Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 15 april 2021
I mål C‑736/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland) genom beslut av den 30 september 2019, som inkom till domstolen den 7 oktober 2019, i målet
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen (referent) samt domarna C. Toader och M. Safjan, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Lettlands regering, inledningsvis genom L. Juškeviča, V. Soņeca och K. Pommere, därefter av K. Pommere, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Kaduczak och A. Sauka, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1698/2005
Förordning nr 65/2011
Förordning nr 73/2009
Förordning (EG) nr 1122/2009
Lettisk rätt
Dekret nr 295
Dekret nr 139
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 16.5 tredje stycket och 18.1 a i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 i fråga om kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 25, 2011, s. 8, och rättelse i EUT L 201, 2011, s. 20), av artikel 39.3 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1) samt artiklarna 4 och 6 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s.16).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan ZS Plaukti (nedan kallat Plaukti), ett jordbruksföretag i Lettland, och Lauku atbalsta dienests (myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling, Lettland). Målet handlar om myndighetens beslut att inte betala ut stöd för bibehållande av den biologiska mångfalden i ängsmark (nedan kallat stödet för bibehållande av den biologiska mångfalden i ängsmark).
3 I skäl 35 i förordning nr 1698/2005 angavs följande:
4 Artikel 36 i förordningen ingår i avdelning IV, kapitel I, avsnitt 2, axel 2, som har rubriken Att förbättra miljön och landsbygden. Denna artikel hade följande lydelse:
5 I artikel 39.1–39.3 i den förordningen föreskrevs följande:
6 I artikel 6.2 i förordning nr 65/2011 föreskrevs följande:
7 I artikel 16 i förordningen, med rubriken Minskningar och uteslutningar i förhållande till arealens storlek, föreskrevs följande i punkterna 2, 3 första och andra styckena och 5 första, andra och tredje styckena:
8 Artikel 18.1 a i denna förordning hade följande lydelse:
9 I artikel 22 i samma förordning föreskrevs följande:
10 Artikel 4.1 i förordning nr 73/2009 hade följande lydelse:
11 Artikel 6.1 i den förordningen hade följande lydelse:
12 I bilagorna II och III till den förordningen angavs krav samt den goda jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som avses i artiklarna 5 respektive 6 i samma förordning.
13 I artikel 71.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65), föreskrevs följande:
14 I Ministru kabineta Noteikumi Nr. 295 par valsts un Eiropas Savienības lauku attības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides un lauku ainavas uzlabošanai (ministerrådets dekret nr 295 om beviljande, förvaltning och tillsyn av statligt stöd och stöd från Europeiska unionen för förbättring av miljön och landsbygdsutveckling) av den 23 mars 2010 (Latvijas Vēstnesis, 2010, nr 50), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat dekret nr 295), som var i kraft fram till den 28 mars 2015, föreskrevs följande i artikel 1:
15 I artikel 38 i dekret nr 295 föreskrevs följande:
16 I bilaga 9, avsnitt 4.3 (Bibehållande av den biologiska mångfalden i ängsmark), punkt 3, i det dekretet föreskrevs följande:
17 I Ministru kabineta Noteikumi Nr. 139 Kārtība, kādā tiek piešķirts valsts un Eiropas Savienības atbalsts lauksaimniecībai tiešā atbalsta shēmu ietvaros (ministerrådets dekret nr 139 om förfarandet för beviljande av statligt stöd och stöd från Europeiska unionen till jordbruket som direktstöd) av den 12 mars 2013 (Latvijas Vēstnesis, 2013, nr 65), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat dekret nr 139), föreskrevs följande i artikel 1:
18 I artikel 18 i dekret nr 139 föreskrevs följande:
19 I artikel 19 i det dekretet angavs följande:
20 Den 13 maj 2014 lämnade Plaukti in en ansökan om enhetlig arealersättning för år 2014 till myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling. Plaukti ansökte även om stöd för miljövänligt jordbruk såsom stöd för bibehållande av den biologiska mångfalden i ängsmark för två fält med en sammanlagd areal om 18,26 hektar.
