Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 22 februari 2022

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 april 2009 om hamnstatskontroll (EUT L 131, 2009, s. 57, och rättelse i EUT L 32, 2013, s. 23), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/38/EU av den 12 augusti 2013 (EUT L 218, 2013, s. 1, och rättelse i EUT L 360, 2014, s. 111), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1257/2013 av den 20 november 2013 (EUT L 330, 2013, s. 1) och Europaparlamentets och rådets förordning 2015/757 av den 29 april 2015 (EUT L 23, 2015, s. 55), samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/2110 av den 15 november 2017 (EUT L 315, 2017, s. 61) (nedan kallat direktiv 2009/16).

3 Den enda lagstiftning som gäller privata fartyg och därmed deras användare är rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 2002, s. 17) (se P. Dumas, L’obligation de prêter assistance aux personnes en détresse en mer au prisme du droit de l’Union, Revue des affaires européennes, 12/2019, ss. 305–327). Det föreskrivs däremot regler angående sök- och räddningsverksamhet till havs inom ramen för medlemsstaternas gränsövervakande insatser vid deras yttre sjögränser i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 656/2014 av den 15 maj 2014 om fastställande av regler för övervakningen av de yttre sjögränserna inom ramen för det operativa samarbete som samordnas av Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (EUT L 189, 2014, s. 93). De enda konventionstexter som finns i ämnet behandlar dessutom räddningsinsatser till havs i nödsituationer, det vill säga att räddningsinsatsen är av tillfällig och extraordinär karaktär. Dessa bestämmelser ska icke desto mindre tolkas och tillämpas i så vid bemärkelse som deras lydelse och rättsliga sammanhang tillåter, men utan att gå därutöver.

4 Det enda unionsrättsliga lagrum som uttryckligen tar upp denna fråga är, vad jag vet, kommissionens rekommendation (EU) 2020/1365 av den 23 september 2020 om samarbete mellan medlemsstaterna när det gäller insatser som utförs av fartyg som ägs eller används av privata aktörer för sök- och räddningsverksamhet (EUT L 317, 2020, s. 23), som – eftersom den till sin art inte är bindande – begränsar sig till att ange att de berörda medlemsstaternas myndigheter måste samarbeta sinsemellan.

5 Exempelvis ska de organisationer som handhar dessa fartyg samarbeta med kustmedlemsstaternas samordningscentraler för sjöräddning, vilka ska ge dem anvisningar i fråga om möjligheterna till landsättning av undsatta personer i berörd medlemsstat och möjligheterna till fortsatt resa med annat fartyg.

6 Direktiv 2009/16 antogs på grundval av artikel 80 andra stycket i EG-fördraget (numera artikel 100 andra stycket FEUF) i syfte att omarbeta rådets direktiv 95/21/EG av den 19 juni 1995 om hamnstatskontroll (EGT L 157, 1995, s. 1), som varit föremål för ett stort antal ändringar sedan det antagits, och för att förstärka de mekanismer som inrättats genom detta. Direktiv 2009/16 utgör en av flera av unionens sekundärrättsakter som antogs samma dag och som även innefattar Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/21/EG av den 23 april 2009 om fullgörande av flaggstatsförpliktelser (EUT L 131, 2009, s. 132), Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/15/EG av den 23 april 2009 om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg och för sjöfartsadministrationernas verksamhet sjöfartsadministrationernas verksamhet i förbindelse därmed (EUT L 131, 2009, s. 47), samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 391/2009 av den 23 april 2009 om gemensamma regler och standarder för organisationer som utför inspektioner och utövar tillsyn av fartyg (EUT L 131, 2009, s. 11).

7 GURI nr 96 av den 27 april 2011, s. 1, nedan kallat lagstiftningsdekret nr 53/2011.

8 Såsom bekräftades vid förhandlingen förde de berörda fartygen nederländsk flagg till slutet av år 2019, och eftersom de behöriga nederländska myndigheterna avsåg att ändra klassificeringen på begäran av de italienska myndigheterna registrerades fartygen därefter i Tyskland.

