Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 17 september 2020

I mål C‑92/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 11 oktober 2018, som inkom till domstolen den 5 februari 2019, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden P.G. Xuereb samt domarna T. von Danwitz och A. Kumin (referent), generaladvokat: G. Hogan, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Burgo Group SpA, genom R. Montanaro, L.G. Ferrua Magliani och E. Assuntini, avvocati, Gestore dei Servizi Energetici SpA ‐ GSE, genom A. Police, A. Pugliese och P.R. Molea, avvocati, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av G. Palatiello, avvocato dello Stato, Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara, D. Recchia, K. Talabér-Ritz och Y.G. Marinova, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Lagstiftningsdekret nr 79/1999

AEEG:s beslut nr 42/02

Lagstiftningsdekret nr 20/2007

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra och den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG (EUT L 52, 2004, s. 50), av artikel 107.1 FEUF samt av principerna om likabehandling och icke-diskriminering.

2 Begäran har framställts i mål mellan Burgo Group SpA och Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE (bolag för drift av energisektorn, Italien) angående det sistnämndas beslut att inte bevilja Burgo Group ett stödsystem som bland annat medför befrielse från förvärv av gröna certifikat.

3 Direktiv 2004/8 antogs enligt Europeiska unionens miljöpolitik med stöd av artikel 175.1 EG.

4 I skälen 1, 2, 11, 15, 16, 24, 26 och 32 i direktivet anges följande:

5 Enligt artikel 1 är syftet med detta direktiv att öka energieffektiviteten och förbättra försörjningstryggheten genom att skapa en ram för främjande och utveckling av högeffektiv kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme och primärenergibesparingar på den inre marknaden för energi med hänsyn till särskilda nationella omständigheter, i synnerhet klimatförhållanden och ekonomiska villkor.

6 I artikel 2 i direktiv 2004/8 föreskrivs att direktivet skall tillämpas på framställning av kraftvärme enligt definitionen i artikel 3 och kraftvärmeteknik som förtecknas i bilaga I.

7 I direktivets artikel 3, som har rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

8 Artikel 7 i det direktivet har rubriken Stödarrangemang. I artikel 7.1 föreskrivs följande:

9 Artikel 12 i direktiv 2004/8 har rubriken Alternativa beräkningar. I artikel 12.3 föreskrivs följande:

10 I bilaga III till detta direktiv, som har rubriken Metod för att fastställa kraftvärmeprocessens effektivitet, anges i punkt a att högeffektiv kraftvärmeproduktion vid tillämpning av detta direktiv ska uppfylla olika kriterier, bland annat att [k]raftvärmeproduktionen i kraftvärmepannor skall innebära besparingar beräknade enligt led b av primärenergi på minst 10 [procent] jämfört med referensvärdena för separat produktion av värme och el.

11 I decreto legislativo n. 79 – Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica (lagstiftningsdekret nr 79 om införlivande av direktiv 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el) av den 16 mars 1999 (GURI nr 75 av den 31 mars 1999), i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 79/1999), föreskrivs följande i artikel 2.8:

12 Artikel 3.3 i nämnda lagstiftningsdekret har följande lydelse:

13 Artikel 11 i nämnda lagstiftningsdekret har följande lydelse:

14 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den stödordning som föreskrivs i artikel 11.1–11.4 i lagstiftningsdekret nr 79/1999 har upphävts från och med den 1 januari 2016 för andra kraftvärmeanläggningar än högeffektiva sådana, genom artikel 25 i decreto legislativo n. 28 – Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (lagstiftningsdekret nr 28 om införlivande av direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG av den 3 mars 2011 (ordinarie tillägg till GURI no 71, av den 28 mars 2011).

15 Den hänskjutande domstolen har för övrigt preciserat att decreto legislativo n. 102 – Attuazione della direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica, che modifica le direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE e abroga le direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE (lagstiftningsdekret nr 102 om införlivande av direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU samt om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG) av den 4 juli 2014 (GURI nr 165 av den 18 juli 2014), har skjutit fram datumet för avskaffandet av stödmekanismen till den 19 juli 2014.