21 Efter en partiell kontroll på plats, som utfördes av myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling den 31 juli 2014, konstaterade myndigheten att de berörda fälten hade slagits före den 1 augusti 2014, i strid med villkoren för beviljande av stöd för bibehållande av den biologiska mångfalden i ängsmark.
22 Genom beslut av den 27 juni 2015 nekade följaktligen myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling Plaukti, för hela år 2014, stöd med avseende på de berörda 18,26 hektaren. Myndigheten beviljade inte Plaukti nämnda stöd, med ett belopp på 2245,98 euro, och beslutade att beloppet skulle avräknas från alla betalningar som skulle ha erhållits under de tre kommande kalenderåren. Stödet minskades för övrigt med 1 procent på grund av åsidosättande av god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.
23 Plaukti överklagade detta beslut till Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen, Lettland) och därefter till Administratīvā apgabaltiesa (Regionala förvaltningsdomstolen, Lettland).
24 Efter att överklagandet ogillats i både första och andra instans, överklagade Plaukti till Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland).
25 Den hänskjutande domstolen anser att eftersom det är utrett att de berörda fälten slogs före den 1 augusti, ska, i enlighet med artikel 18.1 a i förordning nr 65/2011, den nationella bestämmelsen tillämpas, enligt vilken stöd för att bevara den biologiska mångfalden i ängsmark under innevarande år inte ska betalas ut för motsvarande arealer.
26 Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida de övriga sanktionsåtgärder som har ålagts av myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling är proportionerliga, bland annat, för det första, att sökanden inte kan beviljas stöd för bibehållande av den biologiska mångfalden i ängsmark, uppgående till ett belopp som motsvarar skillnaden mellan den areal som angetts i ansökan om utbetalning och den fastställda arealen, det vill säga en skyldighet till ersättning för tre kalenderår, i enlighet med artikel 16.5 tredje stycket i förordning nr 65/2011, och, för det andra, en minskning med en procent av alla stödutbetalningar till sökanden, i enlighet med artikel 71.1 i förordning nr 1122/2009, på grund av underlåtenhet att iaktta god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Någon ändring av grödgruppen har nämligen inte konstaterats. Den hänskjutande domstolen vill särskilt få klarhet i huruvida artikel 16.5 tredje stycket i förordning nr 65/2011 är tillämplig, då det i förevarande mål inte har konstaterats någon förändring av grödgruppen även om Plaukti inte uppfyllt villkoren för beviljande av stöd för bibehållande av den biologiska mångfalden i ängsmark.
27 Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida den sanktionsåtgärd som föreskrivs i artikel 18.1 a i förordning nr 65/2011 och den sanktionsåtgärd som föreskrivs i artikel 16.5 tredje stycket i samma förordning ska tillämpas samtidigt, för det fall det konstateras att den areal för grödgruppen som anges i stödansökan inte motsvarar den areal som fastställts (det vill säga odlad areal) vid kontroll på plats. Den hänskjutande domstolen anser att det skulle kunna strida mot proportionalitetsprincipen att tillämpa två sanktionsåtgärder för en enda överträdelse.
28 Den hänskjutande domstolen är även osäker på huruvida kravet i punkt 18.2.1 i dekret nr 139 är förenligt med kraven i artikel 4 jämförd med artikel 6 i förordning nr 73/2009 i fråga om god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden och i artikel 39.3 i förordning nr 1698/2005 avseende åtaganden att bedriva ett miljövänligt jordbruk.
29 Under dessa omständigheter beslutade Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU‑domstolen:
30 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 16.5 tredje stycket i förordning nr 65/2011 ska tolkas så, att den bestämmelsen är tillämplig när den som ansökt om stöd inte har uppfyllt sina åtaganden att bedriva ett miljövänligt jordbruk med avseende på villkoren för slagning av fält, utan att någon ändring av den aktuella grödgruppen har konstaterats.
