Domstolens dom (nionde avdelningen) den 4 juni 2020

I mål C‑429/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Oberlandesgericht Koblenz (Regionala överdomstolen i Koblenz, Tyskland) genom beslut av den 14 maj 2019, som inkom till domstolen den 5 juni 2019, i målet

DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden S. Rodin samt domarna D. Šváby (referent) och N. Piçarra, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: handläggaren M. Krausenböck,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Remondis GmbH, genom C. Werkle, Rechtsanwalt, Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel, genom G. Moesta och A. Gerlach, Rechtsanwälte, Estlands regering, genom N. Grünberg, i egenskap av ombud, Spaniens regering, genom M. J. García-Valdecasas Dorrego, i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom M. Fruhmann, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Haasbeek, M. Noll-Ehlers och P. Ondrůšek, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.4 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Remondis GmbH och Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel (förbund för avfallshantering i Rhein-Moselle-Eifel, Tyskland) (nedan kallat förbundet). Målet rör tilldelning av kontrakt för hantering av restavfall i den mekanisk biologiska avfallsanläggningen i Landkreis Neuwied (distriktet Neuwied, Tyskland).

3 I skälen 31 och 33 i direktiv 2014/24 anges följande:

4 I artikel 2.1 i detta direktiv föreskrivs följande:

5 Artikel 12 i direktivet har rubriken Offentliga kontrakt mellan enheter inom den offentliga sektorn. I artikel 12.4 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

6 Distrikten Mayen-Koblenz (Tyskland) och Cochem-Zell (Tyskland) samt staden Koblenz (Tyskland) gav förbundet, som de gemensamt kontrollerar, i uppdrag att utföra den uppgift som ålåg dem att återvinna och bortskaffa avfall som produceras inom deras respektive territorium.

7 Förbundet, som själv är en upphandlande myndighet, har emellertid endast kapacitet att deponera restavfall, det vill säga avfall som huvudsakligen kommer från hushåll och som inte eller nästan inte innehåller återvinningsbart material. För att erhålla restavfall måste blandat kommunalt avfall emellertid undergå en komplex förbehandling i en mekanisk biologisk anläggning. Förbehandlingen gör det möjligt att utvinna återvinningsbart material och avfall med högt värmevärde, att avlägsna föroreningar så långt det är möjligt och kraftigt reducera den biologiska aktiviteten i det organiska avfallet. Återstoden, som därefter ska deponeras, motsvarar i genomsnitt lite mindre än 50 procent av den ursprungliga volymen.

8 Eftersom förbundet inte förfogar över någon sådan anläggning, överlåter det 80 procent av förfarandena för återvinning och bortskaffande av kommunalt avfall till privata företag. Behandlingen av resterande 20 procent, det vill säga cirka 10000 megagram (Mg) per år, utförs av distriktet Neuwied (nedan kallat distriktet) enligt ett avtal som förbundet och distriktet ingick den 27 september 2018. Avtalet godkändes av behörig myndighet den 18 oktober 2018 och offentliggjordes i officiella lokala och regionala tidningar.

9 I avtalet stipuleras följande:

10 Den 3 december 2018 väckte Remondis – ett privat avfallshanteringsföretag som utan framgång hade ingett ett klagomål mot detta avtal som, enligt företaget, utgör en rättsstridig direkt tilldelning av ett offentligt kontrakt – talan vid Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Tillsynsnämnden för offentlig upphandling i delstaten Rheinland-Pfalz, Tyskland) mot avtalet i fråga.

11 Genom beslut av den 6 mars 2019 avvisade Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Tillsynsnämnden för offentlig upphandling i delstaten Rheinland-Pfalz) företagets talan med motiveringen att det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen utgjorde ett sådant samarbete mellan två upphandlande myndigheter som avses i 108 § punkt 6 GWB och artikel 12.4 i direktiv 2014/24 och att det, som sådant, inte kunde överklagas.