16 Med tillämpning av artikel 2.8 i lagstiftningsdekret nr 79/1999 fastställde AEEG, genom beslut nr 42/02 av den 19 mars 2002, minimikraven för att en anläggning för elproduktion ska kunna klassificeras som en kraftvärmeanläggning.

17 I artikel 3.1 i decreto legislativo n. 20 – Attuazione della direttiva 2004/8/CE sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile nel mercato interno dell’energia, nonché modifica alla direttiva 92/42/CEE (lagstiftningsdekret nr 20 om införlivande av direktiv 2004/8) av den 8 februari 2007 (GURI nr 54 av den 6 mars 2007), i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 20/2007), föreskrivs följande:

18 I artikel 6.1 i lagstiftningsdekret nr 20/2007 föreskrivs följande:

19 Det framgår av beslutet om hänskjutande att bilaga III till direktiv 2004/8 har införlivats med den italienska rättsordningen genom bilaga III till lagstiftningsdekret nr 20/2007.

20 Burgo Group äger ett stort antal kraftvärmeanläggningar i Italien, vilka samtidigt producerar el och nyttiggjord värme. Bolaget ansökte om att GSE skulle befria det från skyldigheten enligt nationell rätt att för åren 2011, 2012 och 2013 köpa gröna certifikat för sina kraftvärmeanläggningar.

21 Det framgår av beslutet om hänskjutande att dessa anläggningar hade beviljats ett sådant undantag fram till den 31 december 2010, i enlighet med AEEG:s beslut nr 42/02.

22 Samtliga ansökningar från Burgo Group om dispens från skyldigheten att köpa gröna certifikat för åren 2011, 2012 och 2013 avslogs av GSE. Motiveringen för dessa avslagsbeslut var att det i gällande nationell lagstiftning, nämligen lagstiftningsdekret nr 20/2007, varigenom direktiv 2004/8 införlivats med nationell rätt, föreskrivs att från och med den 1 januari 2011 är det endast kraftvärmeanläggningar som uppfyller kriterierna i bilaga III till det dekretet, genom vilken bilaga III till detta direktiv införlivats, som kan komma i åtnjutande av de fördelar som föreskrivs i nationell lagstiftning, bland annat dispens från att köpa gröna certifikat. Burgo Groups kraftvärmeanläggningar uppfyller emellertid inte dessa kriterier, eftersom de inte har de egenskaper som erfordras för att anses utgöra högeffektiva anläggningar.

23 Burgo Group överklagade dessa avslagsbeslut vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien). Bolagets överklaganden ogillades genom domar som meddelades under år 2015.

24 Den hänskjutande domstolen har preciserat att Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) i dessa avgöranden i huvudsak fann, för det första, att enligt artikel 12.3 i direktiv 2004/8 och i enlighet med den nationella bestämmelsen om införlivande av denna bestämmelse, så var det från och med den 1 januari 2011 endast högeffektiva kraftvärmeanläggningar som var eller blivit förenliga med kriterierna för energieffektivitet i bilaga III till det direktivet som kunde komma i åtnjutande av de fördelar som föreskrivs i nationell rätt och, i synnerhet, undantag från skyldigheten att köpa gröna certifikat. Den hänskjutande domstolen har, för det andra, påpekat att domstolen i första instans ansett att det även framgick av denna artikel 12.3 och av den nationella bestämmelsen om införlivande av artikel 12.3 att medlemsstaterna fram till och med den 31 december 2010 hade möjlighet att fastställa en annan metod för att definiera högeffektiv kraftvärme, under förutsättning att det hade visats att denna metod i genomsnitt motsvarade kriterierna i denna bilaga III.

