Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 13 januari 2022

I mål C‑683/20, angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 17 december 2020,

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av ordföranden på sjunde avdelningen J. Passer (referent), tillika tillförordnad ordförande på åttonde avdelningen, samt domarna F. Biltgen och N. Wahl, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Det administrativa förfarandet

Prövning av talan

Parternas argument

Domstolens bedömning

Rättegångskostnader

1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 8.2 och artikel 10.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivningsbuller (EGT L 189, 2002, s. 12), jämförda med bilaga VI till detta direktiv, genom att inte upprätta handlingsplaner och inte tillställa kommissionen sammanfattningar av handlingsplaner för de större vägar och större järnvägslinjer som anges i bilagan till denna dom.

2 I artikel 3 i direktiv 2002/49, som har rubriken Definitioner, anges följande:

3 I artikel 8 i direktivet, som har rubriken Handlingsplaner, föreskrivs följande:

4 I artikel 10 i nämnda direktiv, som har rubriken Medlemsstaternas och kommissionens insamling och offentliggörande av uppgifter föreskrivs följande i punkt 2.

5 I bilaga V till direktivet föreskrivs minimikrav för handlingsplaner.

6 I bilaga VI till samma direktiv anges vilka uppgifter som ska sändas till kommissionen, vilka, för större vägar, större järnvägslinjer och större flygplatser, bland annat innefattar [e]n sammanfattning av handlingsplanen där alla relevanta aspekter enligt bilaga V skall ingå. Denna sammanfattning skall inte vara längre än tio sidor.

7 Den 25 juni 2010 översände de slovakiska myndigheterna, via den elektroniska portalen Reportnet i det Europeiska nätverket för miljöinformation och miljöövervakning (Eionet), en förteckning till kommissionen över de tätbebyggelser, större vägar, större järnvägslinjer och större flygplatser som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2002/49. Den 16 januari 2014 uppdaterade myndigheterna förteckningen med avseende på de större järnvägslinjerna.

8 Den 27 mars 2015, efter en första skriftväxling, riktade kommissionen, inom ramen för förfarandet EU Pilot 7453/15/ENVI, en begäran till de slovakiska myndigheterna angående genomförandet av direktiv 2002/49.

9 Den 26 maj 2015 besvarade de slovakiska myndigheterna denna begäran. Myndigheterna uppdaterade därefter, den 24 juli 2015, uppgifterna med avseende på tätbebyggelser och större vägar.

10 Den 29 april 2016 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Slovakien i vilken den konstaterade att medlemsstaten hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2002/49, däribland den skyldighet som föreskrivs i artikel 8.2, nämligen att upprätta handlingsplaner, och den som föreskrivs i artikel 10.2, jämförd med bilagorna V och VI till nämnda direktiv, det vill säga att tillställa kommissionen sammanfattningar av dessa handlingsplaner.

11 Genom skrivelse av den 17 juni 2016 besvarade Republiken Slovakien denna formella underrättelse.

12 Den 15 juni 2017 riktade kommissionen, efter att ha undersökt detta svar jämte senare ingivna förtydliganden, ett motiverat yttrande till Republiken Slovakien. I yttrandet konstaterade kommissionen bland annat att medlemsstaten hade underlåtit att dels utarbeta handlingsplaner för 462 större vägar och sexton större järnvägslinjer, i strid med artikel 8.2 och 8.4 i direktiv 2002/49, jämförd med bilaga V till samma direktiv, dels tillställa den sammanfattningar av handlingsplanerna för dessa större vägar och större järnvägslinjer, i strid med artikel 10.2 i direktiv 2002/49, jämförd med bilagorna V och VI till samma direktiv. Kommissionen gav Republiken Slovakien en frist på två månader från mottagandet av yttrandet inom vilken medlemsstaten skulle vidta nödvändiga åtgärder för att få fördragsbrottet att upphöra.

13 Genom skrivelse av den 24 juli 2017 uppgav Republiken Slovakien att den inte fullt ut och i tid kunnat uppfylla de skyldigheter som följer av direktiv 2002/49, eftersom väginfrastrukturförvaltarna och järnvägsoperatörerna inte hade iakttagit sina lagstadgade skyldigheter inom de föreskrivna fristerna. Medlemsstaten meddelade dessutom kommissionen att 17 handlingsplaner för större vägar för närvarande höll på att utarbetas.

14 Den 21 augusti och den 10 september 2020 lämnade de slovakiska myndigheterna in nya uppgifter via Eionet om de större vägarna respektive de större järnvägslinjerna.

15 Eftersom Republiken Slovakien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 8.2 och 10.2 i direktiv 2002/49, jämförda med bilaga VI till samma direktiv, beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.

