Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 3 september 2020

1 Originalspråk: franska.

2 T‑26/18, ej publicerad, EU:T:2019:153 (nedan kallad den överklagade domen).

3 Beslut av den 8 november 2017 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 292, 2017, s. 61) (nedan kallat det omtvistade beslutet).

4 Riktlinjer av den 8 juni 2015 för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfaranden för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna, meddelande C(2015) 3675 final (nedan kallade riktlinjerna).

5 Europaparlamentets och rådets förordning av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549).

6 Kommissionens delegerade förordning av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18).

7 Vid sådan beräknad korrigering som avses i artikel 12.2 i förordning nr 907/2014 ska kommissionen identifiera de felaktigt använda beloppen. Vid sådan extrapolerad korrigering som avses i artikel 12.3 i förordning nr 907/2014 är det belopp som ska undantas från unionsfinansiering resultatet, efter statistisk extrapolering, av kontroller som har utförts på ett urval som är representativt för hela den population från vilken urvalet har hämtats, varvid denna population ska begränsas till det område där samma bristande överensstämmelse rimligen kan förväntas föreligga (punkt 1.2 i riktlinjerna).

8 Se punkt 11.3.2 i kapitel 11 i riktlinjerna, där det hänvisas till kapitel 3 i dessa.

9 Punkterna 1.3.2 och 3.1 i riktlinjerna.

10 Punkt 3.2 i riktlinjerna.

11 Punkt 3 i riktlinjerna.

12 Detta är ett citat av led c i artikel 12.7 i genomförandeförordning nr 907/2014.

13 Rådets förordning av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16).

14 Kommissionens förordning av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65).

15 Se punkterna 14–16 i detta förslag till avgörande.

16 Se punkt 17 i detta förslag till avgörande. I det mål som föranledde domen av den 12 mars 2019, Frankrike/kommissionen ( T‑156/15, ej publicerad, EU:T:2019:157), bestred Republiken Frankrike det välgrundade i att tillämpa en korrigeringssats på 100 procent för ansökningsåren 2011 och 2012, med hänvisning till skäl liknande dem som anfördes i det mål som föranledde den överklagade domen. I domen i mål T‑156/15 ogiltigförklarade tribunalen den aktuella korrigeringen med hänvisning till att rätten till försvar hade åsidosatts, varför tribunalen inte fick tillfälle att pröva huruvida åläggandet av denna korrigering även stred mot proportionalitetsprincipen (punkterna 120–138 i domen).

17 Se punkterna 111–139 i den överklagade domen.

18 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Stix-Hackl i målet Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2001:653, punkterna 68–71 och där angiven rättspraxis).

19 Republiken Frankrike har i detta sammanhang framhållit att det endast är i samband med överklagandet till domstolen som kommissionen har gjort gällande att den omtvistade korrigeringen grundade sig både på stödutbetalning helt utan rättslig grund och på utpräglade brister i funktionen hos kontrollsystemet.

20 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235, punkt 44).

21 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235, punkterna 36 och 45 samt där angiven rättspraxis).

22 Kommissionen har genom dessa riktlinjer begränsat sitt eget handlingsutrymme såvitt avser utövandet av befogenheten att avgöra vilka utgifter som ska undantas från unionsfinansiering med hänvisning till brister i medlemsstaternas kontroller, varför kommissionen inte får göra avsteg från nämnda riktlinjer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2014, Grekland/kommissionen ( T‑376/12, EU:T:2014:623, punkt 108 och där angiven rättspraxis)).

23 Närmare upplysningar om dessa beräkningar återfinns i fotnot 7 i detta förslag till avgörande.

24 Att det i fall där kontrollsystem uppvisar allvarliga brister inte är möjligt att exakt fastställa de belopp som ska uteslutas från finansiering beror i allmänhet på själva arten av dessa brister. Om ett flertal väsentliga kontroller exempelvis inte har utförts, ligger det i sakens natur att kontrollsystemet inte utgör något ändamålsenligt verktyg vid bedömning av huruvida en stödansökan borde ha bifallits.

25 Se, bland annat, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235, punkt 36), där stöd hade utbetalats på en i huvudsak icke-existerande rättslig grund, något som föranledde att detta stöd i sin helhet undantogs från unionsfinansiering oberoende av huruvida de behöriga myndigheterna kunde anses ha gjort sig skyldiga till oegentligheter eller försummelser. Se även dom av den 6 juli 2000, Spanien/kommissionen ( C‑45/97, EU:C:2000:362, punkterna 40–43), där domstolen gjorde bedömningen att unionslagstiftningen i fråga om renhetskrav på olivolja skulle anses ha överträtts av det skälet att förekomsten av ett kemiskt ämne inte var förenlig med definitionen av olivolja, varför domstolen fann att den aktuella korrigeringen på 100 procent av utgifterna var motiverad. På liknande sätt gjorde tribunalen i domen av den 9 april 2008, Grekland/kommissionen ( T‑364/04, ej publicerad, EU:T:2008:97, punkt 39), bedömningen att ett beslut att avslå finansiering avseende ett utgiftsbelopp i dess helhet var motiverat med tanke på att samtliga persikoleveranser hade skett utanför gemenskapsordningen i så måtto att de hade genomförts i strid med föreskrifterna om minimipris.

26 Som framgår av avdelning IV.B i detta förslag till avgörande, har tribunalen för detta ändamål i sin praxis utvecklat en tolkning med syftet att slå fast hur det ska kontrolleras att en sådan bedömning är välgrundad.

27 Se avdelning IV.B och IV.C i detta förslag till avgörande. Jag vill erinra om att domstolens behörighet enligt dess egen fasta praxis inskränker sig till prövning av den rättsliga bedömning som tribunalen har gjort av de grunder och argument som har behandlats inför denna; se, bland annat, dom av den 24 mars 2011, ISD Polska m.fl./kommissionen ( C‑369/09 P, EU:C:2011:175, punkt 83), och där angiven rättspraxis.

28 Bland annat anges skälet till schablonkorrigeringen som [a]llvarliga brister i kontrollsystemet i den tabell som är fogad till det omtvistade beslutet. Dessutom påpekas det i kommissionens slutliga ståndpunkt av den 21 februari 2017 att [e]ftersom de tillgängliga uppgifterna visar att bristerna i fråga om kontrollen av stöd i Haute-Corse är så allvarliga att de innebär en fullständig underlåtenhet att följa unionsreglerna … och ger upphov till en mycket stor risk för fonden, är det motiverat att ålägga en korrigering på 100 procent.

29 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235, punkt 36).

30 Av en tabell som är fogad till det omtvistade beslutet framgår att typen av undantagna betalningar är schablonavdrag.

31 Med anknytning till förevarande mål om överklagande och på tal om schablonkorrigeringar uppkommer emellertid även en annan – separat men ändå relaterad – fråga, nämligen huruvida (och i förekommande fall i vilken utsträckning) det kan vara motiverat att tillämpa en schablonkorrigeringssats på 100 procent i ett fall där ett stöd har utbetalats i kraft av en rättslig grund som är felaktig (men inte saknas helt), när denna felaktiga rättsliga grund påverkar kontrollsystemet genom att föranleda en brist i detta som gör det omöjligt att avgöra vem som hade rätt till stödet och vem som inte hade rätt till det (se nedan punkterna 64–69 i detta förslag till avgörande).

32 Vad som tolkas i nämnda praxis är kommissionens dokument nr VI/5330/97 av den 23 december 1997 med rubriken Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att avsluta räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ, som har ersatts av riktlinjerna. Punkt 3.2.5 i nämnda riktlinjer motsvaras av en liknande formulering i dokument VI/5330/97, i vars bilaga II det angavs att en utgift kan till och med helt underkännas, om bristerna är så allvarliga att de innebär en fullständig underlåtenhet att följa [unions]reglerna och således gör samtliga betalningar oriktiga. Detta betyder att tribunalens tolkning av det dokumentet gäller även för punkt 3.2.5 i riktlinjerna, något som tribunalen också påpekade i punkt 116 i den överklagade domen.

33 Se punkt 44 och fotnot 25 i detta förslag till avgörande.

34 Detta andra rekvisit motsvarar således i allt väsentligt ett villkor som gäller i den första situationen, men där vad gäller kontrollen. I den första situationen är samtliga stödutbetalningar oriktiga av det skälet att den nationella lagstiftningen åsidosätter de materiella villkor för stödordningen som har slagits fast i unionslagstiftningen. Förutsättningen för den andra situationen är däremot att den nationella lagstiftningen är förenlig med de i unionslagstiftningen fastslagna villkoren men att kontrollsystemet bortser från dessa villkor. Svaret på frågan huruvida ett åsidosättande av (ett eller flera av) de materiella villkoren för en stödordning kan göra samtliga betalningar oriktiga beror därför i den andra situationen, liksom i den första situationen, på arten av åsidosättandet av det eller de berörda villkoren. För exempel på fall där ett åsidosättande av ett materiellt villkor befanns kunna göra samtliga betalningar oriktiga, se bland annat domen av den 18 april 2002, Belgien/kommissionen ( C‑332/00, EU:C:2002:235), som har nämnts i fotnot 25 i detta förslag till avgörande, och domen av den 1 juli 2009, Spanien/kommissionen ( T‑259/05, ej publicerad, EU:T:2009:232), som har nämnts i fotnot 35 i detta förslag till avgörande. För ett exempel på ett fall där ett åsidosättande av ett materiellt villkor däremot inte befanns kunna göra samtliga betalningar oriktiga, se punkterna 78–79 i detta förslag till avgörande.

35 Se dom av den 1 juli 2009, Spanien/kommissionen ( T‑259/05, ej publicerad, EU:T:2009:232, punkterna 90–114), där samtliga villkor för beviljande av det berörda stödet formellt var uppfyllda men där det väsentliga målet för de berörda verksamheterna (produktion av spånadslin) saknade kommersiellt syfte, vilket stred mot ett av målen för den gemensamma organisationen av marknaden i den berörda sektorn och därför gjorde samtliga betalningar oriktiga.

36 Se, för ett liknande resonemang, punkterna 3 och 3.2.5 i riktlinjerna, vilka jag har erinrat om i punkt 10 i detta förslag till avgörande.

37 Se fotnot 24 i detta förslag till avgörande.

38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 juli 2014, Grekland/kommissionen ( T‑376/12, EU:T:2014:623, punkt 111), och dom av den 9 september 2011, Grekland/kommissionen ( T‑344/05, ej publicerad, EU:T:2011:440, punkt 197).

39 Dom av den 10 juli 2014 ( T‑376/12, EU:T:2014:623). Punkt 123 i nämnda dom har följande lydelse: Det framgår således av denna rättspraxis att det inte primärt är kontrollsystemets brister i fråga om centrala kontroller som motiverar tillämpning av en korrigeringssats på 100 procent, utan i stället åsidosättandet av materiella kännetecken för den berörda stödordningen och av målen för denna. Ett sådant åsidosättande var för handen i det mål som föranledde tribunalens dom av den 1 juli 2009, Spanien/kommissionen (T‑259/05, ej publicerad i REU, punkterna 181–185), där det konstaterades att de spanska myndigheterna hade brustit i genomförandet av systemet för kontroll av stöd till produktion av spånadslin i ett sammanhang som kännetecknades av storskaliga bedrägerier vilka huvudsakligen bestod i systematisk överdeklarering av volymer av förädlat spånadslin och i bedrägliga beteenden som innebar produktion av lin utan kommersiellt syfte. Likaså förelåg ett sådant åsidosättande i det mål som föranledde tribunalens dom av den 9 april 2008, Grekland/kommissionen (T‑364/04, ej publicerad i REU, punkterna 31–39), där det konstaterades att persikoproducenterna hade kringgått skyldigheten att leverera till ett visst minimipris på så sätt att de visserligen hade levererat vissa volymer till förädlarna till ett sådant pris men även hade utfört leveranser utanför regelverket till lägre pris eller gratis. När det eller de materiella villkoren för beviljande av stöd inte är uppfyllda, är det motiverat att undanta samtliga utgifter från unionsfinansiering (dom av den 9 september 2011, Grekland/kommissionen, punkt 105 ovan, punkt 203).

40 Se punkterna 72–74 i detta förslag till avgörande.

41 Se punkt 54 och fotnot 34 i detta förslag till avgörande.

42 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2011, Grekland/kommissionen ( T‑344/05, ej publicerad, EU:T:2011:440, punkt 202).

43 Punkterna 111–133 i den överklagade domen.

44 Punkterna 120–121 i den överklagade domen, vilka rör den bedömning som tribunalen redovisade dels i punkterna 50–74 i den överklagade domen, dels i punkterna 75–106 i den överklagade domen. Det rör sig om samma felaktiga definition som har nämnts i punkterna 15 och 16 i detta förslag till avgörande.

45 Punkterna 130–132 i den överklagade domen.

46 Se punkterna 52–58 i detta förslag till avgörande.

47 Min kursivering.

48 Se punkt 28 i detta förslag till avgörande.