ingetts av exportören som deklarerade att varans ursprung var Ecuador och att villkoren för att erhålla ursprungscertifikat var uppfyllda.

3 På grundval av de ursprungscertifikat som gäldenären lämnat in medgav de spanska tullmyndigheterna förmånsbehandling i tullhänseende för den omtvistade importen.

4 Under perioden för den omtvistade importen, som angetts ovan i punkt 1, närmare bestämt den 21 maj 2010, offentliggjorde Europeiska kommissionen ett meddelande till importörer med rubriken Import av tonfisk från Colombia och El Salvador till [unionen] (EUT C 132, 2010, s. 15) (nedan kallat meddelandet). I detta meddelande är följande stycken relevanta i förevarande mål för att avgränsa räckvidden av meddelandet och fastställa om det avser den omtvistade importen:

5 Under perioden från den 14 till den 30 september 2010 sändes en grupp av företrädare för Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och vissa medlemsstater gemensamt ut till Ecuador för att fastställa ursprunget för de råvaror som använts för att framställa produkter som härstammar från bearbetningen av tonfisk från det landet och som exporterats till unionen med ursprungscertifikat formulär A som upprättats i det landet för att ges förmånsbehandling i tullhänseende.

6 I Olafs slutliga utredningsrapport fastställdes att de ecuadorianska myndigheterna felaktigt hade upprättat ursprungscertifikat formulär A för tonfiskprodukter som hade bearbetats i Ecuador utifrån råvaror som fångats av salvadoranska och panamanska fiskefartyg, eftersom de bestämmelser som gör det möjligt att anse att varorna hade sitt ursprung i Ecuador inte hade beaktats.

7 Vad beträffar den råa fisk som hade fångats av salvadoranska fiskefartyg noterade Olaf att myndigheterna i det landet inte hade visat fiskens ursprung i enlighet med artiklarna 72a och 80 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, 1993, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1), och vad beträffar den råa fisk som hade fångats av panamanska fartyg att ursprungscertifikat formulär A hade upprättats av myndigheterna i Panama, men att mervärdesskattebestämmelsen i artikel 70 i förordning nr 2454/93 inte hade iakttagits.

8 Eftersom den omtvistade importen inte kunde medges förmånsbehandling i tullhänseende, inledde de spanska myndigheterna år 2012 ett förfarande för uppbörd av importtullar i efterhand och tillämpade den gemensamma tulltaxan på 24 procent på de berörda transaktionerna. Det tullbelopp som begärdes uppgick till 2094850,62 euro.

9 Genom flera skrivelser, den senaste från 7 februari 2013, begärde gäldenären att de spanska myndigheterna skulle efterge importtullar i enlighet med artikel 236 jämförd med artikel 220.2 b i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4) (nedan kallad tullkodexen) eller, i andra hand, i enlighet med artikel 239 i tullkodexen.

10 Genom skrivelse av den 18 april 2013 anmodade de spanska myndigheterna kommissionen att avgöra om det var motiverat att efterge importtullar i enlighet med artikel 236 jämförd med artikel 220.2 b i tullkodexen och med artiklarna 869 och 871 i förordning nr 2454/93, eller, i andra hand, i enlighet med artikel 239 i tullkodexen och artikel 905 i förordning nr 2454/93.

11 Genom skrivelser av den 8 maj och av den 17 september 2013 begärde kommissionen ytterligare upplysningar, vilka de spanska myndigheterna lämnade genom skrivelser av den 28 maj och av den 21 oktober 2013. Gäldenären har kunnat erhålla kännedom om var och en av dessa två förfrågningar om upplysningar och framställa synpunkter angående det svar som de spanska myndigheterna hade för avsikt att lämna.

12 Genom skrivelse av den 12 februari 2014 anmodade kommissionen gäldenären i enlighet med artiklarna 873 och 906a i förordning nr 2454/93 att lämna synpunkter angående varje sakfråga eller rättsfråga som enligt denne kunde leda till avslag på gäldenärens ansökan. Gäldenären svarade genom skrivelse av den 5 mars 2014 där den anförde att den inte ansåg att den kunde tillskrivas ansvar för ett fel som hade begåtts av de ecuadorianska myndigheterna. Gäldenären har även framhållit sin goda tro och anfört att den inte instämmer i kommissionens konstateranden avseende dess bristande omsorg när det gäller den import som ägde rum efter den 21 maj 2010.

13 Den 8 maj 2014 sammanträdde en expertgrupp med företrädare för medlemsstaterna, i enlighet med artiklarna 873 och 907 i förordning nr 2454/93, för att granska ärendet.

14 I beslut C(2014) 3007 final av den 15 maj 2014, fann kommissionen att det i ett enskilt fall var motiverat att efterge importtullar för ett visst belopp, men inte för ett annat belopp (REM 03/2013) (nedan kallat det angripna beslutet).