31 EU-domstolen anför härvid följande. Enligt artikel 36 a iv i förordning nr 1698/2005 avser det stöd som föreskrivs i avdelning IV, kapitel I, avsnitt 2, axel 2, i förordningen, med rubriken Att förbättra miljön och landsbygden, åtgärder för ett hållbart utnyttjande av jordbruksmark via stöd för miljövänligt jordbruk.
32 Det framgår dessutom av artikel 39.1 och 39.2 i den förordningen att medlemsstaterna ska bevilja det stöd som anges i artikel 36 a iv i förordningen inom hela sitt territorium och utifrån de specifika behov som finns. Stöd för miljövänligt jordbruk ska beviljas jordbrukare som frivilligt gör åtaganden på detta område.
33 I artikel 18.1 a i förordning nr 65/2011 föreskrivs att det begärda stödet ska minskas eller avslås när, bland annat när det gäller de åtgärder som avses i artikel 36 a iv i förordning nr 1698/2005, de skyldigheter och kriterier, såsom relevanta obligatoriska normer, övriga relevanta obligatoriska krav enligt artikel 39.3 samt åtaganden som går utöver sådana normer och krav, inte är uppfyllda.
34 Av detta följer att en underlåtenhet att iaktta de åtaganden som gjorts till förmån för ett miljövänligt jordbruk ska medföra att stöd för miljövänligt jordbruk minskas eller avslås.
35 Artikel 16 i förordning nr 65/2011 avser däremot minskningar och uteslutningar i förhållande till jordbruksarealernas storlek. Det ska härvid erinras om att enligt artikel 16.2 i den förordningen ska de arealer som deklarerats av en stödmottagare, och för vilka samma stödsats beviljas inom en viss arealrelaterad åtgärd, anses utgöra en och samma grödgrupp. Enligt artikel 16.3 andra stycket i den förordningen ska stödet, om den deklarerade arealen i ansökan om utbetalning överstiger den areal som fastställts för den berörda grödgruppen, fastställas med den areal som fastställts för den grödgruppen som underlag. I artikel 16.5 tredje stycket i samma förordning föreskrivs att om skillnaden mellan den areal som angetts i ansökan om stöd och den areal som fastställts vid en kontroll på plats är större än 50 procent, ska stödmottagaren uteslutas ännu en gång från stöd, upp till skillnaden mellan den deklarerade arealen i ansökan om utbetalning och den fastställda arealen.
36 I förevarande mål framgår det av beslutet om hänskjutande att ett av kriterierna för beviljande av stöd för bibehållande av den biologiska mångfalden på ängsmark inte hade iakttagits, då fältet slagits för tidigt. Myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling ansåg därför att villkoren för beviljande av det stödet inte hade uppfyllts med avseende på hela den deklarerade arealen, och att skillnaden mellan den areal som angetts i ansökan om utbetalning och den areal som hade fastställts vid kontroll på plats var 100 procent. Myndigheten ansåg därför att den deklarerade arealen översteg den fastställda arealen med 100 procent, vilket enligt myndigheten utgjorde skäl för att utesluta Plaukti från det aktuella stödet.
37 Som den hänskjutande domstolen har påpekat är den enda överträdelse som myndigheten för stöd till landsbygdsutveckling har konstaterat för referensperioden att fältet slagits för tidigt, utan att någon ändring av grödgruppen därvid konstaterats. Under dessa omständigheter finner EU-domstolen att den omständigheten att Plaukti har slagit den berörda arealen före det datum som fastställts för detta ändamål inte innebär att den deklarerade grödgruppen har ändrats på ett sådant sätt att det med tillämpning av artikel 16.5 tredje stycket i förordning nr 65/2011 finns skäl att utesluta Plautki från stödet.
38 Denna tolkning av artikel 16.5 tredje stycket i förordning nr 65/2011 är förenlig med målet för stöd för ett miljövänligt jordbruk. Såsom framgår av skäl 35 i förordning nr 1698/2005 bör sådana stöd fortsätta att spela en framträdande roll för hållbar utveckling på landsbygden och för att tillmötesgå samhällets ökande behov av tjänster på miljöområdet.