25 I AEEG:s beslut nr 42/02 föreskrivs således en sådan alternativ metod för definition av högeffektiv kraftvärme som, i enlighet med artikel 12.3 i direktiv 2004/8 och den nationella lagstiftning genom vilken denna artikel införlivas, kan tillämpas till och med den 31 december 2010. En motsatt tolkning skulle, för det första, innebära att den tidsgräns som anges i denna bestämmelse, det vill säga den 31 december 2010, fråntogs all betydelse; för det andra skulle räckvidden av kriterierna i bilaga III till det direktivet gå förlorad och för det tredje skulle den tekniska och ekonomiska ansträngningen hos dem som investerat för att anpassa kraftvärmeanläggningarna för att göra dem förenliga med kriterierna för energieffektivitet som avses i denna bilaga visa sig ha varit onödig.

26 Burgo Group, som ansåg att Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) hade gjort en felaktig tolkning och tillämpning av i synnerhet direktiv 2004/8, överklagade dessa domar till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien).

27 Burgo Group har vid den hänskjutande domstolen bland annat gjort gällande att Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) felaktigt underlät att beakta EU-domstolens dom av den 26 september 2013, IBV & Cie ( C‑195/12, EU:C:2013:598), i vilken EU‑domstolen tillämpade det nationella stödsystem som var aktuellt i det målet inte bara på högeffektiva kraftvärmeanläggningar, utan även på samtliga kraftvärmeanläggningar. Enligt bolaget är det dessutom enligt nationell rätt möjligt att tillämpa förmåner och, i synnerhet, undantag från skyldigheten att köpa gröna certifikat, på bolag som driver kraftvärmeanläggningar som inte är högeffektiva, även efter december 2010. Artikel 11 i lagstiftningsdekret nr 79/1999, i vilken det särskilt föreskrivs ett undantag från skyldigheten att förvärva gröna certifikat för kraftvärmeanläggningar, upphävdes således först från och med den 19 juli 2014.

28 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

29 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 12.3 i direktiv 2004/8 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som gör det möjligt för kraftvärmeanläggningar som inte kännetecknas som högeffektiva anläggningar, i den mening som avses i detta direktiv, att även efter den 31 december 2010 fortsätta att omfattas av ett stödarrangemang för kraftvärme, enligt vilket de sålunda är undantagna bland annat från skyldigheten att köpa gröna certifikat.

30 Det ska påpekas att de stödarrangemang för kraftvärme som kan upprättas på nationell nivå inte regleras i artikel 12.3 i direktiv 2004/8, utan i artikel 7 i det direktivet.

31 EU-domstolen har tolkat artikel 7 i direktiv 2004/8 så, att dess tillämpningsområde inte är begränsat till enbart kraftvärmeanläggningar som är kännetecknade som högeffektiva anläggningar i den mening som avses i detta direktiv. Domstolen preciserade att unionslagstiftaren inte hade för avsikt att begränsa tillämpningsområdet till högeffektiva kraftvärmeanläggningar i den mening som avses i artikel 3 i) i det direktivet och påpekade att artikel 2 i samma direktiv, som avser, såsom framgår av dess rubrik, att definiera tillämpningsområdet för direktivet, understryker att direktivet är tillämpligt på kraftvärme enligt definitionen i artikel 3 och att unionslagstiftaren har varit noga med att definiera begreppen kraftvärme och högeffektiv kraftvärme (se för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punkterna 36 och 37).

32 Tillämpningsområdet för artikel 7 i direktiv 2004/8 om nationella stödarrangemang är inte begränsat till endast högeffektiv kraftvärme (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punkt 38), och medlemsstaterna får, under de förhållanden som föreskrivs i den artikeln, föreskriva stödarrangemang till kraftvärmeanläggningar som inte är högeffektiva.

33 Artikel 12.3 i direktivet, som ger medlemsstaterna möjlighet att fram till slutet av år 2010 på grundval av sina egna kriterier definiera en kraftvärmeproduktion som högeffektiv kraftvärme, är utan inverkan på tolkningen av ovannämnda artikel 7.

