Domstolens Dom (andra avdelningen) den 25 juni 2020

I mål C‑92/18, angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, som väckts den 7 februari 2018,

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna P.G. Xuereb, T. von Danwitz (referent) och A. Kumin, generaladvokat: G. Hogan, justitiesekreterare: handläggaren V. Giacobbo-Peyronnel,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 januari 2020,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Bakgrund till tvisten

Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

Prövning av talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1 Republiken Frankrike har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara fyra rättsakter från Europaparlamentet angående antagandet av Europeiska unionens årliga budget för budgetåret 2018 (nedan gemensamt kallade de angripna rättsakterna), nämligen

2 I den enda artikeln a i protokoll nr 6 om lokalisering av säten för Europeiska unionens institutioner och vissa av dess organ, myndigheter och enheter, vilket fogats till EU-fördraget, FEU-fördraget och Euratomfördraget (nedan kallat protokollet om lokalisering av institutionernas säten), föreskrivs följande:

3 I artikel 314 FEUF föreskrivs följande:

4 Den 7 oktober 2015 fastställde parlamentet en tidsplan för sina plenarsammanträden för 2017, i vilken det bland annat angavs att ordinarie plenarsammanträden skulle hållas i Strasbourg (Frankrike) den 23–26 oktober, den 13–16 november och den 11–14 december 2017, och att ett extra plenarsammanträde skulle hållas den 29 och den 30 november 2017 i Bryssel (Belgien).

5 I april 2017 upprättade rådet, parlamentet och kommissionen en pragmatisk tidsplan med uppgift om de centrala datum som dessa institutioner planerade för de olika etapperna i budgetförfarandet för budgetåret 2018 och särskilt för ett eventuellt förlikningsförfarande.

6 Den 29 juni 2017 offentliggjorde kommissionen ett förslag till unionens årliga budget för budgetåret 2018. Den 13 september 2017 översände rådet sin ståndpunkt om förslaget till parlamentet. Efter en omröstning i budgetutskottet och debatter under det ordinarie plenarsammanträdet i Strasbourg den 23–26 oktober 2017, antog parlamentet, den 25 oktober 2017, en lagstiftningsresolution med ändringar till förslaget. Den 31 oktober 2017 inleddes ett förfarande för budgetförlikning mellan parlamentet och rådet. Detta förfarande utmynnade den 18 november 2017 i enighet om ett gemensamt förslag till unionens årliga budget för budgetåret 2018.

7 Den 30 november 2017 godkände rådet det gemensamma förslaget till unionens årliga budget för budgetåret 2018. Parlamentet förde upp debatten och omröstningen om detta förslag på dagordningen för det extra plenarsammanträde som hölls i Bryssel den 29 och den 30 november 2017. Genom lagstiftningsresolution av den 30 november 2017 godkände parlamentet nämnda förslag. Samma dag förklarade parlamentets ordförande, under ett plenarsammanträde, att unionens årliga budget för budgetåret 2018 var slutgiltigt antagen.

8 Under mellantiden, efter det att förevarande talan hade väckts, ogillade domstolen, genom dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet) ( C‑73/17, EU:C:2018:787), Republiken Frankrikes talan om ogiltigförklaring av ett antal rättsakter som antagits av parlamentet inom ramen för det förfarande som ledde till antagandet av unionens budget för budgetåret 2017. Efter att denna dom hade meddelats bekräftade Republiken Frankrike, på domstolens förfrågan, att den avsåg att vidhålla sin talan avseende unionens budget för budgetåret 2018.

9 Republiken Frankrike har yrkat att domstolen ska

10 Parlamentet har yrkat att domstolen ska

11 Genom beslut av domstolens ordförande av den 26 april 2019 tilläts Storhertigdömet Luxemburg att intervenera till stöd för Republiken Frankrikes yrkanden.

