Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 28 april 2022

I mål C‑510/20, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 12 oktober 2020,

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av ordföranden på sjätte avdelningen I. Ziemele, tillika tillförordnad ordförande på sjunde avdelningen, samt domarna P.G. Xuereb och A. Kumin (referent), generaladvokat: M. Bobek, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Det administrativa förfarandet

Prövning av talan

Huruvida talan kan tas upp till prövning

Parternas argument

Domstolens bedömning

Prövning i sak

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1 I sin ansökan har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.2 a i–iii, 17.2 och 17.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (ramdirektiv om en marin strategi) (EUT L 164, 2008, s. 19) genom att inte inom de föreskrivna tidsfristerna dels ha genomfört en översyn och uppdatering av för det första den inledande utvärderingen av den aktuella miljöstatusen i de berörda vattnen och av den mänskliga verksamhetens miljöpåverkan på dessa vatten, för det andra definitionen av en god miljöstatus och för det tredje miljömålen och tillhörande indikatorer, dels inte ha underrättat kommissionen om dessa uppdateringar.

2 Skälen 29 och 34 i direktiv 2008/56 har följande lydelse:

3 Artikel 5 i direktivet har rubriken Marina strategier. Artikel 5.1 och 5.2 stadgar följande:

4 Artikel 14 i direktivet har rubriken Undantag. Artikel 14.1 föreskriver följande:

5 I artikel 17 i direktivet, med rubriken Uppdatering, anges följande:

6 Artikel 19 i direktivet har rubriken Samråd med och information till allmänheten. Artikel 19.2 stadgar följande:

7 Den 8 mars 2019 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Bulgarien, enligt vilken denna medlemsstat i strid med artiklarna 5.2 a i–iii, 17.2 och 17.3 i direktiv 2008/56 hade underlåtit dels att senast den 15 juli 2018 göra en översyn av och uppdatera den inledande bedömningen av havsmiljön, definitionen av god miljöstatus och miljömålen, dels att senast den 15 oktober 2018 underrätta kommissionen om dessa uppdateringar.

8 I sitt svar av den 7 maj 2019 angav Republiken Bulgarien att Baseynova Direktsia Chernomorski rayon (Direktoratet för avrinningsområdet Svartahavsregionen, Bulgarien) den 16 juli 2018 i egenskap av behörig myndighet för tillämpningen av detta direktiv hade beslutat att genomföra en offentlig upphandling med titeln Uppdatering av den inledande bedömningen av havsmiljöns tillstånd, definitioner av god miljöstatus, miljömål och indikatorer, i enlighet med artiklarna 8, 9 och 10 i direktiv [2008/56], för fem kontrakt. Meddelandet om denna offentliga upphandling offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning. Förfarandet avslutades dock den 27 augusti 2018 på grund av att inga anbud hade mottagits.

9 I den skrivelsen presenterade Republiken Bulgarien också planer för att avhjälpa bristerna i fråga, däribland projektet Kunskap och information om regional verksamhet för skydd av Svarta havet (Scirena Black Sea) (nedan kallat projektet Scirena Black Sea) inom programmet Miljöskydd och klimatförändringar, som omfattas av Europeiska ekonomiska samarbetsområdets finansiella mekanism för åren 2014–2021 (nedan kallad EES finansiella mekanism). Medlemsstaten bekräftade sitt åtagande att i enlighet med kraven i direktiv 2008/56 genomföra översyner och uppdateringar och att underrätta kommissionen om dessa uppdateringar senast den 30 juni 2020.

10 I en skrivelse av den 11 oktober 2019, som Republiken Bulgarien mottog samma dag, lämnade kommissionen ett motiverat yttrande där den vidhöll sin ståndpunkt från den formella underrättelsen, eftersom medlemsstaten inte hade avhjälpt de invändningar som framfördes i den underrättelsen. Kommissionen uppmanade medlemsstaten att, inom två månader från mottagandet av det motiverade yttrandet, vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det.

11 Republiken Bulgarien svarade på det motiverade yttrandet genom en skrivelse av den 9 december 2019 och medgav där att den inte hade gjort de nödvändiga uppdateringarna av den inledande bedömningen av havsmiljön, definitionen av god miljöstatus och miljömålen, på grund av problem i samband med tilldelningen av ett offentligt kontrakt för att genomföra dessa uppdateringar, och då särskilt att det inte inkommit några anbud i förfarandet. Medlemsstaten upprepade också sitt åtagande att följa artikel 17 i direktiv 2008/56 senast den 30 juni 2020.

