Domstolens dom (nionde avdelningen) den 2 maj 2019

I mål C‑98/18, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna) genom beslut av den 6 februari 2018, som inkom till domstolen den 12 februari 2018, i målet

DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av domarna K. Jürimäe, ordförande för den nionde avdelningen, D. Šváby (referent) och S. Rodin, generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: T. Boer & Zonen BV, genom K. J. Defares, advocaat, Nederländernas regering, genom M. K. Bulterman och M. L. Noort, båda i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom D. Colas, S. Horrenberger och A.-L. Desjonquères, samtliga i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom M. Z. Fehér, G. Koós och M. M. Tátrai, samtliga i egenskap av ombud, Rumäniens regering, genom C.-R. Canţăr, C.-M. Florescu och A. Wellman, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Bouquet, W. Farrell och B. Eggers, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 853/2004.

Förordning nr 852/2004

Förordning (EG) nr 178/2002

Nederländsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av punkterna 1 och 3 i kapitel VII i avsnitt I i bilaga III till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung (EUT L 139, 2004, s. 55, samt rättelser i EUT L 226, 2004, s. 22, och EUT L 160, 2013, s. 15).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan T. Boer & Zonen BV, ett livsmedelsföretag som är etablerat i Nederländerna, och Staatssecretaris van Economische Zaken (statssekreterare för ekonomiska frågor, Nederländerna, nedan kallad statssekreteraren), angående den sanktionsavgift som statssekreteraren har beslutat att klaganden i det nationella målet ska betala på grund av att den lastat över kött med en temperatur som översteg 7 °C och vissa köttprodukter med en temperatur som översteg 11 °C till en kylbil.

3 Skälen 1, 2, 4 och 9 i förordning nr 853/2004 har följande lydelse:

4 I artikel 2, med rubriken Definitioner, i denna förordning, föreskrivs följande:

5 Artikel 3 i förordningen har rubriken Allmänna skyldigheter. I artikel 3.1 föreskrivs följande:

6 I artikel 4 med rubriken Registrering och godkännande av anläggningar i samma förordning föreskrivs följande:

7 I bilaga I, med rubriken Definitioner, till förordning (EG) nr 853/2004, föreskrivs i punkt 1.16 att med ett slakteri avses en anläggning för slakt och uppslaktning av djur vars kött är avsett som livsmedel.

8 I kapitel II i avsnitt I i bilaga III till den förordningen, med rubriken Krav för slakterier, uppställs flera krav för hur slakterier ska vara byggda, planerade och utrustade, vilka livsmedelsföretagare ska uppfylla.

9 I kapitel VII med rubriken Lagring och transport i avsnitt I i bilaga III i nämnda förordning föreskrivs följande:

10 Artikel 2 i förordning nr 852/2004 har rubriken Definitioner. I artikel 2.1 c anges att med anläggning avses i denna förordning varje enhet i ett livsmedelsföretag.

11 Artikel 5 i samma förordning har rubriken Faroanalys och kritiska styrpunkter. I artikel 5.1 föreskrivs följande:

12 I artikel 3.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, 2002, s. 1) fastställs att ett livsmedelsföretag utgörs av varje privat eller offentligt företag som med eller utan vinstsyfte bedriver någon av de verksamheter som hänger samman med alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel.

13 Artikel 6 i samma förordning har rubriken Riskanalys. I artikel 6.1 anges följande:

14 Artikel 7, med rubriken Försiktighetsprincipen, i nämnda förordning har följande lydelse:

15 Artikel 8 i samma förordning har rubriken Skydd av konsumenternas intressen. I artikel 8.1 föreskrivs följande:

16 Artikel 14, med rubriken Livsmedelslagstiftningens allmänna krav, i förordning nr 178/2002 har följande lydelse:

17 I artikel 17 med rubriken Skyldigheter i samma förordning föreskrivs följande:

18 I artikel 6.2.1 i Wet houdende een integraal kader voor regels over gehouden dieren en daaraan gerelateerde onderwerpen (lag om ett ramverk för bestämmelserna om hållna djur och därmed sammanhängande frågor), av den 19 maj 2011 (Stb. 2011 nr 345) (nedan kallad djurlagen) föreskrivs följande:

19 Artikel 8.7 i djurlagen har följande lydelse:

20 I artikel 2.4.1 d i Regeling van de Minister van de Economische Zaken, nr WJZ/12346914, houdende regels met betrekking tot dierlijke producten (beslut från ekonomiministern nr WJZ/12346914 om bestämmelser om animaliska produkter) av den 7 december 2012 (Stcrt. 2012, nr 25949) föreskrivs följande:

21 T. Boer & Zonen driver ett slakteri som bearbetar och saluför främst kalvkött, köttprodukter och biprodukter. Företaget tillämpar en slaktprocess där slaktkroppar och styckningsdelar, efter slakt och uppslaktning, gradvis kyls ned i ett kylrum i anslutning till slakt- och uppslaktningsrummet. Kylningen fortgår därefter i en kylbil vid slakteriets lastbrygga. Köttet lastas över till kylbilen i syfte att transporteras från kylrummet.

22 För att fastställa om samtliga delar av köttet håller den temperatur på 7 °C som föreskrivs i kapitel VII, avsnitt I, bilaga III till förordning nr 853/2004 utgår T. Boer & Zonen från tumregeln att köttets temperatur sjunker med 1 °C per timme. Under kylprocessen står kylbilen parkerad på T. Boer & Zonens slakteris område. Transportdokumenten upprättas och utfärdas först efter denna kylprocess. Därefter transporteras köttet iväg i kylbilen.

23 Vid de inspektioner som Nederlandse Voedsel-en Warenautoriteit (den nederländska myndigheten för livsmedels- och konsumentvarusäkerhet) genomförde den 16 och 30 december 2014 i T. Boer & Zonens lokaler, konstaterades att köttet lastades över i kylbilar vid en temperatur som översteg 7 °C och i vissa fall 11 °C. Det konstaterades även att detta inte var en isolerad företeelse.

24 På grundval av dessa konstateranden beslutade statssekreteraren att T. Boer & Zonen skulle erlägga en sanktionsavgift på ett belopp av sammanlagt 20000 euro genom två separata beslut av den 27 mars 2015. Statssekreteraren angav som grund för besluten dels åsidosättande av artikel 3.1 i förordning nr 853/2004 och punkt 3 i kapitel VII i avsnitt I i bilaga III till samma förordning (åsidosättande av bestämmelsen om högsta tillåtna temperatur vid överlastning), dels åsidosättande av artikel 5.1 i förordning nr 852/2004 om livsmedelshygien (åsidosättande av förfaranden som bygger på HACCP-principerna).

25 T. Boer & Zonen begärde omprövning av dessa beslut. I ett beslut av den 1 oktober 2015 förklarade statssekreteraren att T. Boer & Zonen delvis hade stöd för sina invändningar och satte ned avgiftsbeloppen.

26 Klaganden överklagade därefter beslutet av den 1 oktober 2015 till Rechtbank van Rotterdam (domstolen i Rotterdam, Nederländerna). Överklagandet ogillades den 14 juli 2016.

27 T. Boer & Zonen överklagade avgörandet i första instans till College van Beroep voor het bedrijfsleven (appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna).

28 Till stöd för sitt överklagande gjorde T. Boer & Zonen gällande att kylningen av kött även får ske efter överlastning till en kylbil till dess att köttet håller den föreskrivna temperaturen på 7 °C, så länge som fordonet inte lämnar slakteriets område innan denna temperatur anses ha uppnåtts på grundval av tumregeln att köttets temperatur minskar med 1 °C per timme. Statssekreteraren har tvärtom anfört att det är uppenbart att den kylprocess som T. Boer & Zonen tillämpar inte är förenlig med bestämmelserna i och syftet med förordning nr 853/2004, eftersom den inte innebär att livsmedelssäkerheten säkerställs. Enligt statssekreteraren ska kylningen ske i slakteriet i enlighet med vad som föreskrivs i punkt 1 i kapitel VII i avsnitt 1 i bilaga III till den förordningen och kylbilen kan inte likställas med ett slakteri i den mening som avses i den bestämmelsen. Statssekreteraren menar vidare att den föreskrivna kylningen dessutom ska ske innan köttet lastas över till kylbilen.