15 Inom ramen för prövningen av begäran på grundval av artikel 236 jämförd med artikel 220.2 b i tullkodexen konstaterade kommissionen i skäl 26 i det angripna beslutet dels att de ecuadorianska tullmyndigheterna hade gjort sig skyldiga till en felaktig tillämpning av bestämmelserna om upprättande av ursprungscertifikat formulär A, dels att den omständigheten att de felaktiga deklarationerna hade upprättats i samband med exportföretagens ansökan om certifikat inte räckte för att utesluta att ett fel har begåtts som kan tillskrivas myndigheterna i Ecuador. Kommissionen ansåg sig vara tvungen att kontrollera om detta fel rimligen kunde ha upptäckts av gäldenären med beaktande av omständigheterna i målet, typen av fel, gäldenärens yrkeserfarenhet och omsorg.

16 Kommissionen har vad beträffar den typ av fel som det rör sig om i skäl 28 i det angripna beslutet fastställt att upprepningen av felet, som beror på att myndigheterna i Ecuador upprättat ursprungscertifikat formulär A under en lång period, talar för att gäldenären var i god tro och att det inte var möjligt att fastställa om det fel som således har begåtts hade kunnat upptäckas av denne vad beträffar den import som ägde rum före den 21 maj 2010.

17 I skäl 29 i det angripna beslutet fann kommissionen att gäldenären hade omfattande yrkeserfarenhet, eftersom den var verksam i sektorn för import/export av fiskeriprodukter från Latinamerika, Afrika och östasiatiska länder.

18 Vad gäller gäldenärens omsorg har kommissionen i skälen 30–36 i det angripna beslutet skilt mellan den import som gäldenären genomförde före den 21 maj 2010, det vill säga den tidpunkt vid vilken den offentliggjorde meddelandet, och importen efter det datumet. Kommissionen hänvisade till den omständigheten att det i meddelandet angavs att det inte kunde uteslutas att import från andra länder omfattades av systemet och att den inte uppfyller systemets villkor för ursprungskumulation och slog fast att gäldenären efter den 21 maj 2010 borde ha vidtagit alla de försiktighetsgärder som krävs för att kontrollera ursprungsbevisen för att säkerställa att reglerna om förmånsbehandling tillämpas korrekt, särskilt med hänsyn till reglerna om regional kumulation. Gäldenären kunde följaktligen inte längre anses vara i god tro efter det att meddelandet hade offentliggjorts. Vad gäller den import som skedde innan meddelandet offentliggjordes saknades däremot anledning att betvivla att gäldenären var i god tro och handlade med omsorg.

19 Kommissionen granskade därefter i skälen 39–48 i det angripna beslutet de villkor som föreskrivs i artikel 239 i tullkodexen för beviljande av eftergift av tullar för import efter den 21 maj 2010. Vad gäller det första villkoret erinrade kommissionen om att berättigade förväntningar om att ursprungscertifikaten var giltiga, vilka visade sig vara ogiltiga, inte innebar att det förelåg en särskild situation, och slog fast att gäldenären inte befann sig i en särskild situation i förhållande till andra aktörer som utövade samma ekonomiska verksamhet. Kommissionen anförde även att det andra villkoret avseende den omsorg som förväntas av en erfaren importör inte heller hade uppfyllts och hänvisade till de överväganden avseende gäldenärens omsorg som hade granskats i enlighet med artikel 220 i tullkodexen.

20 Kommissionen drog i det angripna beslutet följaktligen följande slutsats:

21 Konungariket Spanien har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 juli 2014. Kommissionen ingav sitt svaromål den 7 oktober 2014. Den 22 december 2014 inkom Konungariket Spanien med en replik och den 17 februari 2015 ingav kommissionen en duplik.

22 På förslag av referenten beslutade tribunalen (femte avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet.

23 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 6 april 2016.

24 Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska

25 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska

26 Konungariket Spanien har åberopat tre grunder för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen, den andra grunden avser åsidosättande av artikel 239 i tullkodexen, och den tredje grunden som har åberopats i andra hand avser åsidosättande av artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen med avseende på bestämmelsen om regional kumulation i förordning nr 2454/93.

27 Tribunalen erinrar inledningsvis om artikel 220.2 b i tullkodexen, enligt vilken de nationella myndigheterna får avstå från uppbörd i efterhand av importtull om tre kumulativa villkor är uppfyllda (se, analogt, dom av den 14 november 2002, Ilumitrónica, C‑251/00, EU:C:2002:655, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

28 Till att börja med får tullen inte ha uttagits till följd av ett misstag från de behöriga myndigheternas sida. Vidare får det misstag som begåtts av de behöriga myndigheterna inte vara av sådant slag att en godtroende gäldenär rimligen borde ha upptäckt misstaget, trots att han saknar yrkeserfarenhet och har agerat aktsamt. Slutligen måste gäldenären ha följt samtliga bestämmelser i den gällande lagstiftningen rörande tulldeklarationen i fråga (se, analogt, dom av den 14 november 2002, Ilumitrónica, C‑251/00, EU:C:2002:655, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

