Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 22 januari 2020

I mål C‑814/18, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna), genom beslut av den 18 december 2018, som inkom till domstolen den 21 december 2018, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P.G. Xuereb samt domarna T. von Danwitz och A. Kumin (referent), generaladvokat: E. Tanchev, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Nederländernas regering, genom M. Bulterman och M. Noort, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom F. Moro, K. Walkerová och S. Noë, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Förordning nr 1198/2006

Förordning (EU) nr 508/2014

Nederländsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 55.1 i rådets förordning (EG) nr 1198/2006 av den 27 juli 2006 om Europeiska fiskerifonden (EUT L 223, 2006, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Ursa Major Services BV (nedan kallat UMS) och Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministern för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet, Nederländerna) (nedan kallad ministern), angående en begäran om ändring av ett beslut om att bevilja bidrag för ett projekt inom ramen för fiskerisektorn.

3 Skäl 16 i förordning nr 1198/2006 har följande lydelse:

4 I artikel 1 i förordningen, med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande:

5 I artikel 3 i förordningen, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

6 I artikel 52 i förordning nr 1198/2006, med rubriken Det offentliga stödets storlek, anges följande:

7 I artikel 54 i denna förordning, med rubriken Ingen ackumulering, föreskrivs följande:

8 Artikel 55 i nämnda förordning, med rubriken Stödberättigande utgifter, har följande lydelse:

9 I artikel 59 i förordning nr 1198/2006, med rubriken Förvaltningsmyndighetens uppgifter, anges följande:

10 I artikel 70 i förordningen, med rubriken Förvaltning och kontroll, föreskrivs följande:

11 I artikel 78 i förordningen, med rubriken Utgiftsdeklaration, föreskrivs följande i punkt 1:

12 I artikel 128.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 508/2014 av den 15 maj 2014 om Europeiska havs- och fiskerifonden och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2328/2003, (EG) nr 861/2006, (EG) nr 1198/2006 och (EG) nr 791/2007 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1255/2011 (EUT L 149, 2014, s. 1) föreskrivs följande:

13 I artikel 129.2 i förordning nr 508/2014 föreskrivs följande:

14 Artikel 1.9, med rubriken Ansökan om beviljande av bidrag, i Regeling houdende regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Regeling LNV-subsidies) (förordning om beviljande av bidrag från ministern för jordbruk, natur och livsmedelskvalitet), av den 14 februari 2007, i den lydelse som var i kraft vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, hade följande lydelse:

15 I artikel 1.13 i nämnda förordning, med rubriken Skyldigheter för mottagaren av bidrag inom ramen för projekten”, föreskrevs följande:

16 I artikel 1.15 i nämnda förordning, med rubriken Stödberättigande och icke stödberättigande kostnader, föreskrevs följande:

17 Kapitel 4 i nämnda förordning, med rubriken Fiske, omfattade artikel 4.33 i med rubriken Bidragsbelopp, vari det föreskrevs följande:

18 UMS, som är en underavdelning till Nederlandse Vissersbond (nederländska fiskarförbundet), samordnar bidragsprojekt inom fiskerisektorn. Ett av dessa projekt syftar till att främja hållbara investeringar för frisiska räkfiskeföretag som använder sig av det nyutvecklade fiskeredskapet seewing (nedan kallat det aktuella projektet).

19 UMS ingav, för en stiftelses och nio fiskeföretags räkning, en ansökan om bidrag. Genom beslut av den 17 augusti 2012 (nedan kallat beslutet om att bevilja bidrag) beviljade ministern bidrag till ett maximibelopp om 118056 euro för detta projekt, vilket motsvarade 60 procent av de stödberättigande kostnaderna. Provinsen Friesland (Nederländerna) tillhandahöll 50 procent av beloppet och EFF tillhandahöll 50 procent.