9 Så som denna har införlivats genom artikel 16 i lagstiftningsdekret nr 53/2011.

10 Så som denna har införlivats genom artikel 8 i lagstiftningsdekret nr 53/2011.

11 Den hänskjutande domstolen hänvisar särskilt till artikel I b i den internationella konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss, som undertecknades i London den 1 november 1974 (Förenta nationernas traktatsamling, volym 1185, nr 18961, s. 3, nedan kallad internationella konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss), samt till punkt 1.3.1 i bilagan till Internationella sjöfartsorganisationens (IMO) resolution A.1138(31), med rubriken Förfaranden för hamnstatskontroll, 2019 (nedan kallad IMO:s resolution om hamnstatskontroll).

12 Så som denna har införlivats genom artikel 22 i lagstiftningsdekret nr 53/2011.

13 Dessa brister hänför sig först och främst till att de berörda fartygen inte var certifierade för att ta ombord och transportera flera hundra personer, så som systematiskt skedde under sommaren år 2020, till att fartygen inte hade en teknisk utrustning som var anpassad för sådan verksamhet, trots att de egentligen var avsedda för – och i själva verket uteslutande användes för – denna verksamhet (i synnerhet var deras installationer för rening av avloppsvatten dimensionerade för tjugotvå respektive trettio personer och inte för flera hundra, och extra toaletter och duschar installerade på däck tömdes direkt i havet), och slutligen till att de räddningsinsatser som utfördes av besättningsmedlemmarna inte bokfördes som arbetstimmar.

14 Vid förhandlingen uppgav den italienska regeringen emellertid att de italienska myndigheterna efter senare kontakter med de tyska myndigheterna hade ålagt Sea Watch att i sin egenskap av rederi låta utföra nödvändiga reparationer för att avhjälpa dessa brister. Sea Watch uppgav att organisationen hade vidtagit ändringsåtgärder för att följa anvisningarna, trots att dessa inte ingick i något som helst regelverk, för att undvika risken för ett senare kvarhållande.

15 I artikel 2.5 i direktiv 2009/16 anges att i direktivets mening avses med begreppet fartyg varje havsgående fartyg som omfattas av en eller flera av konventionerna och som har annan flagg än hamnstatens.

16 I artikel 2.5 och 2.6 i direktiv 2009/16 anges att begreppet samverkan mellan fartyg och hamn utgörs av en samverkan som inträffar när ett fartyg påverkas direkt eller indirekt av verksamhet som innebär förflyttning av varor eller människor eller tillhandahållandet av hamntjänster till och från fartyget.

17 Jag erinrar om att enligt fast praxis från de senaste åren har landsättningar efter genomförda räddningsinsatser godkänts av Ministero degli Interni (Italiens inrikesministerium) och samordnats av Centro italiano di coordinamento dei salvataggi in mare (Italiens centrum för räddningsinsatser till havs).

18 Förenta nationernas havsrättskonvention, som undertecknades i Montego Bay den 10 december 1982 (Förenta nationernas traktatsamling, volymerna 1833, 1834 och 1835, s. 3, nedan kallad havsrättskonventionen). Konvention trädde i kraft den 16 november 1994 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 98/392/EG av den 23 mars 1998 (EGT L 179, 1998, s. 1).

19 Som den italienska regeringen påpekat i sitt skriftliga yttrande är de fartygskategorier som har undantagits från tillämpningsområdet för direktiv 2009/16 inte undantagna för att de medför lägre risker än de fartyg som omfattas av detta direktiv. För var och en av de fartygskategorier som har undantagits återfinns i specifika källor inom unionens rättsordning och internationell rätt särskilda skäl till varför respektive fartygskategori inte omfattas av den nu aktuella unionslagstiftningen.