12 Kommissionen är inte nöjd med Republiken Bulgariens svar på det motiverade yttrandet och har därför väckt denna talan.

13 Republiken Bulgarien har, utan att uttryckligen begära att förevarande talan ska avvisas, anfört vissa argument emot att talan kan tas upp till prövning. Medlemsstaten har gjort gällande att yrkandet om ansvar för underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av artiklarna 5.2 a i–iii, 17.2 och 17.3 i direktiv 2008/56 såsom detta formulerats av kommissionen ger upphov till rättsosäkerhet, eftersom det för att förstå dess exakta räckvidd krävs en tolkning i efterhand och ett ytterligare förtydligande.

14 Medlemsstaten anser dessutom att det inte går att tydligt fastställa saken i målet med hänsyn till att det samtidigt åberopas åsidosättande av skyldigheterna i två bestämmelser i detta direktiv.

15 Kommissionen har framhållit att dess talan inte rör medlemsstatens skyldigheter att utarbeta de inledande marina strategierna och underrätta kommissionen om dem, utan bara skyldigheten att uppdatera dessa marina strategier och informera om dessa uppdateringar, vilket framgår av både den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet.

16 Av fast rättspraxis rörande artikel 120 c i domstolens rättegångsregler framgår att en ansökan genom vilken en talan väcks ska innehålla klara och precisa uppgifter om saken i målet och en kortfattad framställning av de grunder som åberopas, så att svaranden kan förbereda sitt försvar och domstolen kan utöva sin kontroll. Av detta följer att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att förhindra att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (dom av den 31 oktober 2019, kommissionen/Nederländerna, C‑395/17, EU:C:2019:918, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

17 Domstolen har även slagit fast att en talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en sammanhängande och precis framställning av anmärkningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger (dom av den 31 oktober 2019, kommissionen/Nederländerna, C‑395/17, EU:C:2019:918, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

18 Kommissionens talan ska i synnerhet innehålla en sammanhängande och utförlig redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördragen (dom av den 31 oktober 2019, kommissionen/Nederländerna, C‑395/17, EU:C:2019:918, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

19 I förevarande fall kan det konstateras att kommissionen på ett precist sätt har angett de bestämmelser i unionsrätten som Republiken Bulgarien påstås ha åsidosatt, nämligen artiklarna 5.2 a i–iii, 17.2 och 17.3 i direktiv 2008/56, samt de omständigheter som läggs medlemsstaten till last, det vill säga underlåtenhet dels att göra en översyn av och uppdatera, för det första, den inledande bedömningen av de berörda vattnens miljöstatus och miljöpåverkan av mänsklig verksamhet på de vattnen, för det andra, definitionen av en god miljöstatus och, för det tredje, miljömålen och tillhörande indikatorer, dels att inom den tidsfrist som föreskrivs i direktivet underrätta kommissionen om dessa uppdateringar.

20 Den omständigheten att kommissionen i sin talan har åberopat artikel 5.2 a i–iii tillsammans med artikel 17.2 och 17.3 i nämnda direktiv är inte heller något problem för en koherent talan. Såsom Republiken Bulgarien för övrigt har medgett är dessa bestämmelser logiskt sett förbundna med varandra, eftersom artikel 17 rör översyn och uppdatering av marina strategier, och dessa strategier avses i artikel 5.

21 Under dessa omständigheter kan det, i motsats till vad Republiken Bulgarien har anfört, inte råda något tvivel om att förevarande förfarande inte avser en underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att utarbeta de inledande marina strategierna i enlighet med artikel 5.1 och 5.2 a i–iii i direktiv 2008/56 och att anmäla beståndsdelarna i dessa strategier till kommissionen, utan endast en underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att göra en översyn av och uppdatera dessa strategier och att underrätta kommissionen om dessa uppdateringar enligt artikel 17.2 a och b och 17.3 i direktivet.

22 Av detta framgår att talan kan tas upp till prövning.

23 Kommissionen erinrar för det första om att Republiken Bulgarien, för att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.2 a i–iii och 17.2 i direktiv 2008/56, senast den 15 juli 2018 borde ha sett över och uppdaterat de delar av sina marina strategier som avser för det första den inledande bedömningen av den aktuella miljöstatusen för de berörda vattnen och miljöpåverkan på dessa vatten till följd av mänsklig verksamhet, i enlighet med artikel 8 i direktivet, för det andra definitionen av god miljöstatus, i enlighet med artikel 9.1 i direktivet, och för det tredje miljömålen och tillhörande indikatorer, i enlighet med artikel 10.1 i direktivet. Dessutom var den medlemsstaten enligt artikel 17.3 i samma direktiv skyldig att senast den 15 oktober 2018 sända kommissionen detaljerad information om uppdateringen av dessa poster.