29 Frågan huruvida dessa villkor är uppfyllda ska bedömas mot bakgrund av syftet med artikel 220.2 b i tullkodexen, som är att skydda gäldenärens berättigade förväntningar på att samtliga omständigheter som utgör grund för beslutet huruvida tull ska uppbäras är riktiga (se, analogt, dom av den 14 november 2002, Ilumitrónica, C‑251/00, EU:C:2002:655, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

30 Enligt artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen kan gäldenären emellertid inte åberopa god tro när kommissionen har offentliggjort ett meddelande till importörerna i Europeiska unionens officiella tidning om att det finns välgrundade tvivel om huruvida det tredje land som omfattas av förmånsordningen tillämpar denna korrekt (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 1 oktober 2009, Agrar-Invest-Tatschl/kommissionen, C‑552/08 P, EU:C:2009:605, punkterna 56 och 57). I denna bestämmelse föreskrivs nämligen inte att gäldenären har möjlighet att visa sin goda tro genom att vidta ytterligare åtgärder för att garantera att de intyg som använts för att erhålla förmånsbehandling är äkta och har korrekt innehåll (dom av den 8 oktober 2008, Agrar-Invest-Tatschl/kommissionen, T‑51/07, EU:T:2008:420, punkt 42).

31 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som den första grunden för talan ska prövas.

32 Konungariket Spanien har i första hand gjort gällande att kommissionen, när den avser att frångå den ståndpunkt som intagits av de nationella myndigheterna på grundval av relevanta faktiska omständigheter, ska visa att aktören förfarit klart försumligt. Kommissionen har enbart hänvisat till den skyldighet som åligger importörer att vidta alla de försiktighetsgärder som krävs för att kontrollera ursprungsintygen i meddelandet, utan att påvisa varför gäldenären åsidosatt sin skyldighet att agera med omsorg eller i god tro. Konungariket Spanien anser emellertid att den omständigheten att meddelandet har offentliggjorts inte utgör hinder för gäldenären att åberopa god tro, eftersom meddelandet enbart avsåg import med ursprung i Colombia och El Salvador och dess verkningar kunde inte utvidgas till att omfatta andra länder som ingick i den regionala gruppen II, såsom Ecuador, vilka sinsemellan tillämpar regional kumulation (se även nedan punkt 48).

33 Kommissionen anser att Konungarikets Spaniens argument inte ska godtas. Den har först erinrat om att de nationella myndigheterna i princip ska bokföra importtullar i efterhand när en vara som eventuellt har medgetts förmånsbehandling i tullhänseende inte har det ursprung som gjorts gällande eller dess ursprung inte kan kontrolleras.

34 Enligt kommissionen är det första villkoret i artikel 220.2 b i tullkoxen för att avstå från uppbörd av importtull i efterhand uppfyllt, eftersom de ecuadorianska myndigheterna begick ett misstag när de utfärdade ursprungscertifikat formulär A, trots att bestämmelserna om regional kumulation inte hade iakttagits.

35 Om de två andra villkoren i denna artikel var uppfyllda före den 21 maj 2010, var de inte längre det efter den tidpunkten. Från och med det datumet kunde gäldenären enligt artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen inte längre åberopa god tro, eftersom meddelandet även är tillämpligt på Ecuador och gäldenären inte har visat omsorg för att säkerställa efterlevnaden av villkoren för förmånsbehandling i tullhänseende.

36 Kommissionen har anfört att frågan huruvida artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen medför en icke motbevisbar presumtion inte har behandlats i unionens rättspraxis. Kommissionen anser att en aktör under vissa exceptionella omständigheter kan åberopa god tro efter att ha visat att ytterligare kontroller genomförts efter det att ett meddelande till importörer offentliggjorts.

37 Kommissionen har vidare anfört att när ett meddelande till importörer har offentliggjorts, har gäldenären bevisbördan för att den handlat i god tro och med omsorg. I förevarande fall har Konungariket Spanien inte förebringat någon bevisning för att gäldenären vidtagit ytterligare åtgärder för att fastställa varornas ursprung efter det att meddelandet hade offentliggjorts.

38 Kommissionen har påpekat att Colombia och El Salvador nämns i meddelandet och gällande de nio övriga länderna i den regionala gruppen II, eventuella oegentligheter för de produkter som har samma undernummer i tulltaxan som den omtvistade importen. Enligt kommissionens uppfattning hänvisas i meddelandet till dessa nio övriga länder, utan att dessa anges uttryckligen. En erfaren aktör kan av meddelandet dra slutsaten att det finns risker för alla länder i den regionala gruppen II vad gäller den regionala kumulationen. Kommissionen har även erinrat om att den i ett meddelande till importörer även har rätt att allmänt hänvisa till flera länder, vilket den gjort tidigare vid två andra tillfällen.