20 I alla händelser konstaterar jag att alla frågor som gäller certifieringsorganets klassificering av dessa fartyg omfattas av flaggstatens behörighet och saknar betydelse för de befogenheter som tillkommer hamnstaten enligt direktiv 2009/16. Såsom den spanska regeringen har påpekat betvivlar jag dessutom att sök- och räddningsverksamhet till havs kan likställas med transport av passagerare, med tanke på de olikheter som föreligger, såsom bland annat den absoluta förutsebarheten av en sådan tjänst (den tillhandahålls ett definierat antal personer, enligt en på förhand fastställd rutt och bestämda villkor), liksom att den till sin art utgör ett avtal.

21 Se bland annat skäl 7 i direktiv 2009/16 och punkt 12 i rekommendation 2020/1365, där det hänvisas till korrekt utrustade fartyg.

22 Se bland annat artikel 1 i direktiv 2009/16.

23 Dom av den 29 juli 2019, Torubarov ( C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

24 Den hänskjutande domstolen har uppgett att den italienska myndigheten i formulären för besiktningsrapporterna har betecknat detta som en faktor av högsta prioritet i den mening som avses i bilaga I del II punkt 2A i direktiv 2009/16 och inte som en oförutsedd faktor i den mening som avses i bilaga I del II punkt 2B i samma direktiv, på grund av att det i formulären saknas ett avsnitt som specifikt avser uppgifter om oförutsedda faktorer och att man därför måste anse att avsnittet faktor av högsta prioritet i dessa formulär generellt sett avser förutsättningarna för att en tilläggsinspektion ska få genomföras enligt artikel 11 i direktiv 2009/16.

25 Unionslagstiftaren har härvid beaktat samförståndsavtalet om hamnstatskontroll, undertecknat i Paris den 26 januari 1982, där det i det fjärde och det femte skälet anges att ansvaret för att de normer som fastställs i internationella instrument tillämpas på effektivt sätt främst åvilar flaggstatens myndigheter, samtidigt som det tilläggs att hamnstaterna ska vidta effektiva åtgärder för att förhindra användning av fartyg som inte uppfyller internationella normer.

26 Vad gäller skillnaden mellan dessa två faktorer är oförutsedda faktorer i allmänhet mindre allvarliga eller av mindre uppenbar grad och uppträder i samband med problem av liknande art, såsom överträdelser av gällande bestämmelser, brister, klagomål och föregående kvarhållanden (se M. Pimm, VIII. Commentary on Directive 2009/16/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on Port State Control, EU Maritime Transport Law, 03/2016, s. 872). Det framgår för övrigt av artikel 11 b i direktiv 2009/16 att när faktorer av högsta prioritet föreligger tycks en tilläggsinspektion vara obligatorisk, medan beslut om en sådan inspektion när oförutsedda faktorer föreligger faller inom ramen för den behöriga myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning.

27 Iakttagande av de villkor som anges i ett fartygs säkerhetscertifikat, och närmare bestämt det villkor som gäller det antal personer om får transporteras ombord, faller nämligen inom flaggstatens behörighet. Frågan huruvida det certifikat som utfärdats, hypotetiskt sett, är adekvat för den verksamhet fartyget är avsett bedriva, omfattas också av flaggstatens behörighet.

28 Det tycks mig synnerligen svårt att styrka att ett fartyg som får transportera till exempel ett hundratal personer kan utgöra en fara för personer, egendom eller miljö om det transporterar några personer för mycket. Situationen blir en annan om ett fartyg som i princip inte är avsett att transportera personer tar ombord till exempel cirka 400 personer och det i dess säkerhetscertifikat föreskrivs att högst 30 personer i egenskap av besättningsmedlemmar får vistas ombord, såsom i det aktuella fallet.

29 Punkt 1 i denna bestämmelse, med rubriken Skyldighet att lämna bistånd, har följande lydelse: Varje stat skall kräva att befälhavare på fartyg som för dess flagg, i den mån så är möjligt utan allvarlig fara för fartyget, dess besättning eller passagerare a) bistår varje person som anträffas på havet och befinner sig i sjönöd, b) så snabbt som möjligt vidtar åtgärder för att rädda personer som råkat i sjönöd, om han underrättats om deras behov av bistånd, i den mån sådana åtgärder skäligen kan förväntas av honom, …