24 Kommissionen har bekräftat att de bulgariska myndigheterna i sitt svar på den formella underrättelsen har erkänt de påstådda åsidosättandena, bland annat vad gäller artikel 17.2 och 17.3 i direktiv 2008/56. I svaret på det motiverade yttrandet medgav myndigheterna återigen att de inte hade meddelat kommissionen de uppgifter som krävs enligt direktivet, en överträdelse som fortfarande förelåg.

25 Republiken Bulgarien har understrukit för det första att den uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 5.2 i–iii i direktiv 2008/56. Medlemsstaten har hävdat att den genomförde den inledande bedömningen av havsmiljöns tillstånd, definierade god miljöstatus och fastställde miljömål och tillhörande indikatorer under år 2012 och delgav kommissionen de rapporterna. När det gäller åsidosättandet av skyldigheterna enligt den bestämmelsen anser den följaktligen att talan är ogrundad.

26 För det andra, när det gäller översynen och uppdateringen av vissa delar av dess marina strategier, har Republiken Bulgarien gjort gällande att den har mekanismer för att säkerställa att de uppdateringar som krävs enligt artikel 17 i direktiv 2008/56 genomförs, men att ett försök att tilldela ett offentligt kontrakt för detta ändamål misslyckades på grund av brist på anbud från potentiella entreprenörer. Därefter informerade medlemsstaten kommissionen om att uppfyllandet av dessa skyldigheter gick hand i hand med lanseringen och genomförandet av projektet Scirena Black Sea.

27 I detta avseende har Republiken Bulgarien gjort gällande att fullgörandet av kontraktet skulle genomföras i enlighet med kraven i direktiv 2008/56 och den bulgariska lagstiftningen för genomförande av direktivet och om offentlig upphandling. Dessutom har denna medlemsstat påpekat att den var skyldig att följa förfarandet för godkännande av projektet och att detta behövde uppfylla alla krav enligt EES finansiella mekanism. Under dessa omständigheter var det, trots de åtgärder som vidtagits, på grund av objektiva omständigheter absolut omöjligt för medlemsstaten att uppfylla sina åtaganden enligt artikel 17.2 och 17.3 i direktivet. Talan bör därför ogillas även när det gäller den påstådda överträdelsen av skyldigheterna enligt den sistnämnda bestämmelsen.

28 Republiken Bulgarien har yrkat att talan ska ogillas i sin helhet, alternativt att talan ska bifallas endast i den del den avser underlåtenhet att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 17.2 och 17.3 i direktiv 2008/56 och ogillas i övrigt.

29 Kommissionen har för det första gjort gällande att artiklarna 5 och 17 i direktiv 2008/56 är kopplade till varandra, eftersom den sistnämnda bestämmelsen uttryckligen hänvisar till den förstnämnda. Republiken Bulgarien har därför felaktigt hävdat att dessa bestämmelser innehåller separata skyldigheter som medlemsstaten delvis har uppfyllt. Dessutom gjordes medlemsstatens organisatoriska ansträngningar först efter det att tidsfristen för uppdatering av de marina strategierna hade löpt ut.

30 Vidare har kommissionen anfört att beskrivningen av lagstiftningen och förfarandena för offentlig upphandling och EES finansiella mekanism inte är tillräcklig för att motivera den absoluta omöjlighet att uppfylla skyldigheterna att göra uppdateringar och underrätta kommissionen om dessa som Republiken Bulgarien har åberopat. För det första kan sådana tekniska svårigheter inte motivera att de skyldigheter som följer av unionsrätten inte uppfylls inom den föreskrivna fristen, och för det andra är denna lagstiftning och dessa förfaranden väl kända för de bulgariska myndigheterna.

31 Slutligen har kommissionen noterat att det nya utkastet till översyn och uppdatering av vissa delar av Republiken Bulgariens marina strategier i slutet av maj 2020 var föremål för interna förfaranden, vilka förväntas pågå i tre år. Det var därför omöjligt för den medlemsstaten att uppfylla sitt åtagande att lämna in en rapport senast den 30 juni 2020.