12 Republiken Frankrike, som stöds av Storhertigdömet Luxemburg, har åberopat en enda grund, vilken avser att de angripna rättsakterna utgör ett åsidosättande av protokollet om lokalisering av institutionernas säten. I enlighet med den enda artikeln a i detta protokoll, ska den budgetbefogenhet som parlamentet tillerkänns genom artikel 314.5, 314.6 och 314.9 FEUF i princip i sin helhet utövas under de ordinarie plenarsammanträden som hålls i Strasbourg. I förevarande fall har denna institution avvikit från den nödvändiga avvägningen mellan de krav som följer av dessa artiklar genom att, med stöd av artikel 314.6 FEUF, föra upp debatten och omröstningen om det gemensamma förslaget till unionens årliga budget för budgetåret 2018 på dagordningen för det extra plenarsammanträde som hölls i Bryssel den 29 och den 30 november 2017 och genom att, i den rättsakt som parlamentets talman antog med stöd av artikel 314.9 FEUF, konstatera att denna budget slutgiltigt antagits under samma extra plenarsammanträde.

13 Republiken Frankrike har hävdat att parlamentet gjorde en oriktig bedömning när det fastställde och sedan bibehöll sin tidsplan för ordinarie plenarsammanträden för år 2017 på ett sådant sätt att det kunde uttala sig om det gemensamma förslaget till årlig budget för budgetåret 2018 inom den frist som föreskrivs i artikel 314.6 FEUF först under det extra plenarsammanträde som nämns i föregående punkt och som ägde rum i Bryssel, och inte under ett ordinarie plenarsammanträde som ägde rum i Strasbourg.

14 Republiken Frankrike anser att det var möjligt att i förväg veta vilket datum enighet skulle uppnås under förlikningsförfarandet. Republiken Frankrike har i detta avseende till att börja med påpekat att den omröstning om budgetförslaget som föreskrivs i artikel 314.4 FEUF i praktiken alltid äger rum under den andra ordinarie sammanträdesperioden i oktober, det vill säga oktober II‑perioden. Denna medlemsstat har vidare hävdat att sedan Lissabonfördraget trädde i kraft har ett förlikningsförfarande systematiskt använts. Slutligen har Republiken Frankrike tillagt att i det högst sannolika fallet att ett sådant förfarande kommer till användning, så kommer ett eventuellt förlikningsavtal med all sannolikhet att ingås under de sista dagarna av den medlingsperiod som föreskrivs i artikel 314.5 FEUF. Under dessa omständigheter anser Republiken Frankrike att parlamentet är skyldigt att lägga det ordinarie plenarsammanträdet i november i den fjärde eller den femte veckan efter oktober II‑perioden, eftersom det enligt Republiken Frankrike är högst sannolikt att denna institution kan yttra sig om det gemensamma förslaget till budget under ett ordinarie plenarsammanträde som hålls i Strasbourg, inom den frist på fjorton dagar som föreskrivs i artikel 314.6 FEUF. I förevarande fall har nämnda institution emellertid förlagt det ordinarie plenarsammanträdet i november 2017 till den tredje veckan efter oktober II‑perioden år 2017, vilket hindrade den från att i Strasbourg utöva sin budgetbefogenhet enligt artikel 314.6, 314.7 och 314.9 FEUF.

15 Republiken Frankrike har hävdat att parlamentet under alla omständigheter hade kunnat ändra tidsplanen för de ordinarie plenarsammanträdena, efter att man upprättat en pragmatisk tidsplan varigenom man, i samförstånd mellan institutionerna, planlade budgetförfarandets gång. Efter det att den sistnämnda tidsplanen hade fastställts hade parlamentet fått bekräftat vilka datum som gäller för förlikningsförfarandet och för förlikningskommitténs möten efter oktober II‑perioden, i det högst sannolika fallet att ett sådant förfarande skulle komma till stånd.

16 Parlamentet har hävdat att det inte gjorde någon oriktig bedömning när det utövade sina budgetbefogenheter enligt artikel 314.6, 314.7 och 314.9 FEUF under det extra plenarsammanträde som hölls den 29 och den 30 november 2017. Med hänsyn till budgetförfarandets oförutsägbarhet var det vid tidpunkten då tidsplanen för plenarsammanträdena fastställdes för år 2017 per definition osäkert huruvida ett förlikningsförfarande skulle komma till stånd, och det var inte heller känt när ett sådant förfarande skulle inledas och, i förekommande fall, avslutas sedan enighet uppnåtts om ett förslag till årlig budget.