29 Den hänskjutande domstolen har preciserat att det är ostridigt att temperaturen på det kött som kontrollerades av den nederländska myndigheten för livsmedels- och konsumentvarusäkerhet översteg 7 °C när köttet lastades över till kylbilen och vidare att omständigheterna i det nationella målet inte motsvarar den situation som avses i punkt 3 andra meningen a och b i kapitel VII i avsnitt I i bilaga III till förordning nr 853/2004.

30 Den hänskjutande domstolen anser att en kylbil inte kan likställas med ett slakteri såsom det har definierats i punkt 1.16 i bilaga I till förordning nr 853/2004. Vidare anser samma domstol att ett sådant fordon inte är en enhet i ett livsmedelsföretag och därmed ingen anläggning i den mening som avses i artikel 2.1 c i förordning nr 852/2004. I detta avseende anser den hänskjutande domstolen att transporten av köttet inleds i och med att köttet lastas över till kylbilen och att köttet ska ha kylts ned till rätt temperatur innan köttet lastas över till nämnda fordon.

31 Med beaktande av de motstridiga avgöranden som de nederländska domstolarna har meddelat avseende tolkningen av skyldigheten som rör kylning av kött som föreskrivs i punkterna 1 och 3 i kapitel VII i avsnitt I i bilaga III till förordning nr 853/2004 medger den hänskjutande domstolen emellertid att tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelserna inte är så uppenbar att den inte lämnar något utrymme för rimligt tvivel.

32 Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:

33 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida punkterna 1 och 3 i kapitel VII i avsnitt I i bilaga III till förordning nr 853/2004 ska tolkas på så sätt att kylningen av kött efter slakt endast få ske i slakteriets lokaler till dess att temperaturen genom hela köttet är högst 7 °C eller om kylningen av köttet även kan ske i en kylbil på slakteriets område.

34 Domstolen framhåller inledningsvis att det i förordning nr 853/2004, i andra meningen i punkt 3 i kapitel VII som återfinns i avsnitt I i nämnda bilaga, föreskrivs ett undantag från skyldigheten att kyla köttet till en temperatur av 7 °C före transport för vissa varor på särskilda villkor. Ett sådant undantag är emellertid inte aktuellt i förevarande fall och den hänskjutande domstolen har inte ombett EU-domstolen att klargöra hur den bestämmelsen ska tolkas i den mån den innehåller ett sådant undantag.

35 I enlighet med punkterna 1 och 3 i kapitel VII i avsnitt I i bilaga III till förordning nr 853/2004 ska köttet efter besiktningen efter slakt omedelbart kylas i slakteriet för att garantera en temperatur genom hela köttet av högst 7 °C. Dessutom måste köttet uppnå den temperaturen före transport och behålla nämnda temperatur under transporten.

36 Det framgår av ordalydelsen i dessa bestämmelser att kylningen måste ske i själva slakteriet. Det ska därför prövas om en kylbil, såsom den som är i fråga i det nationella målet, kan anses utgöra en del av ett slakteri i den mening som avses i förordning nr 853/2004 som är avsedd för kylning av kött.

37 I punkt 1.16 i bilaga I till den förordningen definieras slakteri som en anläggning för slakt och uppslaktning av djur vars kött är avsett som livsmedel. Med anläggning avses i artikel 2.1 c i förordning nr 852/2004 varje enhet i ett livsmedelsföretag.

38 Såsom anges i punkt 34 i förevarande dom ska en sådan anläggning dessutom säkerställa omedelbar kylning av alla delar av köttet före transport.