16 Samtidigt som Republiken Slovakien erkänns ha gjort vissa framsteg i sitt genomförande av direktiv 2002/49 sedan förfarandet inleddes, har kommissionen gjort gällande att denna medlemsstat har underlåtit att fullgöra sin skyldighet att i enlighet med artikel 10.2 i direktiv 2002/49, jämförd med bilaga VI till samma direktiv, tillställa den sammanfattningar av handlingsplaner för 445 större vägar utanför tätbebyggelse och sexton större järnvägslinjer utanför tätbebyggelse. Eftersom inget annat har angetts, har kommissionen slutit sig till att Republiken Slovakien inte har utarbetat någon handlingsplan för dessa vägar och järnvägslinjer och att den därför har underlåtit att fullgöra den skyldighet som åligger den enligt artikel 8.2 i detta direktiv.

17 Republiken Slovakien har medgett att den varit i dröjsmål med att fullgöra de skyldigheter som följer av artikel 8.2 och artikel 10.2 i direktiv 2002/49. Trots detta anser medlemsstaten att förevarande talan har förlorat sitt ändamål.

18 Sedan Republiken Slovakien den 10 september 2020 tillställde kommissionen ett dokument med titeln Handlingsplan för skydd mot buller från vissa större järnvägslinjer som förvaltas av det nationella slovakiska järnvägsbolaget (ŽSR) år 2011 – Sammanfattning, daterad i juli 2013, och den 31 december 2020 tillställde den ett dokument med titeln Handlingsplan för skydd mot buller från vissa större vägar som förvaltas av den slovakiska vägförvaltningen (SSC) på grundval av situationen år 2011 – Sammanfattning, daterad i november 2020, föreligger nämligen inte längre det påstådda fördragsbrottet.

19 Kommissionen har i samband med repliken bestritt att dessa dokument är relevanta. Dokumenten hänvisar nämligen till offentliga samråd genomförda under år 2020. Eftersom offentliga samråd enligt artikel 8.7 i direktiv 2002/49 ska äga rum innan handlingsplanerna antas, kan handlingarna i fråga inte hänföra sig till handlingsplaner för perioden 2013–2018. Det är sannolikt fråga om nya handlingar som hänför sig till en tidigare situation. Det följer emellertid av en systematisk tolkning av bestämmelserna i direktiv 2002/49 att en handlingsplan ska antas i god tid för att täcka en framtida period. Det följer särskilt av det system med skyldigheter som införts genom direktivet, bland annat genom artikel 8.5 i direktivet, att handlingsplanerna ska ses över efter högst fem år och i förekommande fall ändras. Det kan inte anses förenligt med direktiv 2002/49 att år 2020 anta en handlingsplan som skulle ha upprättats år 2013. Om det vore möjligt att upprätta en handlingsplan efter utgången av den period till vilken den hänför sig, så skulle direktiv 2002/49 förlora sin ändamålsenliga verkan.

20 Kommissionen har tillagt att frågan huruvida Republiken Slovakien har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 8.2 och artikel 10.2 i direktiv 2002/49 i vilket fall som helst ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde vid utgången av den frist som anges i det motiverade yttrandet, i förevarande fall den 15 augusti 2017. Det är emellertid utrett att Republiken Slovakien vid denna tidpunkt fortfarande inte hade upprättat handlingsplaner för 445 större vägar och sexton större järnvägslinjer.

21 Republiken Slovakien har bestritt kommissionens resonemang, som den anser vara ologiskt och otydligt. Det följer av direktiv 2002/49 att de handlingsplaner som medlemsstaten var skyldig att upprätta för sexton större järnvägslinjer och 445 större vägar före den 18 juli 2013 skulle grunda sig på uppgifter från år 2011 och omfatta åtgärder för åren 2013–2018. Republiken Slovakien har i efterhand fullgjort denna skyldighet. De krav som kommissionen har uppställt i repliken innebär i praktiken att Republiken Slovakien måste avstå från att, om så i efterhand, fullgöra den skyldighet som föreskrivs i artikel 8.2 i direktiv 2002/49 och som avses i förevarande talan, samtidigt som Republiken Slovakien åläggs att fullgöra en annan skyldighet, nämligen den som föreskrivs i artikel 8.5 i direktiv 2002/49, vilket är en skyldighet avseende vilken någon talan om fördragsbrott ännu inte har väckts mot medlemsstaten. Med andra ord innebär kommissionens argument att en medlemsstat som inte uppfyller sina skyldigheter inom den frist som anges i direktivet aldrig kommer att kunna göra det.

22 För det fall kommissionen i repliken ska anses kritisera Republiken Slovakien för att ha åsidosatt skyldigheten i artikel 8.7 i direktiv 2002/49 att i god tid inleda ett offentligt samråd om handlingsplaner och skyldigheten att se över eller ändra handlingsplanerna senast fem år efter det att de godkänts, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 8.5 i direktiv 2002/49, anser Republiken Slovakien att dessa invändningar ska avvisas.