17 Såsom framgår av artikel 314.10 FEUF är parlamentet skyldigt att utöva sina budgetbefogenheter med beaktande av fördragen och de akter som antagits i enlighet med dessa.

18 För det första ska denna institution följa protokollet om lokalisering av institutionernas säten, vilket enligt artikel 51 FEU utgör en integrerad del av fördragen. Enligt den enda artikeln a i ovannämnda protokoll ska Europaparlamentet ha sitt säte i Strasbourg där de tolv månatliga plenarsammanträdena, inklusive budgetsammanträdet, ska hållas.

19 Domstolen har i detta avseende, i punkterna 32, 35 och 37 i domen av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet) ( C‑73/17, EU:C:2018:787), slagit fast att, i avsaknad av förtydligande i den enda artikeln a i ovannämnda protokoll, ska begreppet budgetsammanträde anses avse samtliga plenarsammanträden där parlamentet utövar sin budgetbefogenhet och samtliga rättsakter som denna institution antar för detta ändamål. Parlamentets utövande av sin budgetbefogenhet under ett plenarsammanträde utgör nämligen en väsentlig del av unionens demokratiska liv, vilket bland annat kräver en offentlig debatt – under ett plenarsammanträde – som gör det möjligt för unionens medborgare att ta del av olika politiska inriktningar som kommer till uttryck och härigenom att bilda sig en politisk uppfattning om unionens verksamhet. En öppen parlamentarisk debatt under ett plenarsammanträde kan dessutom stärka budgetförfarandets demokratiska legitimitet ur unionsmedborgarnas perspektiv och öka trovärdigheten i unionens verksamhet. Under dessa omständigheter omfattar uttrycket budgetsammanträdet i den enda artikeln a i protokollet om lokalisering av institutionernas säten inte enbart det ordinarie plenarsammanträde vid vilket budgeten diskuteras vid första behandlingen, i enlighet med artikel 314.4 FEUF, utan även den andra behandlingen, enligt artikel 314.6 FEUF, vilket säkerställer en offentlig debatt och en offentlig omröstning under ett plenarsammanträde om det gemensamma förslag till årlig budget som utarbetats efter förlikningsförfarandet.

20 Parlamentet måste även iaktta de krav som det åläggs genom artikel 314 FEUF vid utövandet av sina budgetbefogenheter under ett plenarsammanträde. De fastlagda datum och tidsfrister som anges i denna bestämmelse syftar till att säkerställa att unionens årliga budget antas innan det år som föregår budgetåret i fråga löper ut, och om de inte respekteras kan det i förekommande fall leda till att artikel 315 FEUF om tillfällig budget blir tillämplig (dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet), C‑73/17, EU:C:2018:787, punkt 38).

21 Om parlamentet inte håller någon debatt och omröstning om det gemensamma förslaget till årlig budget inom den frist på fjorton dagar som föreskrivs i artikel 314.6 FEUF, kan rådet, under de förutsättningar som anges i artikel 314.7 a FEUF, ensamt anta förslaget. Att parlamentet utövar sin befogenhet enligt artikel 314.6 FEUF och beslutar om det gemensamma förslaget under ett plenarsammanträde är av särskild betydelse för öppenheten och den demokratiska legitimiteten av unionens verksamhet, vilka kommer till uttryck genom förfarandet för att anta den årliga budgeten (dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet), C‑73/17, EU:C:2018:787, punkt 40).

22 Eftersom den enda artikeln a i protokollet om lokalisering av institutionernas säten och artikel 314 FEUF är av likvärdig rättslig rang, ska det för det tredje påpekas att de krav som uppställs i den första av dessa bestämmelser inte kan ges företräde framför de krav som uppställs i den andra bestämmelsen och vice versa. I varje enskilt fall ska dessa bestämmelser tillämpas med iakttagande av en erforderlig avvägning och skälig balans mellan dessa krav (dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet), C‑73/17, EU:C:2018:787, punkt 42).

23 Dessutom framgår det av fast rättspraxis att protokollet om institutionernas säten grundar sig på en ömsesidig respekt för medlemsstaternas respektive parlamentets befogenheter samt på en ömsesidig skyldighet till lojalt samarbete (dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet), C‑73/17, EU:C:2018:787, punkt 43 och där anförd rättspraxis).

