Tribunalens dom (sjunde avdelningen) den 1 mars 2018

I mål T‑402/15,

TRIBUNALEN (sjunde avdelningen), sammansatt av ordföranden V. Tomljenović, samt domarna A. Marcoulli (referent) och A. Kornezov, justitiesekreterare: E. Coulon,

följande

Dom [utelämnas]

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Den första grunden avseende huvudsakligen dels åsidosättande av artikel 41.1, jämförd med artiklarna 56.3 och 60 a i förordning nr 1083/2006 samt åsidosättande av principen om lojalt samarbete, dels åsidosättande av artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006

Den första grundens andra del. Den frist som anges i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 iakttogs inte [utelämnas]

16 Republiken Polen har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 22 juli 2015. Republiken Polen har yrkat att tribunalen ska

17 Kommissionen inkom med ett svaromål till tribunalens kansli den 4 november 2015. Kommissionen har yrkat att tribunalen ska:

18 Republiken Polen ingav en replik den 5 januari 2016 och kommissionen ingav en duplik den 11 mars 2016.

19 Ingen av parterna har begärt att en förhandling ska hållas.

20 Tribunalen (sjunde avdelningen) har, i enlighet med artikel 106.3 i tribunalens rättegångsregler, beslutat att avgöra målet på handlingarna.

21 Till stöd för sin talan har Republiken Polen åberopat fyra grunder, avseende huvudsakligen följande: Den första grunden avser dels åsidosättande av artikel 41.1, jämförd med artiklarna 56.3 och 60 a i förordning nr 1083/2006 samt åsidosättande av principen om lojalt samarbete, dels åsidosättande av artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006. Som andra grund har gjorts gällande att en felaktig bedömning gjordes i fråga om innovationsspridningens utbredning och projektets innovativa karaktär. I den tredje grunden har Republiken Polen gjort gällande en oriktig bedömning av vilket slags arbeten som uppkom genom projektet. Republiken Polen har som fjärde grund gjort gällande en felaktig bedömning av projektet beträffande mervärde och stimulanseffekt.

22 Den första grunden avser villkoren i materiellt avseende och för förfarandet och de tre sista grunderna avser i tur och ordning de tre grunder enligt vilka kommissionen anser att projektet inte bidrog till att genomföra målen för POEI i den mening som avses i artikel 41.1 i förordning nr 1083/2006, nämligen att innovationsspridning inte föreligger, att högt kvalificerade arbeten inte föreligger och att mervärde inte föreligger (se ovan punkt 15).

43 Republiken Polen har hävdat att kommissionen gjorde två huvudsakliga åsidosättanden. För det första gick kommissionen utanför urvalskriterierna när projektet utvärderades. För det andra överskred kommissionen den frist som anges i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006.

65 Artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 har följande lydelse:

66 Artikel 41.3 i förordning nr 1083/2006 har följande lydelse:

67 Mot bakgrund av den bestämmelsens lydelse och systematik ska det för det första slås fast huruvida den frist som anges i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 är vägledande eller tvingande (se, analogt, dom av den 20 januari 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, punkt 20).

68 Tribunalen anger att artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 inte innehåller några uppgifter som gör det möjligt att slå fast att den föreskrivna fristen ska vara rent vägledande. Tvärtom utvisar det förhållandet att verben skall anta används att kommissionen är skyldig att iaktta den fristen. Detta stöds bland annat av den engelska språkversionen av den bestämmelsen. Där används orden shall adopt, som uttryckligen hänför sig till en skyldighet. Genom uttrycket snarast möjligt dock senast bekräftas att det inte är valfritt för kommissionen att iaktta fristen, utan att den är skyldig att göra det, vilket lagstiftaren har velat understryka.

69 Härav följer att fristen enligt artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 är en tvingande frist, såsom även följer av den bestämmelsens lydelse och systematik.