23 Republiken Slovakien har dessutom påpekat att även om de handlingsplaner som avses i talan inte färdigställdes förrän år 2020, betyder inte detta att inga åtgärder vidtogs för att bekämpa omgivningsbuller med avseende på de berörda större vägarna och järnvägslinjerna efter år 2013. Medlemsstaten har i detta avseende nämnt flera åtgärder för att modernisera järnvägarna eller som direkt syftar till att reducera buller.

24 Vidare har Republiken Slovakien full kännedom om de skyldigheter som följer av artikel 8.5 i direktiv 2002/49. Medlemsstaten har bekräftat att den, i enlighet med denna bestämmelse, har utarbetat och tillställt kommissionen flera sammanfattningar av handlingsplaner som upprättats utifrån den situation som rådde år 2016.

25 Slutligen har Republiken Slovakien understrukit att den långt ifrån är den enda medlemsstat som varit i dröjsmål med att fullgöra de skyldigheter som följer av artikel 8.2 och artikel 10.2 i direktiv 2002/49.

26 Det följer av domstolens fasta praxis att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen (se dom av den 27 januari 2021, kommissionen/Österrike (Mervärdesskatt – Resebyråer), C‑787/19, ej publicerad, EU:C:2021:72, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

27 I förevarande fall har Republiken Slovakien inte bestritt att den vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, det vill säga den 15 augusti 2017, varken hade upprättat sådana handlingsplaner för de större vägar och järnvägslinjer som avses i bilagan till förevarande dom, eller tillställt kommissionen sammanfattningar av dessa handlingsplaner.

28 Vad beträffar dokumentet med titeln Handlingsplan för skydd mot buller från vissa större järnvägslinjer som förvaltas av det nationella slovakiska järnvägsbolaget (ŽSR) år 2011 – Sammanfattning, och dokumentet med titeln Handlingsplan för skydd mot buller från vissa större vägar som förvaltas av den slovakiska vägförvaltningen (SSC) på grundval av situationen år 2011 – Sammanfattning, har Republiken Slovakien inte bestritt att den skickade dessa till kommissionen den 10 september och den 31 december 2020, det vill säga efter utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet. Vad gäller den första av dessa två handlingar har den även preciserat att hänvisningen till år 2013 (se punkt 18 i förevarande dom) bibehölls i denna handling, eftersom denna ursprungligen skulle ha upprättats år 2013. Medlemsstaten har emellertid bekräftat att handlingen inte färdigställdes förrän år 2020, efter det offentliga samrådet.

29 Enligt den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 26 ovan saknar dessa handlingar därför relevans för bedömningen av huruvida de påstådda fördragsbrotten förelåg vid denna tidpunkt.

30 Republiken Slovakiens påstående att vissa av kommissionens argument inte kan tas upp till prövning grundar sig dessutom på en felaktig tolkning av kommissionens inlagor.

31 Såsom Republiken Slovakien själv har understrukit har kommissionen nämligen inte yrkat att domstolen ska fastställa att det föreligger en underlåtenhet att fullgöra andra skyldigheter än dem som avses i artikel 8.2 och artikel 10.2 i direktiv 2002/49.

32 Kommissionens hänvisning till skyldigheten att se över handlingsplanerna och att samråda med allmänheten om förslagen till handlingsplaner, såsom föreskrivs i artikel 8.5 och 8.7 i direktivet, har i själva verket enbart skett mot bakgrund av de handlingar som nämns i punkt 28 ovan, och detta för att visa att dessa handlingar har upprättats nyligen och, i vilket fall som helst, efter utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, vilket Republiken Slovakien inte har bestritt inom ramen för förevarande förfarande.

33 Vad avser medlemsstatens påpekande att den långt ifrån är den enda medlemsstaten som varit i dröjsmål med att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 8.2 och artikel 10.2 i direktiv 2002/49, räcker det att erinra om att domstolen vid upprepade tillfällen har slagit fast att en medlemsstat inte kan rättfärdiga att den underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt EUF-fördraget genom att hänvisa till att även andra medlemsstater har underlåtit eller underlåter att fullgöra sina skyldigheter (dom av den 18 november 2010, kommissionen/Spanien, C‑48/10, ej publicerad, EU:C:2010:704, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

34 Mot denna bakgrund ska talan vinna bifall.

35 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Republiken Slovakien har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 8.2 och artikel 10.2 i direktiv 2002/49, jämförda med bilaga VI till samma direktiv, genom att dels inte upprätta handlingsplaner för de större vägar och större järnvägslinjer som anges i bilagan till förevarande dom, dels inte tillställa kommissionen sammanfattningar av nämnda handlingsplaner.

36 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Slovakien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Slovakien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

1 Rättegångsspråk: slovakiska.