34 Även om det i artikel 12.3 i direktiv 2004/8 föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att fram till den 31 december 2010 på vissa villkor fastställa att kraftvärme är högeffektiv kraftvärme enligt en annan beräkningsmetod än den som föreskrivs i punkt a i bilaga III till direktivet, påverkar den bestämmelsen inte medlemsstaternas möjlighet att föreskriva stödarrangemang för kraftvärme som inte är högeffektiv eller system med gemensamt stöd för dessa båda typer av kraftvärme.

35 Artikel 12.3 utgör således inte hinder för att medlemsstaterna, även efter den 31 december 2010, genomför stödmekanismer för kraftvärme, som exempelvis undantag från skyldigheten att köpa gröna certifikat, till förmån för kraftvärme som inte är högeffektiv.

36 Med beaktande av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande: Artikel 12.3 i direktiv 2004/8 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som gör det möjligt för kraftvärmeanläggningar som inte kännetecknas som högeffektiva anläggningar, i den mening som avses i detta direktiv, att även efter den 31 december 2010 fortsätta att omfattas av ett stödarrangemang för kraftvärme, enligt vilket de sålunda är undantagna bland annat från skyldigheten att köpa gröna certifikat.

37 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 107 FEUF samt principerna om likabehandling och icke-diskriminering utgör hinder för en nationell lagstiftning som gör det möjligt för kraftvärmeanläggningar som inte kännetecknas som högeffektiva anläggningar, i den mening som avses i detta direktiv, att även efter den 31 december 2010 fortsätta att omfattas av ett stödarrangemang för kraftvärme, enligt vilket de sålunda är undantagna från bland annat skyldigheten att köpa gröna certifikat.

38 För att EU-domstolen ska kunna ge en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen, krävs det enligt artikel 94 c i domstolens rättegångsregler bland annat att begäran om förhandsavgörande ska innehålla en redogörelse för de skäl som lett den hänskjutande domstolen till att undra över tolkningen eller giltigheten av vissa unionsbestämmelser samt för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit mellan unionsbestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet.

39 Av EU-domstolens fasta praxis följer att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Eftersom de frågor som ställts i förevarande mål avser tolkningen av unionsrätten, är EU-domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande (dom av den 4 december 2018, Minister for Justice and Equality och Commissioner of An Garda Síochána, C‑378/17, EU:C:2018:979, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

40 Frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras således vara relevanta. En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, om frågorna är hypotetiska eller om EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska och rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 4 december 2018, Minister for Justice and Equality och Commissioner of An Garda Síochána, C‑378/17, EU:C:2018:979, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

41 Vad gäller den andra och den tredje frågan uppfyller beslutet om hänskjutande emellertid inte de sakprövningsvillkor som anges i punkterna 38–40 i förevarande dom.

42 För det första är det nämligen inte möjligt att utifrån detta beslut förstå varför den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är förenlig med artikel 107 FEUF. Sådana stödarrangemang skulle visserligen under vissa förutsättningar kunna utgöra statligt stöd i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse. I beslutet om hänskjutande preciseras emellertid inte villkoren för att tillämpa dessa stödarrangemang och i synnerhet inte vilka omständigheter som skulle kunna göra det möjligt att kvalificera dem som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF. Vidare har den hänskjutande domstolen inte preciserat varför EU-domstolens tolkning av artikel 107 FEUF är nödvändig för att avgöra det mål som är anhängigt vid den.

43 För det andra gör det beslutet det inte heller möjligt att förstå varför de unionsrättsliga principerna om likabehandling och icke-diskriminering skulle utgöra hinder för en nationell lagstiftning som gör det möjligt att fortsätta att tillämpa stödarrangemang för kraftvärme som inte är högeffektiv fram till den 31 december 2015. Den hänskjutande domstolen har nämligen inte redogjort för skälen till att den undrar över huruvida den aktuella lagstiftningen är förenlig med dessa principer, utan den har endast redogjort för de slutsatser som parterna i det nationella målet har dragit i detta avseende.

44 Eftersom EU-domstolen inte har tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på den andra och den tredje frågan, kan dessa frågor inte tas upp till sakprövning.

45 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.