24 Parlamentet är därmed skyldigt att utöva sin budgetbefogenhet under ett ordinarie plenarsammanträde i Strasbourg, men denna skyldighet – som följer av den enda artikeln a i protokollet om lokalisering av institutionernas säten – utgör likväl inte hinder mot att debatten och omröstningen om den årliga budgeten hålls under ett extra plenarsammanträde i Bryssel, om det är nödvändigt med hänsyn till kraven på ett välfungerande budgetförfarande i enlighet med artikel 314 FEUF. Att genomföra budgetförfarandet på ett sådant sätt att den enda artikeln a i nämnda protokoll ges absolut företräde, på bekostnad av parlamentets fulla medverkan i detta förfarande, skulle inte vara förenligt med den erforderliga avvägning som ska göras mellan de krav som uppställs i dessa bestämmelser, vilka det erinrats om i punkt 22 i förevarande dom (dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet), C‑73/17, EU:C:2018:787, punkt 44).

25 Vad gäller domstolsprövningen av huruvida de krav som följer av punkterna 22–24 ovan har iakttagits, har domstolen i punkt 45 i dom av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet) ( C‑73/17, EU:C:2018:787), preciserat att genomförandet av ett välfungerande budgetförfarande ger parlamentet ett utrymme för skönsmässig bedömning när det ska göra denna avvägning mellan de krav som uppställs i den enda artikeln a i protokollet om lokalisering av institutionernas säten och de krav som uppställs i artikel 314 FEUF. En sådan domstolsprövning avser således frågan huruvida parlamentet gjorde en oriktig bedömning i detta avseende, genom att utöva en del av sin budgetbefogenhet under ett extra plenarsammanträde.

26 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som domstolen ska pröva huruvida de angripna rättsakterna innefattar en erforderlig avvägning mellan de krav som uppställs i den enda artikeln a i protokollet om lokalisering av institutionernas säten och de krav som uppställs i artikel 314 FEUF.

27 Republiken Frankrike har visserligen medgett att det extra plenarsammanträde som hölls i Bryssel den 29 och den 30 november 2017, inom ramen för tidsplanen för de ordinarie plenarsammanträdena för år 2017, utgjorde den enda möjligheten för parlamentet att uttala sig om det gemensamma förslaget till årlig budget för budgetåret 2018 inom den frist som föreskrivs i artikel 314.6 FEUF. Republiken Frankrike, som stöds av Storhertigdömet Luxemburg, har emellertid gjort gällande att nämnda institution gjorde en oriktig bedömning när den utformade denna tidsplan för parlamentets sammanträden. Enligt dessa medlemsstater skulle det ha varit möjligt att utforma denna tidsplan på ett sådant sätt att det skulle möjliggöra debatt och omröstning om det gemensamma förslaget till unionens årliga budget för budgetåret 2018 i Strasbourg med iakttagande av denna frist. Möjligheten till en sådan ändring, eller till och med en ändring av tidsplanen för de ordinarie plenarsammanträdena för år 2017, förelåg enligt dessa medlemsstater såväl vid fastställandet av denna tidsplan, den 7 oktober 2015, som efter upprättandet av den pragmatiska tidsplanen i april 2017.

28 När det för det första gäller fastställandet av parlamentets tidsplan för år 2017, vilket skedde den 7 oktober 2015, grundar sig Republiken Frankrikes argument, med stöd av Storhertigdömet Luxemburg, på antagandet att det datum då förlikningskommittén uppnådde enighet om ett gemensamt förslag till årlig budget rimligen kunde förutses av parlamentet vid tidpunkten för fastställandet av denna tidsplan.

29 Domstolen har emellertid redan avfärdat ett sådant antagande genom att, i punkt 50 i domen av den 2 oktober 2018, Frankrike/parlamentet (Utövande av budgetbefogenhet) ( C‑73/17, EU:C:2018:787), slå fast att det, vid tidpunkten då tidsplanen för de ordinarie plenarsammanträdena fastställdes, per definition inte var säkert att ett förlikningsförfarande skulle komma till stånd, och det var inte heller känt när ett sådant förfarande skulle inledas och, i förekommande fall, avslutas sedan enighet uppnåtts om ett förslag till årlig budget.