32 Republiken Bulgarien har i sin duplik först och främst betonat att det faktum att det offentliga kontraktet för de aktuella uppdateringarna inte kunde tilldelas berodde på att det inte kom in några anbud och inte på bristande ansträngningar från medlemsstatens sida.

33 För det andra har medlemsstaten gjort gällande att det var nödvändigt att omarbeta projektet Scirena Black Sea på grund av att huvudpartnern drog sig ur.

34 Slutligen har Republiken Bulgarien uppgett att den genom ett avtal som ingicks den 16 mars 2021 för en period på fem månader har anförtrott åt tredje man att fullgöra medlemsstatens åtaganden enligt direktiv 2008/56, särskilt beträffande uppdateringen av dess marina strategier och utarbetandet av en rapport för åren 2012–2017.

35 Det framgår av artikel 5.2 i direktiv 2008/56 att de [m]edlemsstater som delar en marin region eller delregion ska samarbeta för att, inom varje marin region eller delregion, tillse att de åtgärder som krävs för att uppnå direktivets mål, särskilt de olika delarna av de marina strategier som anges i a och b, är sammanhängande och samordnade i hela den berörda marina regionen eller delregionen. Enligt artikel 5.2 a i–iii i direktivet ska varje medlemsstat dessutom senast den 15 juli 2012 utarbeta i) en inledande bedömning av aktuellt miljötillstånd i de berörda vattnen och av miljöpåverkan på dessa från mänskliga aktiviteter, ii) en definition av vad som avses med god miljöstatus i de berörda vattnen och iii) en precisering av ett antal miljömål och tillhörande indikatorer.

36 Enligt artikel 17.1 i direktiv 2008/56 ska medlemsstaterna se till att de marina strategierna hålls uppdaterade för varje berörd marin region eller delregion. Enligt artikel 17.2 a och b och 17.3 i direktivet ska de delar av de marina strategierna som avses i punkt 35 ovan ses över på ett samordnat sätt, i enlighet med artikel 5 i det direktivet, vart sjätte år efter det att de fastställts, och uppgifter om uppdateringar som gjorts till följd av dessa översyner ska skickas till kommissionen senast tre månader efter det att de offentliggjorts i enlighet med artikel 19.2 i direktivet.

37 I skäl 34 i direktiv 2008/56 förklaras behovet av att föreskriva regelbundna uppdateringar av havsmiljöstrategierna med tanke på de marina ekosystemens dynamiska karaktär och naturliga föränderlighet, och eftersom belastning och påverkan på ekosystemen kan variera i takt med utvecklingen av olika mänskliga verksamheter och klimatförändringens effekter. I samma skäl nämns att [å]tgärdsprogrammen för skyddet och förvaltningen av den marina miljön bör följaktligen vara flexibla och anpassningsbara och ta hänsyn till den vetenskapliga och tekniska utvecklingen.

38 Eftersom artikel 5.2 a i–iii i direktiv 2008/56 föreskriver att den inledande bedömningen och definitionen av god miljöstatus och fastställandet av miljömål och tillhörande indikatorer skulle vara slutförda senast den 15 juli 2012, blir slutsatsen dels att översynen av dessa delar av de marina strategierna skulle ha genomförts senast den 15 juli 2018, i enlighet med artikel 17.2 a och b i direktivet, dels att uppgifterna om de uppdateringar som gjorts till följd av dessa översyner skulle ha meddelats kommissionen inom tre månader efter offentliggörandet i enlighet med artikel 17.3 i detta direktiv, det vill säga senast den 15 oktober 2018.

39 Enligt domstolens fasta praxis ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet. Senare förändringar kan inte beaktas av domstolen (dom av den 4 mars 2021, kommissionen/Förenade kungariket (Gränsvärdena för kvävedioxid (NO2)), C‑664/18, ej publicerad, EU:C:2021:171, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

40 I det aktuella fallet löpte den tidsfrist som fastställts i det motiverade yttrandet från kommissionen, vilket Republiken Bulgarien mottog den 11 oktober 2019, ut den 11 december 2019.

41 Det är utrett att medlemsstaten inte har fullgjort sina skyldigheter enligt artikel 17.2 a och b och 17.3 i direktiv 2008/56, vilka nämns i punkt 38 ovan, inom den ovannämnda tidsfristen, eller ens senast det datum som medlemsstaten i sina svar på den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet åtagit sig för att se över och uppdatera sina marina strategier och meddela kommissionen dessa uppdateringar, nämligen den 30 juni 2020.