39 I meddelandet uppmärksammas importörer på behovet av försiktighetsåtgärder vid import från varje land i grupp II. Råvaror från Colombia och El Salvador kan nämligen exporteras till ett annat land i grupp II för att användas vid behandlingen av produkter som härrör från bearbetningen av tonfisk för att exporteras till unionen. I enlighet med principen om regional kumulation kan dessa produkter anses ha sitt ursprung i Ecuador, utan att råvarans ursprung är känd för importören i unionen.

40 Kommissionen har vidare gjort gällande att det varken framgår av ordalydelsen i artikel 220.2 i tullkodexen eller av dess meddelanden av den 5 december 2000 om villkor för underrättelser till de ekonomiska aktörerna och förvaltningarna i medlemsstaterna om förmånstulltaxeordningar, i fall av rimliga tvivel rörande varors ursprung (EGT C 348, 2000, s. 4) och av den 30 oktober 2012 om villkor, inom ramen för förmånsordningar, för att informera ekonomiska aktörer och medlemsstaternas förvaltningar om fall av rimliga tvivel rörande varors ursprung (EUT C 332, 2012, s. 1), vilka Konungariket Spanien har åberopat vid tribunalen, att rimliga tvivel ska uttryckas vad beträffar de länder eller de produkter som omfattas av meddelandet. Dessa tvivel som uttrycks vad beträffar vissa länder rör även förekomsten av oegentligheter avseende andra länder i samma regionala grupp.

41 Kommissionen har vad gäller perioden efter offentliggörandet av meddelandet anfört att gäldenären borde ha vidtagit åtgärder för att fastställa varornas ursprung. Den anser att meddelandet uppmanar till ökad försiktighet vad gäller importer från varje land i den regionala gruppen II, eftersom en produkt som påstås ha sitt ursprung i Ecuador kan inbegripa potentiellt olagliga råvaror från Colombia eller El Salvador. Med hänsyn till att antalet meddelanden till importörer som offentliggjorts av kommissionen är mycket begränsat kan en gäldenär som importerar produkter från ett land som tillhör samma regionala grupp som det land som är föremål för meddelandet, utan att beakta detta, inte anses ha agerat med omsorg. Gäldenären har under alla omständigheter inte vidtagit de försiktighetsåtgärder som krävs för att säkerställa en lämplig kontroll av ursprungsintygen för att tillämpa förmånsbehandling i tullhänseende.

42 I dupliken har kommissionen gjort gällande att om det i Olafs slutliga utredningsrapport föreskrivs en möjlighet att upphäva eller ändra meddelandet om El Salvador ändrar sitt beteende, gäller detta enbart det landet, medan meddelandet förblir i kraft för alla övriga länder i den regionala gruppen II. Kommissionen har anfört att de meddelanden till importörer som den har nämnt inte påverkas av bristen på rättslig säkerhet och inte utgör ett undantag från de allmänna reglerna. Vad gäller frågan om den omsorg som den ekonomiska aktören har visat har kommissionen tillagt att det enligt rättspraxis ankommer på gäldenären att, så snart det i meddelandet uttrycks tvivel om huruvida bestämmelserna om regional kumulation har tillämpats korrekt, skaffa information och söka klargöra så mycket som möjligt för att inte överträda bestämmelserna i fråga, vilket den inte har gjort.

43 Kommissionen anser slutligen att den, även om det ankommer på den att bevisa att gäldenären inte har visat omsorg, har uppfyllt sin bevisbörda när den förklarat innehållet i meddelandet, genom att framhålla gäldenärens stora erfarenhet vad avser import av de aktuella produkterna, så att denne borde ha hyst tvivel om huruvida ursprungsreglerna tillämpats korrekt, och genom att understryka att gäldenären underlåtit att vidta ytterligare försiktighetsåtgärder efter det att meddelandet hade offentliggjorts.

44 Tribunalen gör följande bedömning. Enligt fast rättspraxis ska rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar iakttas av bland annat unionens institutioner (se dom av den 9 juli 2015, Salomie och Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, punkt 30 och där angiven rättspraxis). Detta innebär bland annat att unionens lagstiftning ska vara entydig och dess tillämpning förutsebar för de enskilda. Detta krav på rättssäkerhet gäller särskilt i fråga om lagstiftning som kan vara ekonomiskt betungande, eftersom de personer som berörs måste kunna få exakt vetskap om de skyldigheter som de har enligt denna lagstiftning (dom av den 15 december 1987, Irland/kommissionen, 325/85, EU:C:1987:546, punkt 18, och dom av den 9 juli 2015, Salomie och Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, punkt 31).

45 Tribunalen har dessutom slagit fast att ett fullständigt uteslutande av god tro då ett meddelande till importörerna publicerats garanterar en mycket hög rättssäkerhetsnivå (dom av den 8 oktober 2008, Agrar‑Invest‑Tatschl/kommissionen, T‑51/07, EU:T:2008:420, punkt 43).