30 Ingen av de omständigheter som Republiken Frankrike och Storhertigdömet Luxemburg har anfört är tillräckliga för att ifrågasätta övervägandena rörande budgetförfarandets oförutsägbarhet, vilka ligger till grund för den rättspraxis som det hänvisas till i föregående punkt.

31 Dessa medlemsstaters argument att parlamentet är skyldigt att lägga det ordinarie plenarsammanträdet i november i den fjärde eller den femte veckan efter oktober II‑perioden, innebär med nödvändighet att parlamentet förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Det ska särskilt påpekas att eftersom Republiken Frankrike grundar sig på ett resonemang att en sådan planläggning maximerar sannolikheten för en debatt och omröstning om det gemensamma förslaget till budget under det ordinarie plenarsammanträde som ska hållas i Strasbourg, så innebär detta att Republiken Frankrike medger att en sådan planläggning inte kan säkerställa att denna debatt och omröstning faktiskt kan äga rum i Strasbourg, vilket i sin tur innebär att Republiken Frankrike bekräftar att planeringen av parlamentets tidsplan inte undanröjer budgetförfarandets oförutsägbarhet.

32 Det kan följaktligen konstateras att parlamentet höll sig inom gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som det redogjorts för i punkt 25 ovan när det, den 7 oktober 2015, fastställde sin tidsplan för ordinarie plenarsammanträden för år 2017.

33 För det andra har Republiken Frankrike kritiserat parlamentet för att det inte ändrat denna tidsplan efter det att en pragmatisk tidsplan för budgetförfarandet för budgetåret 2018 hade fastställts i april 2017, med motiveringen att denna pragmatiska tidsplan skulle ha bekräftat datumen för förlikningsförfarandet, i det högst sannolika fallet att ett sådant förfarande hade använts.

34 I den pragmatiska tidsplanen angavs emellertid de datum som rådet, parlamentet och kommissionen, i april 2017, planerade för budgetförfarandet för räkenskapsåret 2018 och, i synnerhet, för ett eventuellt förlikningsförfarande, trots att budgetförfarandets oförutsägbarhet kunde hindra dessa institutioner från att iaktta de planerade datumen.

35 Vad gäller dessa oförutsägbara omständigheter har parlamentet, utan att motsägas på denna punkt, påpekat att det är osäkert hur förlikningsperioden skulle fortgå, vilket bland annat framgår av den omständigheten att denna period, utan att enighet hade uppnåtts, hade löpt ut i tre av de fem förfaranden som avslutades enligt artikel 314 FEUF före fastställandet av parlamentets tidsplan för år 2017, vilket medförde att unionens årliga budget inte kunde antas förrän i december året före det aktuella budgetåret i dessa tre förfaranden. Som svar på en fråga som domstolen ställde vid förhandlingen har parlamentet dessutom preciserat, vilket också är obestritt, att den exakta startpunkten för förlikningsperioden inte kan fastställas förrän i sista stund i förhållande till parlamentets, rådets och kommissionens uppdaterade tidsplaner.

36 Efter det att en pragmatisk tidsplan för budgetförfarandet för budgetåret 2018 hade fastställts i april 2017 var det fortfarande osäkert huruvida och vid vilket datum förlikningskommittén faktiskt kunde uppnå enighet.

37 Under dessa omständigheter gjorde parlamentet inte heller någon oriktig bedömning när det höll fast vid tidsplanen för de ordinarie plenarsammanträdena för år 2017, efter det att den pragmatiska tidsplanen hade fastställts i april samma år.

38 Följaktligen är de angripna rättsakterna inte behäftade med den felaktiga bedömning som Republiken Frankrike har gjort gällande.

39 Det följer av ovanstående att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den enda grund Republiken Frankrike har åberopat. Talan ska således ogillas.

40 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet har yrkat att Republiken Frankrike ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Frankrike har tappat målet, ska den bära sina rättegångskostnader och ersätta parlamentets rättegångskostnader. Med tillämpning av artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Storhertigdömet Luxemburg, som intervenerat i målet, bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: franska.