20 De återstående kostnaderna, det vill säga de kostnader som mottagarna av bidraget hade haft men som inte kunde anses som stödberättigande kostnader och de resterande 40 procenten av de stödberättigande kostnaderna, skulle finansieras på annat sätt av mottagarna av bidraget. Dessa återstående kostnader skulle ursprungligen finansieras av den ovannämnda stiftelsen och de nio fiskeföretagen. Stiftelsen och tre av de nio fiskeföretagen drog sig emellertid ur det aktuella projektet. För att kunna genomföra projektet vände sig UMS således till Visserijbedrijf J. Seepma (nedan kallat Seepma) och VCU TCD BV (nedan kallat VCU), två fiskeföretag som redan var inblandade i projektet, såsom sakkunnig respektive som leverantör av seewing, och som var villiga att bidra ekonomiskt till projektet. Enligt beslutet om att bevilja bidrag var det emellertid endast de sex återstående fiskeföretagen som beviljades bidrag, eftersom Seepma och VCU ansågs vara tredje män som deltog i projektet.

21 I praktiken tillhandahöll Seepma sitt ekonomiska bidrag genom att göra avdrag i fakturorna avseende de tjänster som företaget tillhandahållit i egenskap av sakkunnig. UMS fordran gentemot Seepma, som grundade sig i Seepmas åtagande att ge ett ekonomiskt bidrag, kvittades således mot den fordran som Seepma hade gentemot UMS med anledning av de tjänster som Seepma tillhandahållit. Genom att förfara på detta sätt betalade UMS Seepma belopp som var lägre än de kostnader som det aktuella projektet medfört för Seepma. Beträffande VCU skedde ingen kvittning, utan separata fakturor avseende leveransen av seewing utfärdades och betalades av UMS till VCU, och fakturor avseende VCU:s ekonomiska bidrag till UMS utfärdades och betalades.

22 Sedan det aktuella bidraget beviljats utbetalade ministern, på UMS begäran, ett förskott på grundval av de fakturor som UMS gett in. Bland dessa fakturor återfanns även de som Seepma hade utfärdat till UMS och som låg till grund för den ovannämnda kvittningen.

23 Genom skrivelse av den 28 september 2015 begärde UMS att ministern, med anledning av den ändrade finansieringen, skulle justera sammanställningen av budgeten och finansieringen av det aktuella projektet, vilken utgjorde en integrerad del av beslutet om att bevilja bidrag.

24 Genom beslut av den 20 januari 2016 avslog ministern denna begäran, med motiveringen att Seepma och VCU inte var sökande eller tillhörde mottagarna av det aktuella stödet, utan endast var partner till projektet. Ministern fann i detta avseende att bidrag till finansieringen från partner eller tredje man inte kunde subventioneras, eftersom dessa kostnader inte betalades av den som ansökt om bidraget. Ministern ansåg således att partner eller tredje mans bidrag till finansieringen av projektet skulle dras av från de stödberättigande kostnaderna, vilket innebar att beloppet av det beviljade bidraget sänktes.

25 Genom beslut av den 21 juli 2016 kompletterade ministern motiveringen till sitt beslut av den 20 januari 2016 med hänvisning till artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006, vari det anges att endast kostnader som stödmottagarna faktiskt har haft och betalat ska berättiga till bidrag.

26 UMS överklagade sistnämnda beslut till den hänskjutande domstolen, College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art, Nederländerna). Den hänskjutande domstolen har anfört att ministern tidigare inkluderade ekonomiska bidrag från tredje man i de stödberättigande kostnaderna. Ministern ändrade emellertid uppfattning på grundval av uppgifter från kommissionen.

27 Den hänskjutande domstolen söker för det första klarhet i huruvida artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 är tillämplig på förhållandet mellan stödgivaren, det vill säga ministern i förevarande fall, och stödmottagaren, eller huruvida denna bestämmelse endast avser förhållandet mellan Europeiska unionen och den berörda medlemsstaten, varvid den nationella lagstiftningen blir avgörande för frågan huruvida kostnaderna för det aktuella projektet är stödberättigande. Enligt den hänskjutande domstolen följer det emellertid inte av den nationella lagstiftningen att kostnader inte är stödberättigande på grund av att de har burits av tredje man.