46 Av själva ordalydelsen i artikel 220.2 b i tullkodexen framgår nämligen att importörer – när det i Europeiska unionens officiella tidning har offentliggjorts ett meddelande till importörer om att det finns rimliga tvivel om huruvida det tredje land som omfattas av förmånsordningen tillämpar denna korrekt – inte kan åberopa god tro efter offentliggörandet, vilket garanterar en mycket hög rättssäkerhetsnivå och leder till de nationella myndigheternas eller kommissionens beslut att avslå begäran om att importtull inte ska uppbäras.

47 I förevarande fall avvisades i artikel 2 i det angripna beslutet begäran om att importtull inte ska uppbäras för perioden från och med den 21 maj 2010, det vill säga dagen för offentliggörandet av meddelandet.

48 Eftersom Konungariket Spanien har invänt mot tillämpningen av meddelandet på den omtvistade importen som härrör från Ecuador och inte från Colombia och El Salvador, vilka avses i meddelandet, ska räckvidden av meddelandet fastställas innan argumenten att gäldenären har agerat i god tro bemöts. Det ska i detta avseende inledningsvis, med beaktande av de argument som kommissionen framfört vid tribunalen, påpekas att den regionala gruppen II i enlighet med artikel 72.3 b i förordning nr 2454/93 vid tillämpningen av den regionala kumulationen inbegriper följande länder: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, Peru och Venezuela.

49 För det första riktar sig meddelandet till ekonomiska aktörer som importerar tonfiskprodukter till unionen, det vill säga till näringsidkare, varav ett visst antal kan vara erfarna eller mycket erfarna.

50 För det andra har Ecuador inte nämnts i meddelandet, vare sig i dess rubrik eller i själva meddelandet. Tvärtom framgår tydligt av första stycket i meddelandet att det avser import av tonfiskprodukter till unionen som deklarerats ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador.

51 För det tredje uttrycks i meddelandet, utan närmare precisering, välgrundade tvivel beträffande den korrekta tillämpningen av förmånsbehandling och giltigheten hos ursprungsintyg som visas upp i unionen, eftersom olika undersökningar har visat att betydande kvantiteter av tonfiskprodukter deklarerades ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador och att de inte medgavs förmånsbehandling.

52 För det fjärde utesluts inte i meddelandet att sändningar importeras från andra länder som omfattas av det allmänna preferenssystemet utan att produkterna uppfyller systemets villkor för ursprungskumulation. Det har emellertid inte gjorts någon ytterligare uttrycklig specifikation avseende det allmänna preferenssystemet i fråga.

53 Det kan konstateras att de två sistnämnda faktorerna inte är tydliga, inte heller med beaktande av att de är riktade till erfarna eller mycket erfarna näringsidkare. De gör det nämligen inte möjligt att förstå dels varför importer med deklarerat ursprung i Colombia eller El Salvador inte medges förmånsbehandling, dels om uttrycket avseende import från övriga länder avser produkter som deklarerats som sådana vid deras import till unionen eller produkter som deklarerats ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador, men som i själva verket härrör från andra länder som omfattas av det allmänna preferenssystemet. Slutligen kan man, såsom Konungariket Spanien hävdat, fråga sig om meddelandet, genom att ange det allmänna preferenssystemet, avser samtliga länder som omfattas av ett sådant system eller enbart de som ingår i samma regionala grupp som Colombia och El Salvador, nämligen den regionala gruppen II.

54 För att noggrant fastställa innebörden och räckvidden av meddelandet krävs en granskning av de andra språkversionerna, vilka eventuellt kan tydliggöra innehållet i den information som lämnats till importörerna. Omständigheten i sig att en jämförelse av olika språkversioner av ett meddelande till importörer är nödvändig för att förstå räckvidden av detta korrekt är emellertid redan ett negativt tecken vad gäller tydligheten och precisionen i nämnda meddelande. Var och en av språkversionerna ska nämligen i princip i sig möjliggöra för de berörda aktörerna att få tillräcklig information om de relevanta punkterna och de risker som kommissionen avser, eftersom det inte av dessa aktörer kan krävas att de allmänt gör en jämförande tolkning av innebörden av ett meddelande med beaktande av dess olika språkversioner.

55 När det gäller det andra stycket i meddelandet, vars innebörd och räckvidd inte framgår klart av den franska versionen (se ovan punkt 53), är den spanska versionen särskilt relevant i förevarande mål, till följd av aktörerna och länderna i fråga. Den versionen har följande ordalydelse: Diversas investigaciones han permitido constatar que cantidades importantes de atún en conserva y de lomos de atún congelados de la subpartida 1604 14 del SA se declaran como originarias de Colombia o El Salvador, sin cumplir las condiciones para ello. Härav följer att importer som deklarerats ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador inte uppfyller villkoren för att deklareras ha sitt ursprung i ett av dessa två länder. Av den engelska språkversionen framgår detsamma. Den språkversionen lyder enligt följande: From various investigations, it results that significant quantities of canned tuna and frozen tuna loins of HS subheading 1604 14 are declared as having origin of Colombia or El Salvador, for which they are not eligible.