12 Nämnda domstol påpekade i synnerhet att förbundet hade åtagit sig att årligen leverera 10000 Mg restavfall till distriktet, så att distriktet kunde behandla det i MBT-anläggningen i Linkenbach. Genom denna mekanisk-biologiska behandling kunde distriktet återvinna en del av avfallet och väsentligt minska mängden avfall. Förbundet hade å sin sida, enligt det avtal som är i fråga i det nationella målet, åtagit sig att återta det restavfall som skulle gå till deponi, motsvarade ungefär 46 procent av det inkommande avfallet, och bortskaffa det på eget ansvar. Båda parter hade således åtagit sig ömsesidiga förpliktelser, vilket visar att det förelåg en form av samarbete i den mening som avses i 108 § punkt 6 GWB och artikel 12.4 i direktiv 2014/24. Enligt 9 § i detta avtal hade parterna dessutom kommit överens om att förbundet, i de fall som avses i 8 § i nämnda avtal, så långt det var möjligt skulle lagra avfallet på egen mark, snarare än att anlita nätverket för ömsesidigt bistånd. Förbundet hade således påtagit sig skyldigheten att tillfälligt lagra avfallet om distriktet inte kunde uppfylla sina skyldigheter, vilket även det bidrar till slutsatsen att det förelåg ett samarbete i den mening som avses i nämnda bestämmelser.

13 Remondis har överklagat beslutet från Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Tillsynsnämnden för offentlig upphandling i delstaten Rheinland-Pfalz) till den hänskjutande domstolen, Oberlandesgericht Koblenz (Regionala överdomstolen i Koblenz, Tyskland). Företaget har till stöd för sin talan gjort gällande att det inte har förelegat något samarbete grundat på ett samarbetskoncept och att situationen i det nationella målet avser ett offentligt kontrakt som ska tilldelas genom offentlig upphandling.

14 Den hänskjutande domstolen har inledningsvis påpekat att värdet av det kontrakt som är i fråga i det nationella målet, på cirka 1 miljon euro per år, överstiger det tröskelvärde på 221000 euro från vilket det är möjligt att väcka talan. Det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen har dessutom alla de egenskaper som är kännetecknande för ett offentligt kontrakt. Om villkoren i artikel 12.4 i direktiv 2014/24 och 108 § punkt 6 GWB hade varit uppfyllda skulle kontraktet emellertid varken ha omfattats av unionsrätten eller av nationell lagstiftning om offentlig upphandling.

15 Det går emellertid inte att av ordalydelsen i artikel 12.4 a i direktiv 2014/24 avgöra huruvida det avtal som är i fråga i det nationella målet inrättar … ett samarbete mellan de deltagande upphandlande myndigheterna för att säkerställa att de offentliga tjänster som de ska utföra tillhandahålls med målet att uppnå myndigheternas gemensamma mål och följaktligen huruvida det omfattas av tillämpningsområdet för unionens bestämmelser om offentlig upphandling. Dessutom har de tyska domstolarna tolkat denna bestämmelse på olika sätt.

16 Den hänskjutande domstolen anser att den mängd mineralavfall som förbundet accepterat, och som fastställts till 3000 Mg per år i 2 § i det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, var rent teoretisk och enbart avsedd att dölja bristen på samarbete. Detsamma gäller 9 § i detta avtal, med hänsyn till användningen av uttrycket så långt det är möjligt i denna klausul och till den omständigheten att förbundet fram till denna dag ännu inte har sökt det tillstånd som krävs för tillfällig lagring. Innehållet i nämnda avtal är således i huvudsak begränsat till en skyldighet för distriktet att, i egenskap av tjänsteleverantör, mot ersättning förbehandla det restavfall som förbundet levererat i syfte att avfallet ska kunna deponeras, vilket är förbundets uppgift.

17 Även om båda parterna till det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen eftersträvar det allmänna intresset att återvinna och bortskaffa avfall, har de icke desto mindre olika egna intressen. Förbundet ska fullgöra ett uppdrag som det anförtrotts enligt tysk lag. Eftersom det inte förfogade över någon mekanisk-biologisk behandlingsanläggning, begärde det hjälp av distriktet, vars anläggning i gengäld blir mer lönsam.

18 Enligt den hänskjutande domstolen går det inte att av det anförda dra slutsatsen att villkoren i artikel 12.4 a i direktiv 2014/24 inte är uppfyllda, eftersom de upphandlande myndigheterna enligt skäl 33 i direktivet har rätt att tillhandahålla sina offentliga tjänster gemensamt genom samarbete utan skyldighet att använda en viss juridisk form, dock under förutsättning att samarbetet grundar sig på ett samarbetskoncept. Det krävs emellertid inte att samtliga deltagande myndigheter åtar sig att fullgöra de huvudsakliga skyldigheterna enligt avtalet, så länge de har åtagit sig att samarbeta vid fullgörandet av den berörda allmännyttiga tjänsten.