70 Tribunalen finner i förevarande mål för det andra, liksom Republiken Polen har hävdat (se ovan punkt 61), mot bakgrund av den faktiska utveckling som tribunalen erinrat om ovan i punkterna 3–14, att kommissionen överskred den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 och som är tillämplig på avslagsbeslut enligt artikel 41.3 i samma förordning

71 Sedan den första begäran om bekräftelse återkallats, vilket avslutade förfarandet för bedömning av den begäran, behövde kommissionen, i fråga om den andra begäran om bekräftelse, för det första nästan elva månader för att den 24 juni 2014 sända republiken Polen en skrivelse med sin bedömning av den begäran. Efter Republiken Polens svar av den 28 augusti 2014 behövde kommissionen omkring åtta och en halv månad för att formellt yttra sig över den begäran och den 11 maj 2015 anta det angripna beslutet enligt artikel 41.3 i förordning nr 1083/2006.

72 Under dessa förhållanden finns det för det tredje anledning att fastställa konsekvenserna av att tremånadersfristen enligt artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 överskridits och i synnerhet att avgöra om den omständigheten ensam automatiskt ska leda till att det angripna beslutet ogiltigförklaras.

73 Eftersom artikel 41 i förordning nr 1083/2006 inte innehåller uppgifter om följderna av att kommissionen överskrider den tremånadersfrist som föreskrivs i den bestämmelsen i enlighet med domstolens praxis, ska den förordningens mål och struktur undersökas för att avgöra följderna av överskridandet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 20 januari 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, punkterna 25 och 26).

74 Tribunalen erinrar inledningsvis om att den frist som föreskrivs i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 är en frist som kommissionen måste följa för att besvara en begäran från en utomstående, som i förevarande fall är en medlemsstat. Det är endast om ett svar inte lämnas inom den ovannämnda fristen medför att begäran ska bifallas eller att kommissionen inte längre har befogenhet att avgöra denna som ett negativt svar som antagits utom fristen kan ogiltigförklaras automatiskt, endast på grund av att fristen överskridits (se, analogt, dom av den 18 mars 2009, Shanghai Excell M & E Enterprise och Shanghai Adeptech Precision/rådet, T‑299/05, EU:T:2009:72, punkt 116). Tribunalen ska därför pröva om förordning nr 1083/2006, mot bakgrund av dess mål och struktur, ska tolkas så, att det förhållandet att den ovannämnda fristen överskrids medför att begäran ska bifallas eller att kommissionen inte längre har befogenhet att avgöra denna.

75 Beträffande frågan huruvida det framgår av förordningens mål och struktur att det förhållandet att tremånadersfristen överskrids medför att medlemsstatens begäran om bekräftelse ska bifallas, anför tribunalen först och främst att den möjligheten är utesluten genom bifallsbeslutets innehåll.

76 Det framgår nämligen av artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 att det i kommissionens beslut att bifalla begäran om bekräftelse bland annat ska anges det belopp på vilket medfinansieringssatsen av det operativa programmet ska tillämpas (se ovan punkt 33). Grundbeloppet som den medfinansieringssats ska tillämpas på som följer av det relevanta operativa programmet och därmed beloppet för unionens ekonomiska bidrag avgörs endast genom kommissionens beslut att bifalla en sådan begäran. Om kommissionen inte fattar beslut, kan unionens ekonomiska bidrag inte fastställas konkret och därmed anses vara bekräftat.

77 Detta styrks för övrigt av skäl 49 i förordning nr 1083/2006, i vilket det anges att kommissionen ska kunna bedöma och i förekommande fall godkänna större projekt (se ovan punkt 29). Härav följer att den underliggande tanken bakom förordning nr 1083/2006 i fråga om större projekt är att en medlemsstats finansiering av dem genom Eruf-medel eller Sammanhållningsfonden förutsätter kommissionens godkännande.