28 För det fall EU-domstolen skulle finna att nyssnämnda bestämmelse är tillämplig på förhållandet mellan stödgivaren och stödmottagaren, uppstår för det andra frågan huruvida utgifter som tredje man har haft, i förekommande fall genom kvittning, kan anses utgöra utgifter som faktiskt har betalats av stödmottagaren i den mening som avses i artikel 55.1.

29 För det tredje har den hänskjutande domstolen uppgett att, för det fall att det följer av EU-domstolens svar att ministerns tolkning av artikel 55 i förordning nr 1198/2006 är riktig, bör sistnämnda domstol även uttala sig om huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar och den nationella rättssäkerhetsprincipen kan åberopas med giltig verkan under omständigheter där ministern, när denne beviljade förskottet, ansåg att ekonomiska bidrag från tredje man utgjorde stödberättigande kostnader, men ändrade sin ståndpunkt sedan kommissionen tolkat unionsrätten annorledes.

30 Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsrättsliga mål av ekonomisk art) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

31 Det ska inledningsvis påpekas att från och med den 1 januari 2014 upphävdes och ersattes förordning nr 1198/2006 av förordning nr 508/2014. Det framgår emellertid av artikel 128.1 i den sistnämnda förordningen, jämförd med artikel 129.2 i samma förordning, att förordning nr 1198/2006 fortsätter att vara tillämplig på projekt som omfattas av dess tillämpningsområde i tiden (ratione temporis), till dess att de har avslutats. Det projekt som är föremål för tvisten i det nationella målet omfattas således av sistnämnda förordning.

32 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 är tillämplig på förhållandet mellan förvaltningsmyndigheten för ett operativt program, såsom ministern, och mottagaren av ett bidrag som beviljats inom ramen för EFF, med följden att denna bestämmelse kan åberopas gentemot denne.

33 För att besvara denna fråga erinrar domstolen om att en förordning enligt artikel 288 andra stycket FEUF till alla delar är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Således har bestämmelserna i en förordning, på grund av deras beskaffenhet och funktion i unionens rättskällesystem, i allmänhet omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar några tillämpningsföreskrifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

34 Eftersom det kan vara nödvändigt för att kunna genomföra vissa förordningsbestämmelser, får medlemsstaterna likväl anta tillämpningsföreskrifter för sådana bestämmelser, förutsatt att dessa föreskrifter inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkterna 27 och 28 och där angiven rättspraxis).

35 Härvidlag är det utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens mål – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

36 Det ska även erinras om att varje unionsbestämmelse som uppfyller villkoren för att ha direkt effekt gäller för samtliga myndigheter i medlemsstaterna, det vill säga inte endast för de nationella domstolarna utan även för samtliga förvaltningsorgan, inbegripet lokala och regionala myndigheter, och dessa myndigheter är skyldiga att tillämpa dem (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 90 och där angiven rättspraxis).

37 Enligt domstolens fasta praxis är nämligen såväl förvaltningsmyndigheter som nationella domstolar, vilka inom ramen för sina respektive behörigheter ska tillämpa unionsbestämmelser, skyldiga att säkerställa att dessa bestämmelser ges full verkan (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punkt 91 och där angiven rättspraxis).

38 Angående förordning nr 1198/2006 påpekar domstolen att enligt artikel 70.1 a i förordningen ska medlemsstaterna ansvara för förvaltning och kontroll av de operativa programmen, särskilt genom att se till att förvaltnings- och kontrollsystemen för det operativa programmet är inrättade i enlighet med artiklarna 57–61 och fungerar effektivt.

39 Härvidlag framgår det av artikel 59 b i nämnda förordning att det ankommer på förvaltningsmyndigheten för ett operativt program att kontrollera att stödmottagarnas deklarerade utgifter faktiskt har uppstått och att de överensstämmer med unionsrätten och nationella bestämmelser.