30 Jag framhåller härvid för det första att det i artikel IV i konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss, som det hänvisas till i artikel 2.1 b i direktiv 2009/16, föreskrivs att personer som befinner sig ombord på ett fartyg på grund av force majeure eller till följd av den på befälhavaren lagda skyldigheten att medföra skeppsbrutna eller andra personer, inte ska medräknas vid bedömande av frågan om någon av bestämmelserna i denna konvention ska äga tillämpning på fartyget, och att det i bilagorna till den internationella konventionen till förhindrande av förorening från fartyg, undertecknad i London den 2 november 1973, i dess kompletterade lydelse enligt protokollet av den 17 februari 1978, vilka det också hänvisas till i artikel 2.1 c i direktivet, anges undantag från den ordning som gäller utsläpp i havet för sådana utsläpp som är nödvändiga för räddande av människoliv till sjöss, och slutligen att det i 2006 års sjöarbetskonvention, som det hänvisas till i artikel 2.1 i) i direktivet, föreskrivs en rätt för befälhavaren att ålägga sjömän att arbeta utöver den arbetstid som anges i konventionen om detta är nödvändigt för att bistå andra fartyg eller personer i sjönöd.

31 Den hänskjutande domstolen har med rätta uteslutit att de skäl som anförts av de behöriga nationella myndigheterna kan utgöra faktorer av högsta prioritet i den mening som avses i artikel 11 och bilaga I del II punkt 2A i direktiv 2009/16. Inget av de skäl som åberopats av dessa myndigheter motsvarar något av de fall som uttömmande förtecknas som faktorer av högsta prioritet.

32 Vad avser de aktuella bristerna skulle dessa exempelvis kunna bestå i åsidosättanden avseende kompletterande anläggningar för avloppsrening som töms direkt i havet.

33 Det tycks mig närmare bestämt som om den fjärde tolkningsfrågan, angående tillämpningen av ovannämnda konventioner, har anknytning till den tredje frågan, som gäller tillämpningen av artikel 13.3 i direktiv 2009/16, såtillvida att den hänskjutande domstolen genom sin fjärde fråga söker klarhet i huruvida hamnstaten kan grunda en befogenhet att kontrollera efterlevnaden av de krav som gäller för ett fartygs faktiska verksamhet på någon de angivna konventionerna, när en sådan befogenhet inte kan härledas ur direktivet.

34 Att sådana villkor saknas i internationell rätt och i unionsrätten bekräftas av rekommendation 2020/1365, där det i skäl 12 förklaras att det är en fråga om allmän ordning, inklusive säkerhet, att dessa fartyg är korrekt registrerade och utrustade i enlighet med de relevanta säkerhets- och hälsokraven för denna verksamhet, så att de inte utgör en fara för besättningen eller de undsatta personerna. Enligt den hänskjutande domstolen skulle det i annat fall inte finnas något skäl för att åberopa allmän ordning i detta avseende.

35 Den hänskjutande domstolen anser också att när det i de angivna konventionerna föreskrivs att de fördragsslutande regeringarna förbinder sig att vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att säkerställa att fartyg – vad beträffar säkerheten för människoliv – är lämpade för avsedd användning, ska ett fartygs ändamålsenlighet, tolkas på ett abstrakt sätt med beaktande av den kategori fartyget klassificerats i, och inte på ett konkret sätt med beaktande av den verksamhet som faktiskt bedrivs, eftersom man i sådant fall hade valt ett uttryck som faktisk användning eller en likartad term. Den hänskjutande domstolen konstaterar dock att termen avsedd kan ge upphov till tolkningen att denna avsedda användning varken avser fartygets inneboende egenskaper eller den användning som dessa egenskaper är till för, utan just det syfte som rederiet faktiskt har avsett för fartyget.

36 Det anges i denna bestämmelse att otvetydiga skäl ska anses föreligga när en inspektör finner omständigheter som han sakkunnigt bedömer utgöra skäl för en mer ingående inspektion av fartyget.