78 Det ska för det andra slås fast att när avsikten med förordning nr 1083/2006 är att sanktionsåtgärder mot att en frist inte iakttagits ska vidtas genom att en begäran godtas, anges detta uttryckligt (se, analogt, dom av den 20 januari 2005, Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, punkt 31). I till exempel artikel 62.4 i förordning nr 1083/2006 föreskrivs att den revisionsstrategi som övervakningskommittén lägger fram för kommissionen ska anses godtagen om kommissionen inte har lämnat synpunkter inom tre månader efter dagen för mottagandet. I artikel 67.4 i förordning nr 1083/2006 föreskrivs på samma sätt att den slutrapport om det operativa programmet som förvaltningsmyndigheten sänder till kommissionen ska anses godkänd om kommissionen inte yttrar sig inom den fastställda fristen. I artikel 89.3 i förordning nr 1083/2006 föreskrivs på samma sätt att det slutliga utlåtande som medlemsstaten sänder till kommissionen skall anses vara godkänt om kommissionen inte lämnat några synpunkter inom [en femmånadersperiod].

79 Härav följer att i samband med förordning nr 1083/2006 medför, mot bakgrund av förordningens mål och struktur, den omständigheten att ett svar på begäran om bekräftelse inte lämnas inom den frist som föreskrivs i artikel 41.2 i den förordningen inte att begäran ska bifallas.

80 Den slutsatsen påverkas inte av Republiken Polens argument avseende å ena sidan domstolens praxis beträffande fristen för en finansiell korrigering och å andra sidan det nya förfarandet för underförstått godkännande enligt artikel 102.1 andra stycket i förordning nr 1303/2013.

81 Beträffande det första argumentet har domstolen, såsom Republiken Polen har gjort gällande, i rättspraxis avseende kommissionens befogenheter att göra finansiella korrigeringar som föreskrivs i artikel 99 i förordning nr 1083/2006, visserligen funnit att överskridande av den frist som föreskrivs i artikel 100.5 i den förordningen för att göra sådana korrigeringar utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som unionsdomstolen ska pröva ex officio och som medför att ett beslut som antagits efter utgången av fristen ska ogiltigförklaras (dom av den 4 september 2014, Spanien/kommissionen, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, punkterna 103 och 104, samt dom av den 21 september 2016, kommissionen/Spanien, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, punkterna 114 och 118). Denna rättspraxis kan emellertid inte tillämpas i förevarande mål.

82 Den rättspraxis som avses ovan i punkt 81 avser nämligen ett annat slags frist än den som föreskrivs i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006.

83 För det första är den frist som föreskrivs i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 en frist som i samband med utvärdering av större projekt föreskrivs för kommissionen för att besvara en ansökan om medfinansiering från en medlemsstat, medan den frist som föreskrivs i artikel 100.5 i samma förordning däremot är en frist som – i samband med förfarandet för finansiell korrigering – åläggs kommissionen när den på eget initiativ antar ett beslut att helt eller delvis ogiltigförklara ett finansiellt bidrag från unionen till ett operativt program. Den förstnämnda är därför i huvudsak en frist för att bevilja ett ekonomiskt bidrag, medan den sistnämnda är en frist för att ogiltigförklara ett ekonomiskt bidrag som redan beviljats.

84 I samband med utvärdering av större projekt när ett beslut om begäran om bekräftelse inte har antagits inom fristen och det inte föreligger några bestämmelser om följderna av att ett sådant beslut inte har antagits, förblir begäran om bekräftelse obesvarad och kan inte anses ha godkänts (se ovan punkterna 75–79). I fråga om finansiella korrigeringar ska, om något beslut inte har antagits inom den föreskrivna fristen, medlemsstaten däremot behålla det bidrag från fonden som har beviljats den. Om något beslut om finansiella korrigeringar inte har antagits inom fristen kan kommissionen, såsom framgår av den rättspraxis som angetts ovan i punkt 81, således inte tillämpa en finansiell korrigering och en sådan korrigering kan inte tillämpas på medlemsstaten.