19 Dessa överväganden lämnar ett tolkningsutrymme och gör det inte möjligt att avgöra huruvida två upphandlande myndigheter, som båda är ansvariga för avfallshantering, samarbetar, i den mening som avses i artikel 12.4 a i nämnda direktiv, enbart på grund av att de delar på genomförandet av en konkret uppgift avseende återvinning och bortskaffande av avfall, som endast åligger en av dem, eller huruvida förbundet bidrar till det gemensamma genomförandet av denna uppgift, nämligen återvinning och bortskaffande av avfall, genom att betala en ersättning till distriktet så att detta kan utföra en del av den uppgift som det har att utföra.

20 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att samarbetskonceptet kräver att varje parts bidrag består i något mer än enbart ett fullgörande av en skyldighet som parten redan har ålagts eller ett rent ekonomiskt bidrag. Ett samarbete förutsätter följaktligen att varje part lämnar ett bidrag som, i avsaknad av samarbetsavtal, inte ska tillhandahållas av parten själv utan av någon av de andra parterna.

21 Mot denna bakgrund beslutade Oberlandesgericht Koblenz (Regionala överdomstolen i Koblenz) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

22 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i om artikel 12.4 a i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att ett samarbete mellan upphandlande myndigheter inte kan anses föreligga när en upphandlande myndighet som ska utföra en uppgift av allmänintresse inom sitt territorium inte helt på egen hand utför denna uppgift – som enligt nationell rätt enbart ankommer på denna att utföra och som kräver flera olika arbetsmoment – utan ger en annan upphandlande myndighet, som är fristående i förhållande till den förstnämnda myndigheten och som även den ska utföra denna uppgift av allmänintresse inom sitt territorium, i uppdrag att utföra ett av dessa arbetsmoment mot ersättning.

23 Domstolen påpekar inledningsvis att begreppet samarbete i artikel 12.4 i direktiv 2014/24 inte definieras i direktivet.

24 Enligt fast rättspraxis följer det av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, dom av den 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punkt 11, dom av den 19 september 2000, Linster, C‑287/98, EU:C:2000:468, punkt 43, och dom av den 21 mars 2019, Falck Rettungsdienste och Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, punkt 28).

25 Det framgår av artikel 12.4 a i direktiv 2014/24 att ett kontrakt som ingås endast mellan två eller flera upphandlande myndigheter inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv om det upprättar eller genomför ett samarbete mellan de deltagande upphandlande myndigheterna för att säkerställa att de offentliga tjänster som de ska utföra tillhandhålls med målet att uppnå myndigheternas gemensamma mål.

26 Det framgår av ordalydelsen i denna bestämmelse att begreppet samarbete är centralt i den undantagsregel som föreskrivs i nämnda bestämmelse.

27 Det är i detta hänseende av föga betydelse att det i den slutliga lydelsen av artikel 12.4 i direktiv 2014/24, i motsats till artikel 11.4 i förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om offentlig upphandling av den 20 december 2011 (COM(2011) 896 final), inte längre hänvisas till kravet på ett verkligt samarbete mellan de deltagande upphandlande myndigheterna.

28 Förutom om unionslagstiftaren ska anses ha haft för avsikt att införa ett instrument som bygger på samarbete som inte utgörs av ett verkligt samarbete eller om man bortser från den ändamålsenliga verkan med horisontellt samarbete mellan upphandlande myndigheter påpekas att kravet på verkligt samarbete framgår av preciseringen i skäl 33 tredje stycket i direktiv 2014/24, enligt vilken samarbetet ska bygga på ett samarbetskoncept. En sådan formulering, som synes vara tautologisk, ska tolkas så, att den hänvisar till kravet på ett effektivt samarbete som fastställts eller genomförts på detta sätt.

29 Härav följer att det är nödvändigt att samtliga parter i samarbetsavtalet deltar gemensamt för att säkerställa att de allmännyttiga tjänster som de ska utföra tillhandahålls och att detta villkor inte kan anses vara uppfyllt när vissa avtalsparters enda bidrag är att ersätta kostnader, såsom de som avses i 5 § i det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.