39 Såsom Europeiska kommissionen med rätta har påpekat är en kylbil såsom den som är i fråga i det nationella målet av ett sådant slag som är avsett för transport av kött och används inte under slakt, uppslaktning eller kylning av köttet före lagring eller transport. Sådana fordons funktion utgörs huvudsakligen av transport av kött och inte av kylning av kött då kylanläggningarna i sådana kylbilar är konstruerade för att bibehålla en låg temperatur under transporten.

40 Dessutom framhåller domstolen, i likhet med den franska regeringen i dess skriftliga yttrande, att kylning i slakteriernas kylrum innebär att köttet omedelbart kan kylas under optimala förhållanden, i syfte att förhindra utveckling av bakterier och därmed säkerställa en hög livsmedelssäkerhet, i motsats till vad som är möjligt i en kylbil där temperaturen endast kontrolleras enligt en tumregel.

41 Den omständigheten att kylbilen befinner sig på slakteriets område under kylprocessen påverkar inte denna bedömning.

42 I enlighet med artikel 4.1 b i förordning nr 853/2004 ska livsmedelsföretagare på marknaden släppa ut produkter av animaliskt ursprung som tillverkats i unionen endast om de har beretts och hanterats uteslutande i anläggningar som den behöriga myndigheten har registrerat eller, om detta krävs enligt punkt 2, godkänt. Av artikel 4.2 i samma förordning följer att anläggningar som hanterar de produkter av animaliskt ursprung för vilka krav fastställs i bilaga III till den förordningen endast får bedriva verksamhet om den behöriga myndigheten efter ett besök på plats har gett anläggningen ett godkännande för att bedriva verksamhet. En förutsättning för att livsmedelsföretagare ska erhålla ett sådant godkännande är att anläggningarnas lokaler där slakt och uppslaktning sker uppfyller vissa krav som anges i kapitel II i avsnitt I i bilaga III till nämnda förordning.

43 Transportmedel för kött omfattas visserligen av ett visst antal krav, såsom de som föreskrivs i kapitel IV i bilaga II, med rubriken Transport, till förordning nr 852/2004. De är emellertid undantagna från ett sådant förfarande för godkännande av den behöriga myndigheten och omfattas inte av det godkännande som utfärdats för den företagare som driver slakteriet.

44 Tolkningen av punkterna 1 och 3 i kapitel VII i avsnitt I i bilaga III till förordning nr 853/2004 enligt vilken livsmedelsföretagare har rätt att, i en kylbil som befinner sig på slakteriets område, kyla kött som är avsett att användas som livsmedel och som härrör från djur som just har slaktats, till dess att det håller 7 °C, kan inte anses uppfylla det huvudsakliga syfte som eftersträvas genom hygienreglerna på området. Såsom framgår av skäl 9 i den förordningen avser dessa regler att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå med avseende på livsmedelssäkerhet.

45 Av skäl 2 i förordning nr 853/2004 följer att livsmedel av animaliskt ursprung kan utgöra en särskild fara för människors hälsa och att det krävs särskilda hygienregler för sådana livsmedel.

46 Målet att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan har fått unionslagstiftaren, såsom framgår av skäl 4 i förordning nr 853/2004, att ålägga livsmedelsföretagarna ett ansvar för att garantera livsmedelssäkerhet och att införa en skyldighet att genomföra all djurslakt i slakterier som uppfyller de tekniska krav på hur slakterierna ska vara byggda, planerade och utrustade som återfinns särskilt i bilaga III till förordning nr 853/2004.

47 Av det anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras enligt följande. Punkterna 1 och 3 i kapitel VII i avsnitt I i bilaga III till förordning nr 853/2004 ska tolkas på så sätt att kylningen av kött efter slakt ska ske i slakteriets lokaler till dess att temperaturen genom hela köttet är högst 7 °C, innan köttet får lastas över till en kylbil.

48 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: nederländska.