39 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 16.5 tredje stycket i förordning nr 65/2011 ska tolkas så, att den bestämmelsen inte är tillämplig när den som ansökt om stöd inte har uppfyllt sina åtaganden att bedriva ett miljövänligt jordbruk med avseende på villkoren för slagning av fält, utan att någon ändring av den aktuella grödgruppen har konstaterats.
40 Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas anledning att besvara den andra frågan.
41 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 4 och 6 i förordning nr 73/2009, jämförda med artikel 39.3 i förordning nr 1698/2005, ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken ett och samma krav samtidigt kan utgöra ett minimikrav avseende god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden och ett krav som går utöver dessa minimikrav, det vill säga ett villkor för beviljande av stöd för miljövänligt jordbruk.
42 Det ska inledningsvis erinras om att jordbrukare som får direktstöd ska, enligt artikel 4 i förordning nr 73/2009, iaktta vissa verksamhetskrav samt god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden enligt artikel 6 i förordningen.
43 Enligt artikel 6 ska medlemsstaterna sörja för att all jordbruksmark hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Medlemsstaterna ska fastställa minimikrav för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden utifrån den ram som fastställs i bilaga III till förordningen, och de får inte fastställa några minimikrav som inte föreskrivs inom denna ram.
44 Enligt artikel 39.3 i förordning nr 1698/2005 får stöd för miljövänligt jordbruk endast avse sådana åtaganden som bland annat går längre än tillämpliga bindande normer i enlighet med artiklarna 4 och 5 i förordning nr 1782/2003 och bilagorna III och IV till den förordningen, vilka återges i artiklarna 4 och 6 i förordning nr 73/2009 och i bilagorna II och III till den förordningen. Syftet med artikel 39.3 i förordning nr 1698/2005 är därmed att säkerställa att stöden i fråga beviljas endast för verksamheter och metoder som svarar mot högre miljömål än de bindande normerna, såsom minimikraven för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.
45 Det ska, såsom framgår av beslutet om hänskjutande, vidare erinras om att punkt 38.3 i dekret nr 295 genomför kraven avseende stöd till miljövänligt jordbruk. I denna punkt föreskrivs särskilt att en sökande kan få stöd för ängsmark med högt naturvärde, om ängsmarken slås åtminstone en gång mellan den 1 augusti och den 15 september.
46 Enligt de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen utgör de lettiska reglerna om slagning både minimikrav och krav som överskrider minimikraven, i enlighet med artiklarna 4 och 6 i förordning nr 73/2009.
47 De åtaganden som gjorts till förmån för miljövänligt jordbruk enligt artikel 39 i förordning nr 1698/2005 ska emellertid överstiga de minimikrav i fråga om god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som anges i artiklarna 4 och 6 i förordning nr 73/2009. Vidare får medlemsstaterna, såsom erinrats om ovan i punkt 43, inte fastställa minimikrav som inte föreskrivs i bilaga III till sistnämnda förordning.
48 Vid bedömningen av huruvida minimikraven i fråga om god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i artiklarna 4 och 6 i förordning nr 73/2009 har iakttagits, ska man således försäkra sig om att dessa minimikrav har fastställts på ett giltigt sätt på grundval av den ram som fastställs i bilaga III till förordningen. Om så är fallet kan en underlåtenhet att iaktta ett sådant krav leda till minskningar enligt artikel 71.1 i förordning nr 1122/2009.
49 Mot denna bakgrund ska den tredje frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 4 och 6 i förordning nr 73/2009, jämförda med artikel 39.3 i förordning nr 1698/2005, ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken ett och samma krav samtidigt kan utgöra ett minimikrav avseende god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden och ett krav som går utöver dessa minimikrav, det vill säga ett villkor för beviljande av stöd för miljövänligt jordbruk.
50 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: lettiska.