Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 27 juni 2019

1 Originalspråk: spanska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter (EUT L 70, 2009, s. 1; nedan kallat direktivet).

3 Jag kommer att använda mig av ordet användare med den innebörden och det innefattar således inte passagerare som nyttjar flygplatsernas faciliteter och tjänster (på vilka lufttrafikföretagen sedan övervältrar avgifterna).

4 Avgifterna ska uppfylla lämpliga, objektiva, öppna och icke-diskriminerande kriterier; de tjänster och den infrastruktur som är avgiftsbelagda ska vara tydligt definierade; avgifterna ska beräknas på grundval av kostnaderna och de ska fastställas i förväg; samtliga användare ska ha samma slags tillgång till tjänster och infrastruktur; differentierade avgifter får inte tas ut om det inte finns objektiva skäl.

5 Den hänvisar till dom av den 8 juli 1977, vilken avsåg 43 § i den tidigare förordningen om lufttrafiktillstånd.

6 Dom av den 9 november 2017, C‑489/15, nedan kallad domen CTL Logistics, EU:C:2017:834.

7 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om flygplatsavgifter (framlagt av kommissionen) SEK(2006) 1688; SEK(2006) 1689. KOM(2006) 820 slutlig.

8 EU-lufttrafikföretagen verkar under ekonomiska villkor som är starkt cykliska och en ökande internationell konkurrens … Hela leverantörskedjan för luftfartstjänster bör bli så konkurrenskraftig som möjligt för att garantera hela EU-ekonomins fortsatta konkurrenskraft. Flygplatsavgifterna är en viktig länk i den här kedjan eftersom de utgör mellan 4 % och 8 % av de stora EU-lufttrafikföretagens operativa kostnader.

9 Den tyska regeringen är medveten om detta när den i sitt skriftliga yttrande (punkt 54) medger vilken betydelse avgiftsnivån har för flygplatserna och för lufttrafikföretagen och att den är en faktor som styr dessa företags val av destinationer.

10 Konsekvensanalys av förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om flygplatsavgifter (framlagt av kommissionen) SEK(2006) 1688, punkt 6.2.2. (http://www.europarl.europa.eu/registre/docs_autres_institutions/commission_europeenne/sec/2006/1688/COM_SEC(2006)1688_EN.pdf)

11 Det är nödvändigt att anta en gemensam ram för att reglera de väsentliga aspekterna av flygplatsavgifter och sättet för att fastställa flygplatsavgifter, eftersom det finns risk för att de grundläggande kraven i relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändare annars inte uppfylls.

12 Under lagstiftningsförfarandet togs denna regel upp och det påpekades att principen om icke-diskriminering inte hindrar att det införs differentierade avgifter av objektiva och öppet redovisade skäl av allmänt intresse (Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 15 januari 2008 om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om flygplatsavgifter (KOM(2006) 0820 – C6–0056/2007 – 2007/0013(COD)). I artikel 3 i direktivet nämns en sådan differentiering, vilken ska bygga på kriterier som är relevanta, objektiva och redovisas på ett öppet sätt. På liknande sätt är det enligt direktivet möjligt att anpassa avgifternas storlek efter den infrastruktur och/eller den tjänstenivå som tillhandahålls. Tillträdet till dessa får emellertid inte ske på ett diskriminerande sätt (skäl 15 och artikel 10 i direktivet). Tillträdet fastställs på grundval av objektiva kriterier som utarbetas av en ledningsenhet vid flygplatsen.

13 Flygplatsens ledningsenhet ska motivera sitt beslut i förhållande till flygplatsanvändarnas synpunkter om de inte kan enas om de föreslagna ändringarna.

14 Samråd ska inte bara ske enligt bestämmelserna i artikel 6. I artikel 11.7 föreskrivs följande: När den oberoende tillsynsmyndigheten ska granska de skäl som anges för ändringen av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå enligt artikel 6, ska de berörda parterna ge den tillgång till all nödvändig information, och myndigheten ska vara skyldig att samråda med de berörda parterna för att nå sitt beslut. Tillsynsmyndigheten måste således beakta flygplatsanvändarnas synpunkter såväl när det beslut som flygplatsens ledningsenhet har fattat har överklagats som under själva beslutsförfarandet.