40 Vad beträffar reglerna för stödberättigande utgifter, föreskrivs det i artikel 55.4 i förordning nr 1198/2006 att dessa ska fastställas på nationell nivå om inte annat följer av undantagen i den förordningen. Ett sådant undantag utgörs av artikel 55.1 i förordningen, vari det föreskrivs att endast sådana utgifter som faktiskt har betalats av stödmottagarna mellan den dag det operativa programmet lades fram för kommissionen, eller från och med den 1 januari 2007 beroende på vilket som inträffar först, och den 31 december 2015 ska berättiga till bidrag från EFF. Med förbehåll för tillämpliga unionsrättsliga undantagsbestämmelser, såsom de som anges i artikel 55.2 i samma förordning, utgör nämligen artikel 55.1 hinder för att utgifter som inte uppfyller dessa krav ska anses berättiga till bidrag från EFF.

41 Även om det enligt artikel 55.4 i förordning nr 1198/2006 ankommer på medlemsstaterna att fastställa reglerna för stödberättigande utgifter, begränsas deras utrymme för skönsmässig bedömning av artikel 55.1 i förordningen, som till sitt innehåll är ovillkorlig och tillräckligt precis och därmed uppfyller villkoren för att ha direkt effekt.

42 Såtillvida det föreskrivs i artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 att en utgift berättigar till bidrag från EFF om den faktiskt har betalats av stödmottagarna under den period som avses i den bestämmelsen, uppställer nämligen denna bestämmelse, i otvetydiga ordalag, ett krav som inte är villkorat av en genomförandeåtgärd och som ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning endast i de fall som avses i artikel 55.2 i denna förordning, vilka emellertid inte är relevanta i förevarande mål.

43 När de deklarerade utgifterna omfattas av artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 är den behöriga nationella myndigheten följaktligen skyldig att kräva att dessa utgifter faktiskt har betalats av stödmottagarna, i den mening som avses i denna bestämmelse och med direkt tillämpning av densamma.

44 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 ska tolkas så, att den är tillämplig på förhållandet mellan förvaltningsmyndigheten för ett operativt program och mottagaren av ett bidrag som beviljats inom ramen för EFF, med följden att denna bestämmelse kan åberopas gentemot stödmottagaren.

45 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida ett belopp som fakturerats en mottagare av bidrag från EFF och som har betalats av denne stödmottagare, kan anses utgöra en utgift som faktiskt har betalats, i den mening som avses i artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006, även om den tredje man som har fakturerat detta belopp också har bidragit ekonomiskt till det subventionerade projektet, antingen genom att kvitta sin fordran gentemot stödmottagaren mot den fordran som stödmottagaren har gentemot tredje man och som grundas på dennes åtagande att bidra till projektet, eller genom att utfärda en separat faktura.

46 Domstolen konstaterar inledningsvis att ordalydelsen i artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 inte i sig gör det möjligt att besvara denna fråga.

47 Denna bestämmelse, och med beaktande bland annat av uttrycket som faktiskt har betalats, kan nämligen tolkas så, att för att fastställa huruvida en utgift berättigar till stöd, ska hänsyn ska tas till samtliga finansiella flöden mellan stödmottagaren och dennes varu- eller tjänsteleverantör, med följden att endast de belopp som leverantören fakturerar efter att ha gjort avdrag för ett ekonomiskt bidrag som denne har gett är stödberättigande. Bidraget betraktas således som en nedsättning av priset på den vara eller den tjänst som tillhandahållits.

48 Ordalydelsen i artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 kan emellertid även förstås så, att den omständigheten att leverantören har en fordran gentemot stödmottagaren, vilken stödmottagaren har betalat, är tillräcklig för att kunna konstatera att fråga är om en utgift som faktiskt har betalats, utan att det förhållandet att ett ekonomiskt bidrag samtidigt har givits är relevant i detta avseende.

49 Det framgår emellertid av domstolens fasta praxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl., C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 41 och där angiven rättspraxis, dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet, C‑658/11, EU:C:2014:2025, punkt 51, och dom av den 19 september 2019, Gesamtverband Autoteile-Handel, C‑527/18, EU:C:2019:762, punkt 30).

50 När det gäller det sammanhang i vilket artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 ingår, ska det påpekas att bortsett från det fall som avses i artikel 54 i förordningen, vari det föreskrivs att utgifter som medfinansieras av EFF inte får erhålla stöd från något annat av unionens finansiella instrument, utgör inte nämnda förordning hinder för att mottagare av stöd från EFF mottar bidrag från tredje man, med hjälp av vilka stödmottagaren betalar för kostnader för projektet i fråga.

51 I motsats till vad den hänskjutande domstolen har övervägt, kan artikel 52 i förordning nr 1198/2006 inte leda till slutsatsen att ett projekt endast får finansieras genom offentligt stöd, å ena sidan, och genom egna medel från mottagarna av bidrag från EFF å den andra. Denna artikel syftar nämligen endast till att begränsa det totala beloppet för det offentliga stödet, utan att påverka hur projektet i fråga finansieras i övrigt.

52 Av förordning nr 1198/2006 följer inte heller på något sätt att frågan huruvida utgifter är stödberättigade eller ej beror på hur ett visst projekt finansieras, vilket innebär att stödmottagarens val av finansiering för att täcka sina utgifter inte påverkar huruvida dessa utgifter kan komma i fråga för ett bidrag från EFF. Den omständigheten att tredje man har tillhandahållit ett ekonomiskt bidrag är således inte i sig relevant för att fastställa omfattningen av de utgifter som stödmottagaren faktiskt har betalat i den mening som avses i artikel 55.1 i denna förordning.

53 En annan tolkning skulle strida mot de syften som eftersträvas med förordning nr 1198/2006, eftersom det framgår av skäl 16 i förordningen att i möjligaste mån bör privata finansieringskällor användas och utnyttjandet av olika typer av ekonomiska medel bör stimuleras.

54 Under dessa omständigheter är den omständigheten att en leverantör har en fordran gentemot en stödmottagare som erhållit bidrag från EFF, och denna fordran har betalats av stödmottagaren, tillräcklig för att det ska kunna konstateras att fråga är om en utgift som faktiskt har betalats, i den mening som avses i artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006, varvid det är irrelevant att denne tredje man även har gett ett ekonomiskt bidrag till det subventionerade projektet.

55 På vilket sätt det ekonomiska bidraget har givits saknar i detta sammanhang betydelse. Bidraget kan, bland annat, ha givits genom ett avdrag från det belopp som stödmottagaren fakturerats, genom att stödmottagarens fordran gentemot tredje man – vilken har uppstått till följd av dennes åtagande – har kvittats mot den fordran som tredje man har gentemot stödmottagaren med anledning av att en vara eller tjänst har tillhandahållits. I enlighet med kravet i artikel 78.1 i förordning nr 1198/2006 ska varje utgift och varje bidrag emellertid styrkas av kvitterade fakturor eller redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

56 I detta hänseende ankommer det bland annat på den hänskjutande domstolen att, med hjälp av den dokumentation som förebringats, pröva huruvida fråga faktiskt är om ett bidrag till finansieringen av det aktuella projektet, vilket saknar betydelse för omfattningen av de utgifter som faktiskt betalats i den mening som avses i artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006, eller huruvida det i själva verket rör sig om en rabatt på priset av en vara eller tjänst som tillhandahållits, vilket medför en sänkning av de utgifter som faktiskt har betalats av mottagaren av bidrag från EFF.

57 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 55.1 i förordning nr 1198/2006 ska tolkas så, att ett belopp som fakturerats en mottagare av bidrag från EFF och som har betalats av denne stödmottagare, kan anses utgöra en utgift som faktiskt har betalats, i den mening som avses i artikel 55.1 i den bestämmelsen, även om den tredje man som har fakturerat detta belopp också har bidragit ekonomiskt till det subventionerade projektet, antingen genom att kvitta sin fordran gentemot stödmottagaren mot den fordran som stödmottagaren har gentemot tredje man och som grundas på dennes åtagande att bidra till projektet, eller genom att utfärda en separat faktura, förutsatt att utgiften och det ekonomiska bidraget i fråga kan styrkas av kvitterade fakturor eller redovisningsdokument med likvärdigt bevisvärde, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

58 Mot bakgrund av svaret på den andra frågan, saknas det anledning att besvara den tredje frågan.

59 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: nederländska.