56 Av ovannämnda språkversioner av meddelandet framgår att importen av tonfiskprodukter som deklarerats ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador inte med fog kunde deklarerats ha ett sådant ursprung, vilket i viss mån förklarar att den inte medgavs förmånsbehandling. Förklaringen i den franska språkversionen räcker dock inte för att förstå räckvidden av meddelandet. Det kan emellertid konstateras att övriga ovannämnda språkversioner inte tillför något nytt när det gäller det exakta skälet till avslagsbeslutet. Det har nämligen inte angetts exakt varför den berörda importen inte i god tro kunde deklareras ha ovannämnda ursprung.

57 Följaktligen kan av de två första styckena i meddelandet enbart slutsatsen dras att importen av tonfiskprodukter som deklarerats ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador till följd av de välgrundade tvivel som uttryckts beträffande giltigheten hos ursprungsintyg som visas upp i unionen inte ansågs vara berättigad till förmånsbehandling, av den anledningen att denna bevisning inte visar att produkterna i fråga med tillämpning av det allmänna preferenssystemet kunde ha ett sådant ursprung.

58 Med andra ord informeras importörerna i meddelandet om att de produkter som deklarerats ha ursprung i Colombia eller El Salvador inte kan anses ha ett sådant ursprung, som har fastställts till följd av den omständigheten att dessa produkter hade fångats och bearbetats i dessa länder eller av den omständigheten att de ansågs ha sitt ursprung i dessa två länder efter att ha fångats eller bearbetats i ett annat land som omfattas av det allmänna preferenssystemet. Såsom redan har fastställts nämns det allmänna preferenssystemet utan närmare precisering i meddelandet, bland annat vad avser den berörda gruppen länder.

59 Även om det visserligen är möjligt att av en av dessa möjliga tolkningar av meddelandet dra slutsatsen att hänvisningen avser den regionala gruppen II, i vilken de två berörda länderna ingår, bland annat på grundval av hänvisningen till ursprungskumulation, kan det till följd av de vaga formuleringarna i meddelandet inte heller uteslutas att vissa aktörer, även mycket erfarna, kan tolka meddelandet på så sätt att det avser samtliga importer från varje land som omfattas av det allmänna preferenssystemet vilka emellertid inte uppfyller systemets villkor för ursprungskumulation, samtidigt som de deklareras ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador. Denna tolkning är fortfarande möjlig, dels eftersom det i meddelandet enbart anges att importen i fråga [inte] uppfyller systemets villkor för ursprungskumulation utan någon närmare förklaring, dels eftersom det ska beaktas att tredje stycket i meddelandet ska läsas mot bakgrund av de två första styckena av vilka det framgår att problemen uppkommer vid import som angetts ha sitt ursprung i Colombia och El Salvador.

60 I detta avseende ska meddelandet – mot bakgrund av den särskilda betydelse som ett meddelande till importörer har, i enlighet med vad som fastställts ovan i punkterna 44 och 45 – vara särskilt tydligt, bland annat vad gäller frågan vilka länder som avses. Detta gäller i än högre grad, eftersom det av ordalydelsen i artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen direkt framgår att ett sådant meddelande ska informera om att det finns välgrundade tvivel om huruvida det land som omfattas av förmånsordningen tillämpar denna korrekt. I den aktuella bestämmelsen hänvisas således varken till en grupp länder eller till flera länder som det ankommer på aktörerna att fastställa genom att dra slutsatser på grundval av kommissionens allmänna påståenden avseende en eventuell förekomst av andra risker som inte specificerats. Dessutom kunde kommissionen utan större olägenheter förtydliga räckvidden av meddelandet för varje land, särskilt som, såsom kommissionen erkänt, den tidigare enbart offentliggjort ett mycket begränsat antal meddelanden till importörer (se ovan punkt 41), vilket utgör en omständighet av vilken det framgår att det inte är möjligt att beakta ett behov av att minska den administrativa bördan för kommissionen, vilket skulle medföra att kommissionen av snabbhetsskäl skulle vara tvungen att ange grupper av länder.

61 Under dessa förhållanden kan vad gäller det tredje stycket i synnerhet konstateras att dess betydelse inte är tillräckligt klar för att förstå den exakta räckvidden av meddelandet, oavsett om det rör sig om den franska språkversionen som är mycket allmänt formulerad, eller vissa andra relevanta språkversioner.