85 I motsats till vad Republiken Polen har hävdat framgår det inte av den rättspraxis som anförts ovan i punkt 81 att domstolen har uttalat sig i den riktningen att de frister som föreskrivs i artiklarna 100.5 och 41.2 i förordning nr 1083/2006 är av samma slag, Det framgår däremot av denna rättspraxis att domstolen prövat endast den frist som föreskrivs för antagande av ett beslut om finansiell korrigering och att den uttryckligen avsåg beslut av det slaget (dom av den 4 september 2014, Spanien/kommissionen, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, punkterna 82 och 102, och dom av den 21 september 2016, kommissionen/Spanien, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, punkterna 70, 72 och 113).

86 Beträffande det andra argumentet anmärker tribunalen att förordning nr 1303/2013 inte är tillämplig i förevarande mål, eftersom det i artikel 152.1 i densamma föreskrivs att förordning nr 1083/2006 ska fortsätta att tillämpas på stöd och insatser, inklusive operativa program och större projekt som kommissionen har godkänt på grundval av den förordningen. I artikel 152.2 i förordning nr 1303/2013 tilläggs att ansökningar om stöd som har gjorts eller godkänts enligt förordning nr 1083/2006 ska förbli giltiga. För övrigt bör påpekas att ett förfarande för underförstått godkännande föreskrivs i artikel 102.1 andra stycket i förordning nr 1303/2013 endast när medlemsstatens ansökan åtföljs av en kvalitetsgranskning av oberoende experter enligt artikel 101 tredje stycket i den förordningen. Det förfarandet saknar motsvarighet i det system som föreskrivs i artiklarna 39–41 i förordning nr 1083/2006, vilket styrker slutsatsen i samband med den förordningen att det förhållandet att kommissionen inte uttalar sig inom tremånadersfristen inte kan tolkas som en underförstådd bekräftelse av ett ekonomiskt bidrag till ett större projekt. Det är för övrigt utrett i förevarande mål att projektet inte lagts fram i enlighet med artikel 102.1 i förordning nr 1303/2013. Förfarandet för underförstått godkännande enligt den bestämmelsen kan därför inte tillämpas.

87 Beträffande frågan huruvida det framgår av målet för och strukturen i förordning nr 1083/2006 att det förhållandet att tremånadersfristen överskrids medför att kommissionen förlorar sin befogenhet att avgöra medlemsstatens begäran om bekräftelse, anmärker tribunalen först och främst att om kommissionen skulle vara tvungen att avstå från att fortsätta sin undersökning av en begäran om bekräftelse om den överskrider tremånadersfristen, skulle det slutligen, av skäl som inte omfattas av dess kontroll, äventyra syftet med medlemsstatens ursprungliga begäran, nämligen att få en bekräftelse på ett ekonomiskt bidrag från Eruf eller Sammanhållningsfonden. Om kommissionen skulle vara tvungen att inleda ett nytt förfarande för utvärdering av ett större projekt som omfattades av en ny tremånadersfrist, skulle det i praktiken endast försvåra underlåtelsen att iaktta den fristen genom att avgörandet av begäran om bekräftelse skulle skjutas fram till en senare tidpunkt. Med hänsyn till att det överskridande som ovan anförts inte ska betraktas som att begäran har godkänts, får även en eventuell ogiltigförklaring av ett beslut på grund av att det har fattats efter fristens utgång endast till följd att åsidosättandet av fristen försvåras.

88 För det andra framgår det av artikel 78.4 i förordning nr 1083/2006, som tribunalen erinrat om ovan i punkt 34, att en medlemsstat kan inleda genomförandet av ett större projekt och hänskjuta de därtill hänförliga utgifterna till kommissionen före det att kommissionen har meddelat ett beslut och således oberoende av den frist som föreskrivs för det beslutet. Den medlemsstat som väljer den möjligheten gör det på egen risk med beaktande av att kommissionen kan besluta att inte bekräfta ett ekonomiskt bidrag från unionen till ett större projekt. Eftersom medlemsstaten inte är skyldig att invänta kommissionens beslut för att genomföra sina regionala utvecklingsprojekt och deklarera de hänförliga utgifterna för det fall unionen övertar dem, fråntas kommissionen inte befogenheten att avgöra en sådan begäran om bekräftelse genom att fristen för att anta ett sådant beslut överskrids.