15 Se bland annat skäl 1 (kostnaderna för detta täcks i allmänhet genom flygplatsavgifter) och 10 (en flygplatsavgift är en pålaga som specifikt är utformad och tillämpas för att täcka kostnaderna för tillhandahållandet av faciliteter och tjänster för civil luftfart) i direktivet. Särskilt talande är skäl 15: Flygplatsernas ledningsenheter bör få möjlighet att tillämpa flygplatsavgifter som motsvarar den infrastruktur och/eller den tjänstenivå som tillhandahålls, eftersom lufttrafikföretagen har ett legitimt intresse av att kräva att kvaliteten på de tjänster som flygplatsens ledningsenhet tillhandahåller avspeglas i priset.

16 Förslaget till kommissionens direktiv innefattade alla tillsynsmyndighetens beslut.

17 Det sistnämnda problemet föreligger inte i Tyskland, där det har införts ett system för domstolsprövning av tillsynsmyndighetens beslut. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat ligger svårigheten i att avgöra om möjligheterna att utöva denna översyn är förenliga med direktivet. Vid förhandlingen medgav kommissionen att den parlamentariska översynen inte utgjorde ett alternativ till den rättsliga, utan att den sistnämnda alltid måste vara tillgänglig för användarna.

18 I artikel 6.2, som rör ändringar, nämns skälen för de föreslagna ändringarna.

19 Jag anser inte att den diskussionen är relevant för avgörandet i detta mål. Av beslutet att begära förhandsavgörande framgår det att tillsynsmyndigheten godkände ledningsenhetens förslag, vilket innebär att det inte handlar om något fastställande av en högsta nivå. Vid förhandlingen påpekades det att avgiftstabellen består av olika delar som var och en kan värderas ekonomiskt. Summan av dessa delar utgör slutresultatet. Avgifter som ligger under den högsta nivån måste följa dessa parametrar.

20 Detta förefaller den tyska regeringen utan vidare medge när den, i sitt skriftliga yttrande (punkt 35), anger att det är möjligt att avvika från avgiftstabellen, under förutsättning att den högsta nivå som fastställts där följs och principerna om öppenhet, objektivitet och icke-diskriminering iakttas.

21 I första hand punkterna 22 och 38.

22 Det hindrar inte att andra användare, när de får kännedom om den allmänna domstolens avgörande, själva kan väcka talan för att omfattas av samma lösning.

23 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32). Det upphäver Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EGT L 75, 2001, s. 29).

24 Vad beträffar flygplatsavgifter föreskrivs det i artikel 3 i direktiv 2009/12. Beträffande järnvägsavgifter betonas följande i artikel 29.3 i direktiv 2012/34: Infrastrukturförvaltarna ska säkerställa att avgiftssystemet tillämpas på ett sådant sätt att avgifterna blir likvärdiga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden.

25 Domen CTL Logistics, punkterna 70 och 74.

26 Ibidem, punkt 87. Den bakomliggande situationen framgår tydligare av förslaget till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet CTL Logistics ( C‑489/15, EU:C:2016:901, punkterna 1 och 9).

27 Enligt beslutet att begära förhandsavgörande finns det bara ett förvaltningsrättsligt förhållande mellan tillsynsmyndigheten och flygplatsens ledningsenhet, vilket innebär att det bara är ledningsenheten som får väcka talan vid förvaltningsdomstol.

28 Domen CTL Logistics, punkt 91.

29 Ibidem, punkt 92.

30 Ibidem, punkt 94.

31 Såsom framkom vid förhandlingen, omfattar prövningen enligt 315 § BGB bara en bedömning av om det finns en skälig balans mellan parternas prestationer, och det görs ingen prövning av beslutet att godkänna avgiftssystemet.