62 Den spanska språkversionen har följande ordalydelse: Por otro lado, no se puede excluir que haya importaciones procedentes de otros países que se acojan al sistema de preferencias generalizadas (SPG) sin cumplir los requisitos fijados en las normas de origen del SPG relativas a la acumulación de origen. Detta innebär att det inte kan uteslutas att det kan finnas sändningar som importeras från andra länder som omfattas av det allmänna preferenssystemet utan att uppfylla villkoren för ursprungskumulation. En sådan formulering är emellertid särskilt bred och oklar vad gäller de länder som konkret avses eller de exakta villkor som inte har uppfyllts, det vill säga, vad gäller de skäl på grundval av vilka det har konstaterats att ursprungskumulation inte kunde medges.

63 Den engelska versionen innehåller inte några ytterligare uppgifter. Den versionen har följande ordalydelse: Moreover, it cannot be excluded that consignments are imported from other countries benefitting from the generalized system of preferences (GSP) without fulfilling requirements of GSP rules of origin concerning cumulation of origin. Den import som det rör sig om kan beträffa sådana sändningar som har deklarerats ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador, men som i själva verket härrör från ett annat land.

64 De tre första styckena i meddelandet innehåller följaktligen inte – inte ens sammantagna – tillräckliga uppgifter för att dess exakta räckvidd ska kunna fastställas.

65 Såsom redan anförts ovan framgår enbart av de två första styckena i meddelandet att import av tonfiskprodukter som deklarerats ha sitt ursprung i Colombia eller El Salvador på grund av att det finns rimliga tvivel beträffande giltigheten hos ursprungsintyg som visas upp i unionen inte anses vara berättigad till förmånsbehandling, eftersom dessa bevis inte visar att produkterna i fråga med tillämpning av det allmänna preferenssystemet kunde anses ha ett sådant ursprung (se ovan punkt 57). Det har följaktligen konstaterats att ursprungsreglerna inte har iakttagits när det gäller den import som deklarerats ha sitt ursprung i två länder i den regionala gruppen II vid tillämpningen av det allmänna preferenssystemet.

66 Dessutom anges i tredje stycket i meddelandet att [d]et [inte] kan … uteslutas att sändningar importeras från andra länder som omfattas av det allmänna preferenssystemet utan att produkterna uppfyller systemets villkor för ursprungskumulation, såsom bland annat anges i den spanska versionen. Såsom redan har anförts nämns i tredje stycket i meddelandet, trots att det i artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen hänvisas till förmånslandet, inte ett sådant land eller sådana länder. Tvärtemot vad kommissionen har hävdat är det i avsaknad av närmare uppgifter vad gäller det fel som har begåtts som hade den effekten att det var omöjligt att uppfylla villkoren för ursprungskumulation inte möjligt att, i vart fall med tillräcklig säkerhet, dra slutsatsen att varje ekonomisk aktör förstår att meddelandet endast avsåg länderna i den regionala gruppen II, det vill säga länderna i samma grupp som Colombia och El Salvador.

67 När det gäller den sista punkten ska det nämligen påpekas att det ankom på kommissionen att, om detta hade varit avsikten, avfatta texten i meddelandet i vart fall genom att göra en tydlig begränsning till grupp II i det allmänna preferenssystemet, så att varje berörd aktör utan något som helst tvivel kan fastställa förmånsländerna. Sådana uppgifter finns emellertid inte i meddelandet och kan, som angetts ovan, inte heller nödvändigtvis utläsas enbart av hänvisningen till regional kumulation. Under dessa omständigheter kan det inte uteslutas att en aktör kan uppfatta meddelandet på så sätt att det innehåller en allmän hänvisning till samtliga situationer som kan uppkomma för ett Allmänt preferenssystem och att det avser samtliga kringgåenden av reglerna om ursprungskumulation.

68 Följaktligen kan inte ens en erfaren importör nödvändigtvis tolka meddelandet på så sätt att de tvivel som uttrycktes avseende ursprungsintygen enbart avsåg import av berörda tonfiskprodukter från ett land som ingår i samma regionala grupp som Colombia och El Salvador, nämligen i den regionala gruppen II. Den omständigheten att meddelandet, som enbart innehöll en allmän hänvisning enligt vilken oegentligheter i andra länder inte kan uteslutas, inte är tillräckligt tydligt gjorde det inte möjligt att undanröja de tvivel som fanns avseende räckvidden av dess geografiska tillämpningsområde.

69 Den omständigheten att det ankommer på aktörerna att göra en noggrann bedömning av meddelandet genom att försöka tolka det i alla eventuellt möjliga betydelser eller genom att jämföra de olika språkversionerna, utgör ett ytterligare indicium på att formuleringen av meddelandet inte kan anses vara tillräckligt tydlig vid tillämpningen av de principer som fastställs i den rättspraxis som nämnts ovan i punkterna 44 och 45, det vill säga i syfte att trygga rättssäkerheten för aktörerna och deras skydd för berättigade förväntningar. Dessutom medgav kommissionen under förhandlingen själv att det hade varit mer exakt att bland annat nämna de länder som avses i meddelandet. Under dessa förhållanden kan det, trots den omständigheten att det i det sista stycket i meddelandet hänvisas till att ekonomiska aktörer i unionen ska vidta alla nödvändiga försiktighetsåtgärder för dessa produkter, inte anses att dessa begrepp utifrån texten i meddelandet kunde tolkas på så sätt att de även avsåg den omtvistade importen från Ecuador.