42 Det konstaterandet påverkas inte av de argument som Republiken Bulgarien har anfört. För det första kan inte påståendet godtas att medlemsstaten uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 5.2 a i–iii i direktiv 2008/56. Det påståendet rör enbart skyldigheten att utarbeta de inledande marina strategierna under år 2012 och delge kommissionen rapporterna om dessa. Den skyldigheten är dock inte föremål för denna talan, vilket framgår av punkt 21 ovan.

43 För det andra, vad gäller argumentet att det var omöjligt för Republiken Bulgarien att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 17.2 och 17.3 i direktiv 2008/56 inom den tidsfrist som föreskrivs i detta direktiv, särskilt på grund av de svårigheter som uppstått i samband med försöken att tilldela det aktuella offentliga kontraktet och på grund av behovet av att uppfylla kraven i unionsrätten, i den relevanta nationella lagstiftningen och i förfarandet för godkännande av projektet Scirena Black Sea, har medlemsstaten inte förklarat hur behovet av att uppfylla kraven i unionsrätten kan ha hindrat den från att uppfylla sina skyldigheter enligt den ovannämnda bestämmelsen i direktiv 2008/56. Det ska endast erinras om att en medlemsstat enligt fast rättspraxis inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv (dom av den 2 april 2020, kommissionen/Spanien (Bedömning av översvämningsrisker – Planer för Kanarieöarna), C‑384/19, ej publicerad, EU:C:2020:271, punkt 12 och där angiven rättspraxis).

44 Mer specifikt är skyldigheten för en medlemsstat att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå det resultat som föreskrivs i ett direktiv en tvingande skyldighet enligt såväl artikel 288 tredje stycket FEUF som enligt direktivet i sig. Denna skyldighet att vidta alla allmänna eller särskilda åtgärder är bindande för alla myndigheter i medlemsstaterna (dom av den 16 juli 2015, kommissionen/Bulgarien, C‑145/14, ej publicerad, EU:C:2015:502, punkt 58 och där angiven rättspraxis).

45 Det kan tilläggas att direktiv 2008/56 inte föreskriver något undantag från medlemsstaternas skyldigheter enligt artikel 17.2 och 17.3. Artikel 14 i direktivet avser endast undantag när en medlemsstat kan identifiera fall där miljömålen eller god miljöstatus inte kan uppnås i alla avseenden. Även om skäl 29 i direktivet förvisso hänvisar till fall då en medlemsstat inte kan uppnå de ambitiösa miljömål som fastställts, berör denna hänvisning inte de skyldigheter som följer av artikel 17 i direktivet.

46 Det ska under alla omständigheter påpekas att de första organisatoriska åtgärderna för att uppfylla skyldigheterna enligt artikel 17.2 a och b och 17.3 i direktiv 2008/56 vidtogs av Republiken Bulgarien den 16 juli 2018, vilket framgår av dess svar på den formella underrättelsen, det vill säga efter utgången av den tidsfrist som föreskrivs i artikel 17.2 i direktivet, det vill säga den 15 juli 2018. Följaktligen kan det inte anses att medlemsstaten inte har kunnat uppfylla sina åtaganden inom den fastställda tidsfristen.

47 För det tredje ska det påpekas att eftersom, såsom framgår av den rättspraxis som nämns i punkt 39 ovan, förändringar som inträffar efter utgången av den tidsfrist som anges i det motiverade yttrandet inte kan beaktas vid bedömningen av om skyldigheterna i fråga har åsidosatts, saknar den omständigheten att det den 16 mars 2021 ingicks ett avtal om att vidta nödvändiga åtgärder för att Republiken Bulgarien ska kunna uppfylla sina skyldigheter betydelse för bedömningen av huruvida förevarande fördragsbrottstalan är välgrundad.

48 Av vad som anförts följer att kommissionens talan ska anses välgrundad.

49 Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att Republiken Bulgarien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 17.2 a och b och 17.3 i direktiv 2008/56 genom att inte inom de föreskrivna tidsfristerna dels på ett samordnat sätt, såsom föreskrivs i artikel 5 i samma direktiv, se över den inledande bedömningen och definitionen av god miljöstatus samt miljömålen, dels underrätta kommissionen om de uppdateringar som gjorts efter denna översyn.

50 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Bulgarien ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Bulgarien har tappat målet, ska denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.