30 Om en sådan kostnadsersättning i sig vore tillräcklig för att anse att det föreligger ett samarbete i den mening som avses i artikel 12.4 i direktiv 2014/24, skulle det dessutom inte kunna göras någon åtskillnad mellan denna form av samarbete och ett offentligt kontrakt som inte omfattas av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse.

31 Denna tolkning av begreppet samarbete, i den mening som avses i artikel 12.4 i direktivet, stöds av skäl 31 andra stycket i direktivet, där det anges att enbart det faktum att båda avtalsparterna själva är myndigheter inte i sig utesluter en tillämpning av upphandlingsreglerna.

32 Dessutom ska ingåendet av ett samarbetsavtal mellan enheter inom den offentliga sektorn anses utgöra det avslutande ledet i ett samarbete mellan avtalsparterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2009, kommissionen/Tyskland, C‑480/06, EU:C:2009:357, punkt 38). Utvecklandet av ett samarbete mellan enheter inom den offentliga sektorn sker nämligen genom ett direkt samarbete, vilket inte är fallet i ett förfarande för offentlig upphandling som omfattas av bestämmelserna i direktiv 2014/24.

33 Förberedelsen av ett samarbetsavtal förutsätter således att de organ inom den offentliga sektorn som avser att ingå ett sådant avtal gemensamt fastställer sina behov och hur dessa ska mötas. I ett ordinarie förfarande för offentlig upphandling bedöms och fastställs behoven däremot i regel ensidigt. I det sistnämnda fallet nöjer sig den upphandlande myndigheten nämligen med att inleda en anbudsinfordran med angivande av de specifikationer som den själv har fastställt.

34 Härav följer att förekomsten av samarbete mellan enheter inom den offentliga sektorn grundar sig på en strategi som är gemensam för parterna i detta samarbete och kräver att de upphandlande myndigheterna förenar sina ansträngningar för att tillhandahålla offentliga tjänster.

35 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att det i avtalet mellan förbundet och distriktet inte ges uttryck för någon form av samarbete mellan avtalsparterna. Den hänskjutande domstolen har nämligen påpekat att endast 2 § punkt 3 i det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kan leda till att ett samarbete utvecklas mellan avtalsparterna. Sedan avtalsparterna hävdat att klausulen var en avsiktsförklaring, medgav förbundet emellertid uttryckligen, i förfarandet i Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Tillsynsnämnden för offentlig upphandling i delstaten Rheinland-Pfalz), att klausulen saknade mening.

36 Inte heller framgår det av handlingarna i målet att ingåendet av det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen utgör det avslutande ledet i ett samarbete mellan förbundet och distriktet, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

37 Slutligen är varken den omständigheten att förbundet enligt 2 § punkt 2 och 4 § punkt 3 i det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen ska ansvara för restavfallet, motsvarande 46 procent av inkommande avfall, i syfte att deponera det, eller den omständigheten att distriktets ersättning enligt 5 § punkt 1 i avtalet endast består i ersättning för kostnader utan beaktande av en vinstmarginal för löpande driftskostnader, tillräcklig för att fastställa att det föreligger ett äkta samarbete mellan förbundet och distriktet.

38 Det avtal som är i fråga i målet vid den nationella domstolen tycks således endast ha till syfte att tillhandahålla en tjänst mot betalning. Under dessa omständigheter, och med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, omfattas inte det kontrakt som är i fråga i det nationella målet av det undantag som föreskrivs i artikel 12.4 i direktiv 2014/24.

39 Av det anförda följer att artikel 12.4 a i direktiv 2014/24 ska tolkas enligt följande. Ett samarbete mellan upphandlande myndigheter kan inte anses föreligga när en upphandlande myndighet som ska utföra en uppgift av allmänt intresse inom sitt territorium inte helt på egen hand utför denna uppgift – som enligt nationell rätt enbart ankommer på denna och som kräver flera olika arbetsmoment – utan ger en annan, i förhållande till denna fristående upphandlande myndighet, som även den ska utföra denna uppgift inom sitt territorium, i uppdrag att utföra ett av de nödvändiga arbetsmomenten mot ersättning.

40 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.