70 Kommissionen slog genom felaktig rättstillämpning följaktligen fast att meddelandet avser den omtvistade importen från Ecuador, det vill säga ett land som ingår i den regionala II gruppen inom ramen för det allmänna preferenssystemet, utan att den omständigheten att det landet inte anges i meddelandet har någon inverkan. Mot bakgrund av de analyser som gjorts ovan i punkterna 49–69 gjorde kommissionen således även en felaktig rättstillämpning genom att anse att gäldenären inte kunde åberopa god tro.

71 Denna slutsats påverkas inte av kommissionen övriga argument. För det första saknar frågan om dess praxis i andra meddelanden till importörer där det berörda landet inte heller alltid anges betydelse, även om detta styrkts, dels eftersom de villkor som fastställs i ordalydelsen i artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen är klara, dels eftersom frågan om ett meddelande till specifika importörer uppfyller de villkor som fastställs i lagstiftningen kräver en ad hoc-bedömning och inte en bedömning med hänsyn till kommissionens tidigare praxis.

72 För det andra kan i den del kommissionen hänför sig till syftet med meddelandet – som bland annat dels är att möjliggöra för medlemsstaterna att skydda unionens ekonomiska intressen, dels att möjliggöra för de ekonomiska aktörerna att skydda deras ekonomiska intressen – konstateras att det till följd av de oklarheter som finns i det berörda meddelandet inte är möjligt att uppfylla ovannämnda mål. Om kommissionen ansåg det nödvändigt att agera på så sätt att syftet med meddelandet som avser Colombia och El Salvador inte kringgås, ankom det på kommissionen att formulera meddelandet mer exakt vad gäller de övriga länder som avses, för att utesluta bedrägliga handelsströmmar avseende fiske av produkterna i fråga.

73 För det tredje – när det gäller det stora antalet hänvisningar till den omständigheten att de berörda aktörerna är mycket erfarna näringsidkare som agerar på olika geografiska områden i världen – kan det konstateras att det här inte är fråga om en omständighet av vilken slutsatsen kan dras att de ska tillskrivas ansvaret för kommissionens vaga förmulering i ett meddelande som borde ha fungerat som vägledning för deras verksamhet.

74 Mot bakgrund av vad som anförts ovan framgår att kommissionen i enlighet med meddelandet i det angripna beslutet inte kunde göra gällande att den betalningskyldige inte kunde åberopa sin goda tro vid genomförandet av artikel 220.2 b i tullkodexen för att uppnå att importtullarna inte uppbärs vad gäller situationen efter den 21 maj 2010.

75 Såväl av det angripna beslutet, bland annat skäl 30 och följande skäl, som av kommissionens svar vid förhandlingen på de frågor som tribunalen ställt, framgår att kommissionen på grundval av artikel 220.2 b femte stycket i tullkodexen och med beaktande av det faktum att meddelandet även avsåg den omtvistade importen från Ecuador uteslöt att gäldenären agerat i god tro och med omsorg. Det bör tilläggas att kommissionen, som framgår av skäl 28 i det angripna beslutet och av artikel 1 i det beslutet, fann att gäldenären inte kunde upptäcka felet innan meddelandet antogs. Dessutom är parterna eniga om att gäldenären agerat med samma omsorg före och efter meddelandet av den 21 maj 2010. Kommissionen klandrade snarare gäldenären för att inte ha gjort en mer avancerad kontroll efter det att meddelandet hade offentliggjorts (se, för ett liknande resonemang, skäl 33 i det angripna beslutet).

76 Eftersom meddelandet, såsom konstaterats, inte kan tolkas på så sätt att det med tillräcklig precision även avser import från Ecuador, kan det inte krävas att gäldenären ändrar sin uppfattning efter offentliggörandet av meddelandet. Ett annat synsätt skulle nämligen leda till att rättssäkerheten minskar för de ekonomiska aktörerna, eftersom dessa – vid tvivel vad gäller räckvidden av ett meddelande till importörer – av försiktighetsskäl alltid skulle vara tvungna att vidta ytterligare skyddsåtgärder, även för import från länder som inte klart fastställts som sådana med avseende på vilka kommissionen hyser tvivel.

77 Talan ska följaktligen vinna bifall såvitt avser Konungariket Spaniens första grund, och artikel 2 i det angripna beslutet – genom vilken kommissionen beslutade att inte efterge det importtullbelopp som uppgick till 1094987,04 euro – ska således ogiltigförklaras. Det saknas därvid anledning att pröva övriga grunder.

78 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.

79 Konungariket Spanien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Konungariket Spaniens yrkande bifallas.

1 Rättegångsspråk: spanska.