89 Det framgår för det tredje av rättspraxis att när lagstiftaren som i förevarande mål inte har knutit administrationens underlåtenhet att yttra sig till att den förlorar befogenheten att fatta ett beslut, finns det inte någon rättslig princip som innebär att administrationen förlorar befogenheten att besvara en begäran, även om det sker efter utgången av den frist som föreskrivits (se, analogt, dom av den 19 januari 2010, Co-Frutta/kommissionen, T‑355/04 och T‑446/04, EU:T:2010:15, punkterna 57 och 59).

90 Härav följer att i samband med förordning nr 1083/2006 medför, mot bakgrund av förordningens mål och struktur, den omständigheten att ett svar på begäran om bekräftelse inte lämnas inom den frist som föreskrivs i artikel 41.2 i den förordningen inte att kommissionen förlorar sin befogenhet att avgöra begäran om bekräftelse.

91 Av vad ovan anförts följer att förordning nr 1083/2006 inte kan tolkas så, att varje överskridande av den frist som föreskrivs i artikel 41.2 i den förordningen innebär att ett avslagsbeslut som fattas sedan fristen löpt ut ska ogiltigförklaras av den enda anledningen.

92 Tribunalen ska för det fjärde pröva huruvida det överskridande av tremånadersfristen som slagits fast i förevarande mål ska medföra att det angripna beslutet ogiltigförklaras.

93 Det framgår nämligen av fast rättspraxis att den omständigheten att en frist – som den som införts i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 – inte iakttas kan leda till att en rättsakt ogiltigförklaras som antagits efter ett förfarande endast om det finns möjlighet att förfarandet kunnat leda till ett annat resultat på grund av den oegentligheten. Om den person som gör gällande en sådan oegentlighet inte är skyldig att visa att rättsakten skulle kunnat ha ett för denne mer gynnsamt innehåll om oegentligheten inte hade förelegat, ska den personen likväl styrka att en sådan möjlighet inte är helt utesluten (se, analogt, dom av den 4 februari 2016, C & J Clark International och Puma, C‑659/13 och C‑34/14, EU:C:2016:74, punkt 140, och dom av den 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association m.fl./kommissionen, T‑296/12, EU:T:2015:375, punkt 71).

94 I förevarande mål har Republiken Polen inte styrkt eller ens gjort gällande att det inte är uteslutet att det administrativa förfarandet skulle ha kunnat leda till ett annat resultat om det hade slutförts inom den tremånadersfrist som föreskrivs i artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006. Eftersom Republiken Polen inte har styrkt att förfarandet för utvärdering av projektet skulle ha kunnat få en annan utgång om den ovannämnda fristen inte hade överskridits, kan överskridandet under omständigheterna i förevarande mål inte leda till att det angripna beslutet ogiltigförklaras.

95 Eftersom kommissionen har åsidosatt artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006 genom att fatta ett avgörande efter utgången av tremånadersfristen, erinrar tribunalen om att ersättning för eventuell skada som orsakats genom underlåtelsen att iaktta fristen enligt artikel 41.2 i förordning nr1083/2006 – för att avgöra en begäran om bekräftelse – kan sökas genom att en skadeståndstalan väcks vid tribunalen (se, analogt, dom av den 19 januari 2010, Co-Frutta/kommissionen, T‑355/04 och T‑446/04, EU:T:2010:15, punkterna 60 och 71), för såvitt samtliga villkor för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar och rätten till ersättning för skada enligt artikel 340 andra stycket FEUF är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen, C‑120/06 P och C‑121/06 P, EU:C:2008:476, punkt 106).

96 Av det ovanstående följer att talan inte kan bifallas på den första grundens andra del avseende åsidosättande av artikel 41.2 i förordning nr 1083/2006.

1 Rättegångsspråk: polska.

2 Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras