Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 23 januari 2020

I mål C‑29/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundessozialgericht (den federala domstolen med behörighet att pröva socialrättsliga mål, Tyskland) genom beslut av den 23 oktober 2018, som inkom till domstolen den 16 januari 2019, i målet

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L.S. Rossi samt domarna F. Biltgen (referent) och N. Wahl, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: ZP, genom M. Hanke, Rechtsanwalt, Bundesagentur für Arbeit, genom B. Klug, i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom M. Smolek, J. Pavliš och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Van Hoof och B.-R. Killmann, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Avtalet om fri rörlighet för personer

Förordning nr 883/2004

Tysk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Inledande synpunkter

Den första frågan

Den andra frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 62.1 och 62.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan ZP och Bundesagentur für Arbeit (arbetsförmedlingen, Tyskland) (nedan kallad arbetsförmedlingen) angående storleken på den arbetslöshetsersättning som arbetsförmedlingen beviljat ZP med tillämpning av nationell rätt.

3 Artikel 8 i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer, undertecknat i Luxemburg den 21 juni 1999 (EGT L 114, 2002, s. 6) (nedan kallat ALCP), har följande lydelse:

4 I artikel 1 i bilaga II till avtalet om fri rörlighet för personer, i dess ändrade lydelse enligt beslut nr 1/2012 av den 31 mars 2012, från gemensamma kommitté som inrättas genom avtalet om fri rörlighet för personer (EUT L 103, 2012, s. 51), föreskrivs följande:

5 Det hänvisas i avsnitt A i nämnda bilaga II bland annat till förordning nr 883/2004.

6 I skälen 4, 32 och 45 i förordning nr 883/2004 anges följande:

7 I artikel 2.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:

8 Kapitel 6 i avsnitt III i förordning nr 883/2004 innehåller, i artiklarna 61–65, särskilda bestämmelser i denna förordning som är tillämpliga på arbetslöshetsförmåner.

9 I artikel 61.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:

10 Artikel 62.1 och 62.2 i denna förordning har följande lydelse:

11 Under rubriken Principer har 149 § Drittes Buch Sozialgesetzbuch (sociallagen, tredje volymen), i dess lydelse av den 20 december 2011 (BGBl. 2011 I, s. 2854) (nedan kallad SGB III), följande lydelse:

12 150 § SGB III, med rubriken Referensperiod och referensram, har följande lydelse:

13 I 151 § SGB III, med rubriken Referenslön, föreskrivs följande i punkt 1:

14 I 152 § SGB III, med rubriken Beräkning, föreskrivs följande:

15 Klaganden i det nationella målet är tysk medborgare och bosatt i Tyskland. Mellan den 1 juli 1990 och den 31 oktober 2014 arbetade han som gränsarbetare i ett företag i Schweiz. Från och med den 1 november 2014 var han anställd i Tyskland, men sades upp av sin arbetsgivare med verkan från den 24 november 2014. Den lön som skulle ha betalats ut till klaganden i november 2014 fastställdes och betalades ut den 11 december 2014.

16 Genom beslut av den 2 januari 2015 beviljade arbetsförmedlingen klaganden i det nationella målet, från och med den 25 november 2014 och för en period av två år, en arbetslöshetsersättning på 29,48 euro per dag, beräknad på grundval av en fiktiv referenslön på 73,73 euro. Eftersom den lön som klaganden i det nationella målet hade haft med anledning av sitt arbete som anställd i Schweiz, inte använts som beräkningsgrund för denna arbetslöshetsersättning, ingav han ett klagomål vid arbetsförmedlingen, som avslogs genom beslut av den 16 januari 2015.

17 När arbetsförmedlingen drog slutsatsen att klaganden i det nationella målet förvärvat rätt till arbetslöshetsersättning, beaktade den de anställningsperioder som hade fullgjorts enligt schweizisk lagstiftning, i enlighet med artikel 61.1 i förordning nr 883/2004, jämförd med ALCP. Vad gäller beräkningen av storleken på arbetslöshetsersättningen har arbetsförmedlingen, med tillämpning av 152 § punkt 1 SGB III, utgått från en fiktiv lön, eftersom den ansåg att klaganden i det nationella målet inte kunde åberopa någon referensperiod, i den mening som avses i tillämplig nationell rätt, det vill säga en anställningsperiod som var avgiftsgrundande, i den mening som avses i 150 § punkt 1 SGB III, på minst 150 dagar med rätt till lön i Tyskland. Arbetsförmedlingen ansåg dessutom att den lön som erhållits i december 2014 för anställningen i Tyskland under november 2014, inte kunde beaktas, eftersom ovannämnda bestämmelse endast avsåg löner som redan hade fastställts när anställningen upphörde.

18 Sozialgericht Konstanz (Domstolen för socialrättsliga tvister i Konstance, Tyskland) biföll, i dom av den 19 januari 2016, delvis den talan som klaganden väckt mot arbetsförmedlingens beslut, och förelade arbetsförmedlingen att beräkna arbetslöshetsersättningen med utgångspunkt i en referenslön på 93,03 euro.

19 Landessozialgericht Baden-Württemberg (Överdomstolen för socialrättsliga tvister i Baden-Württemberg, Tyskland) ogillade klagandens och arbetsförmedlingens respektive överklagande av denna dom. Enligt den hänskjutande domstolen ska beräkningen av storleken på arbetslöshetsersättningen enligt artikel 62 i förordning nr 883/2004 endast grundas på den lön som klaganden i det nationella målet uppbär med anledning av den senaste anställningen i Tyskland, och inte på en fiktiv lön, såsom den som beräknats med tillämpning av de nationella bestämmelserna, eftersom förordningen har företräde framför dessa nationella bestämmelser.

20 Arbetsförmedlingen överklagade domen från sistnämnda domstol till Bundessozialgericht (Federala högsta domstolen för socialrättsliga frågor, Tyskland), vilken anser att en strikt tolkning av ordalydelsen i artikel 62.1 i förordning nr 883/2004 överensstämmer med den tolkning som de nationella lägre domstolarna gjort i detta mål. Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att den omständigheten, att artikel 48 FEUF och denna förordning endast föreskriver en samordning, och inte en harmonisering, av medlemsstaternas rättsordningar inom detta område, innebär att medlemsstaterna fortfarande är behöriga att fastställa de villkor som enligt nationell rätt ska gälla för sociala trygghetsförmåner. Bundessozialgericht (Federala högsta domstolen för socialrättsliga frågor) vill därför ha klarhet i huruvida den omständigheten, att artikel 62 i denna förordning nämner den lön som den berörde hade vid sitt senaste arbete som anställd, endast utgör en principiell anknytning för den socialrättsliga samordningen som inte påverkar medlemsstaternas respektive bestämmelser för beräkning av sociala förmåner.

21 Mot denna bakgrund beslutade Bundessozialgericht (Federala högsta domstolen för socialrättsliga frågor) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

22 Det ska erinras om att förordning nr 883/2004 enligt artikel 2.1 är tillämplig på medborgare i en medlemsstat vilka omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater.

23 Vad gäller ALCP föreskrivs det i dess artikel 8 att de avtalsslutande parterna, i enlighet med bilaga II till det avtalet, ska fastställa bestämmelser för samordning av systemen för social trygghet, för att säkerställa särskilt fastställande av tillämplig lagstiftning och utbetalning av förmåner till personer som är bosatta på de avtalsslutande parternas territorium. I punkt 1 i avsnitt A i bilaga II till ALCP föreskrivs att de avtalsslutande parterna sinsemellan ska tillämpa förordning nr 883/2004. Eftersom det i artikel 1.2 i bilaga II till detta avtal anges att [n]är begreppet medlemsstat(er) förekommer i de rättsakter som det hänvisas till i avsnitt A i denna bilaga avses utöver de stater som omfattas av Europeiska unionens relevanta rättsakter även Schweiz, omfattar bestämmelserna i denna förordning även Schweiziska edsförbundet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 mars 2019, Dreyer, C‑372/18, EU:C:2019:206, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

24 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att klaganden i det nationella målet är en tysk medborgare som innan hans anställning i Tyskland, varefter han uppbar arbetslöshetsersättning enligt lagstiftningen i denna medlemsstat, omfattades av lagstiftningen i Schweiziska edsförbundet.

25 Under dessa omständigheter omfattas situationen för klaganden i det nationella målet av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004.

26 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat, som föreskriver att arbetslöshetsförmåner ska beräknas på grundval av den tidigare lönen, men samtidigt föreskriver att det inte är möjligt att beakta den lön som betalats ut till den berörda personen med anledning av dennes senaste arbete som anställd vilken omfattades av denna lagstiftning, när den period under vilken den berörde hade denna lön inte når upp till den i nämnda lagstiftning föreskrivna referensperioden för fastställande av den lön som ska ligga till grund för beräkningen av arbetslöshetsförmåner.

27 Det framgår tydligt av artikel 62.1 i förordning nr 883/2004 att när det i en medlemsstats lagstiftning föreskrivs att beräkningen av arbetslöshetsförmåner ska utgå från den tidigare lönen, ska endast den lön eller yrkesinkomst beaktas, som personen hade vid sitt senaste arbete som anställd vilken omfattades av denna lagstiftning.

28 Domstolen konstaterar att kravet i denna bestämmelse inte är förenat med något undantag. Undantaget i motsvarande bestämmelse i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1), närmare bestämt artikel 68.1 i denna förordning – enligt vilken arbetslöshetsförmåner ska beräknas på en annan grund när den berördes anställning varade kortare tid än fyra veckor i den medlemsstat vars lagstiftning var tillämplig på dessa förmåner – återgavs inte i artikel 62.1 i förordning nr 883/2004.

29 Enligt artikel 62.2 i denna förordning ska dessutom kravet, att endast beakta lönen för det senaste arbete som anställd vilken omfattades av lagstiftningen i nämnda medlemsstat, också tillämpas om det i den av den behöriga institutionen tillämpade lagstiftningen föreskrivs en viss referensperiod för fastställande av den lön som ligger till grund för beräkning av förmåner och om, under hela eller en del av denna period, den berörda personen har omfattats av en annan medlemsstats lagstiftning.

30 Av den sistnämnda bestämmelsen följer att om det i en medlemsstats lagstiftning föreskrivs en referensperiod för fastställande av den lön som ligger till grund för beräkning av dessa förmåner, ska de perioder under vilka den berörde har omfattats av en annan medlemsstats lagstiftning beaktas i denna referensperiod.

31 Av detta följer att nämnda bestämmelse utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det för att avgöra huruvida den referensperiod som föreskrivs i den lagstiftningen har uppnåtts, endast är anställningsperioder i denna medlemsstat som ska beaktas, med uteslutande av de anställningsperioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat eller, såsom är fallet i målet vid den nationella domstolen, i Schweiziska edsförbundet med stöd av ALCP.

32 Av artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004 framgår följaktligen, för det första, att när det i en medlemsstats lagstiftning föreskrivs att beräkningen av förmåner ska grundas på den tidigare lönens storlek, ska endast den lön beaktas som den berörde hade vid sin senaste anställning i enlighet med denna lagstiftning och, för det andra, att om det i denna föreskrivs en beräkningsperiod för fastställande av den lön som ligger till grund för beräkningen, ska denna referensperiod innefatta anställningsperioder som har fullgjorts såväl enligt nämnda lagstiftning som enligt en annan medlemsstats lagstiftning.

33 Denna tolkning är även förenlig med syftet i förordning nr 883/2004, vilket, såsom framgår av skälen 4 och 45 däri, är att samordna de sociala trygghetssystemen i medlemsstaterna för att garantera att rätten till fri rörlighet för personer kan utövas effektivt (dom av den 21 mars 2018, Klein Schiphorst, C‑551/16, EU:C:2018:200, punkt 31). Syftet med denna förordning är att förhindra att en arbetstagare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet och som har haft anställning i mer än en medlemsstat, utan sakliga skäl missgynnas i förhållande till en arbetstagare som endast har utövat förvärvsverksamhet i en enda medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2019, van den Berg m.fl., C‑95/18 och C‑96/18, EU:C:2019:767, punkt 75 och där angiven rättspraxis).

34 I detta sammanhang har domstolen slagit fast att den fria rörlighet för personer som garanteras genom ALCP skulle hämmas om en medborgare i en avtalsslutande stat utsattes för en ofördelaktig behandling i sin ursprungsstat enbart för att ha utövat sin rätt till fri rörlighet (dom av den 26 februari 2019, Wächtler, C‑581/17, EU:C:2019:138, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

35 Vad närmare gäller beräkningen av arbetslöshetsförmåner enligt artikel 62.1 i förordning nr 883/2004, framgår det av domstolens praxis att motsvarande bestämmelse i förordning nr 1408/71 hade som mål att underlätta rörligheten för arbetstagare genom att garantera dem som berörs av förmånerna, att de anställningsförhållandena, bland annat lön, som de hade rätt till enligt lagstiftningen i den medlemsstat där de senast var anställda, beaktas i största möjliga utsträckning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 1980, Fellinger, 67/79, EU:C:1980:59, punkt 7).

36 Den omständigheten, att det endast är den sista lön som den berörde hade enligt denna lagstiftning som beaktas vid beräkningen av storleken på den arbetslöshetsersättning som vederbörande har rätt till enligt denna lagstiftning, syftar till att säkerställa ett effektivt utövande av den fria rörligheten för arbetstagare, bland annat, såsom anges i skäl 32 i förordning nr 883/2004, genom att göra det lättare att söka arbete i den medlemsstaten.

37 Vidare medför den omständigheten, att denna lön inte beaktas på grund av att den berörde, under en del av den referensperiod som den berörda medlemsstaten föreskriver för fastställandet av arbetslöshetsersättningen, omfattats av andra medlemsstaters lagstiftning, att en arbetstagare som har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet missgynnas i förhållande till en arbetstagare som har utövat hela sin karriär endast i denna medlemsstat.

38 Arbetsförmedlingens argument, att förordning nr 883/2004 – som syftar till att samordna och inte till att harmonisera medlemsstaternas system för social trygghet – innebär att kravet i artikel 62.1 i denna förordning, att endast beakta den senaste lön som omfattades av den relevanta nationella lagstiftning, endast utgör en principregel som låter särskilda bestämmelser i den nationella lagstiftningen bestå, såsom den bestämmelse som föreskriver att arbetslöshetsersättning ska beräknas på grundval av en fiktiv lön enligt 152 § SGB III.

39 Det ska härvidlag erinras om att det genom nämnda förordning inte inrättas ett gemensamt system för social trygghet, utan de skilda nationella systemen får bestå. Förordningens enda syfte är att samordna systemen för att garantera att rätten till fri rörlighet för personer kan utövas effektivt. Enligt fast rättspraxis har medlemsstaterna således kvar sin befogenhet att reglera sina system för social trygghet (dom av den 28 juni 2018, Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

40 Det framgår emellertid av ordalydelsen i artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004 att även om vissa aspekter av beräkningen av arbetslöshetsförmåner, bland annat valet att föreskriva att denna beräkning ska grunda sig på den tidigare lönen, faktiskt omfattas av medlemsstaternas behörighet, innebär dessa bestämmelser likväl att när en medlemsstat har gjort ett sådant val i sin lagstiftning, säkerställer dessa bestämmelser att hänsyn endast ska tas till den lön som den berörde hade under sin senaste anställning enligt denna lagstiftning (se, analogt, dom av den 21 mars 2018, Klein Schiphorst, C‑551/16, EU:C:2018:200, punkt 46).

41 Det följer dessutom av fast rättspraxis att medlemsstaterna, vid utövandet av denna befogenhet, likväl ska iaktta unionsrätten, i synnerhet bestämmelserna i EUF-fördraget om rätten för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (dom av den 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck, C‑189/16, EU:C:2017:946, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

42 En medlemsstats lagstiftning, enligt vilken beräkningen av arbetslöshetsersättningen ska göras på grundval av en fiktiv lön, skulle emellertid, i sådana situationer som dem som är i fråga i det nationella målet, av de skäl som anges i punkt 37 ovan, kunna utgöra ett hinder för den fria rörligheten för personer som omfattas av denna lagstiftning.

43 Av det ovan anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande: Artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som föreskriver att arbetslöshetsförmåner ska beräknas på grundval av den tidigare lönen, men som samtidigt inte gör det möjligt att beakta den lön som betalats ut till den berörda personen med anledning av dennes senaste arbete som anställd vilken omfattades av denna lagstiftning, när den period under vilken den berörde hade denna lön, inte når upp till den i nämnda lagstiftning föreskrivna referensperioden för fastställande av den lön som ska ligga till grund för beräkningen av arbetslöshetsförmåner.

44 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som föreskriver att arbetslöshetsförmåner ska beräknas på grundval av den tidigare lönen, men samtidigt föreskriver att det inte är möjligt att beakta den lön som den berörda personen hade vid sitt senaste arbete som anställd vilken omfattades av denna lagstiftning, när denna lön fastställts och betalats ut först efter det att anställningsförhållandet upphört.

45 I detta hänseende framgår det av beslutet om hänskjutande att det i 150 § punkt 1 SGB III föreskrivs att referensperioden för att beräkna arbetslöshetsförmåner omfattar de löneperioder som efter det att ett visst anställningsförhållande har upphört har redovisats från försäkringspliktiga anställningar. Enligt denna bestämmelse har arbetsförmedlingen inte beaktat den lön som klaganden i det nationella målet haft med anledning av sin anställning i Tyskland i november 2014, eftersom denna lön inte hade fastställts och betalats ut till vederbörande förrän följande månad, det vill säga efter det att anställningsförhållandet upphört.

46 Det framgår likväl av svaret på den första frågan att artikel 62.1 i förordning nr 883/2004 utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det vid beräkningen av arbetslöshetsförmåner inte tas hänsyn till den lön som den berörde hade med anledning av sitt senaste arbete som anställd vilken omfattades av denna lagstiftning.

47 I den tyska språkversionen av nämnda artikel 62.1 föreskrivs visserligen, till skillnad från de andra språkversionerna av denna, att enbart den lön ska beaktas, som den berörda personen hade under tiden för sitt senaste arbete som anställd vilken omfattades av nämnda lagstiftning (… berücksichtigt ausschließlich das Entgelt …, das die betreffende Person während ihrer letzten Beschäftigung … nach diesen Rechtsvorschriften erhalten hat). Detta har arbetsförmedlingen anfört till stöd för sitt argument att det är förenligt med nämnda bestämmelse att inte beakta den lön som fastställts och betalats ut till den berörda personen efter det att dennes senaste arbete som anställd upphört.

48 I detta avseende ska det erinras om att enligt fast praxis från domstolen kan den formulering som använts i en av språkversionerna av en unionsbestämmelse inte ensam ligga till grund för tolkningen av denna bestämmelse eller ges företräde framför övriga språkversioner. Unionsbestämmelserna ska nämligen tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt mot bakgrund av de olika versionerna på samtliga unionsspråk. I händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, ska den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till sammanhanget och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (dom av den 12 september 2019, A m.fl., C‑347/17, EU:C:2019:720, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

49 Med hänsyn till syftena med förordning nr 883/2004, och i synnerhet artikel 62.1 i denna förordning, vilka det erinras om i punkterna 33 och 35 i förevarande dom, kan det inte anses att denna bestämmelse, som villkor för att beakta den lön som den berörde hade vid sitt senaste arbete som anställd, kräver att denna lön har fastställts och betalats ut till den berörde senast den sista dagen av denna anställning.

50 Den tidpunkt då lönen betalas ut till den berörde har nämligen ingen inverkan på syftet att i största möjliga utsträckning beakta de anställningsförhållanden, bland annat lön, som vederbörande hade rätt till enligt lagstiftningen i den medlemsstat där han eller hon senast var anställd. Att låta den rättighet som garanteras i artikel 62.1 i förordning nr 883/2004 vara beroende av tidpunkten för fastställandet och utbetalningen av lönen skulle däremot kunna utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare i Europeiska unionen.

51 Den andra frågan ska följaktligen besvaras enligt följande: Artikel 62.1 och 62.2 i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat som föreskriver att arbetslöshetsförmåner ska beräknas på grundval av den tidigare lönen, men samtidigt föreskriver att det inte är möjligt att beakta den lön som den berörda personen hade vid sitt senaste arbete som anställd vilken omfattades av denna lagstiftning, när denna lön fastställts och betalats ut först efter det att anställningsförhållandet upphört.

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.