37 Eftersom artikel 13.3 i direktiv 2009/16 hänvisar till tillämpliga villkor i en konvention, däribland konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss som det hänvisas till i artikel 2 i direktivet, anser jag dessutom att förstnämnda bestämmelse bör tolkas särskilt med ledning av artikel I b i den konventionen. Även om unionen inte är fördragsslutande part i konventionen (samtliga medlemsstater är dock signatärer) kan EU-domstolen beakta dess bestämmelser vid tolkningen av en sekundärrättakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2008, Intertanko m.fl., C‑308/06, EU:C:2008:312, punkterna 47–52).

38 I regel 9 i kapitel XI-2 i konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss föreskrivs en begränsad kontroll av giltigheten av de certifikat som anges i punkt 1.1 i denna bestämmelse, och särskilt av det internationella sjöfartsskyddscertifikatet. I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att beslut om mer ingående inspektioner hade fattats på grund av att de formulär för säkerhetsinformation som måste tillhandahållas innan fartygen anlöper hamn inte hade ifyllts korrekt, eftersom de bland annat saknade uppgifter om rederiets organisationsnummer, fartygens position vid det tillfälle då rapporterna upprättades, den myndighet som utfärdat de internationella sjöfartsskyddscertifikaten, samt sista giltighetsdag för dessa certifikat. Det hade också angetts att fartygens säkerhetsplaner hade godkänts trots att så ännu inte var fallet.

39 I regel 19 i kapitel I i konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss, angående kontroll av ett fartygs certifikat, anges i led b att sådana certifikat, om de är giltiga, ska godtas såvida det inte finns giltiga skäl att anta att fartygets eller utrustningens skick inte i allt väsentligt motsvarar angivelserna i ett av certifikaten, eller att fartyget och dess utrustning inte uppfyller bestämmelserna i regel 11 a och 11 b i samma kapitel. Enligt regel 11 a i nämnda kapitel ska fartygets och utrustningens skick underhållas i enlighet med konventionens bestämmelser för att säkerställa att fartyget i alla hänseenden förblir sjödugligt och att det inte föreligger någon fara för fartyget eller personer ombord. Däremot är regel 11 b i kapitel I i konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss inte relevant i förevarande fall, eftersom den behandlar ett förbud mot att företa ändringar efter en inspektion som utförts i enlighet med reglerna 7–10 i detta kapitel.

40 Det tycks mig för övrigt som att denna slutsats inte påverkas av en tolkning av artikel 13.1 i direktiv 2009/16 med ledning av artikel I b i konventionen om säkerheten för människoliv till sjöss, samt punkt 1.3.1 i IMO:s resolution om hamnstatskontroll. Såtillvida det i dessa bestämmelser ges en möjlighet att kontrollera att fartyget är lämpa[t] för avsedd användning, kan de nämligen tolkas så, att varje bedömning av ett fartygs lämplighet ska utgå från de tjänster som faktiskt tillhandahålls med hjälp av fartyget, samt med beaktande av tillämplig lagstiftning.

41 En sådan klassificering tycks inte heller förekomma i tysk eller italiensk rätt.

42 Jag medger att jag har svårt att acceptera att transportering av människor i sjönöd i viss mån skulle kunna likställas med transport av last, samtidigt som jag anser att man måste undvika att ifrågasätta den klassificering av de berörda fartygen som gjorts av flaggstatens klassificeringsorgan. Om hamnstaten är av annan åsikt angående den klassificering som gjorts av ett fartyg föreskrivs för övrigt i havsrättskonventionen ett rapporteringsförfarande, enligt vilket en stat, som har giltiga skäl att tro att vederbörlig jurisdiktion och kontroll inte har utövats över ett fartyg, kan rapportera detta till flaggstaten. Vid mottagandet av en sådan rapport ska flaggstaten undersöka saken och, vid behov, vidta erforderliga åtgärder för att avhjälpa situationen (se artikel 94.6 i konventionen). Detta synsätt överensstämmer med synsättet i 1.3.3 i bilagan till IMO:s resolution om hamnstatskontroll.

43 Om fartyget däremot inte uppfyller de villkor som krävs i enlighet med flaggstatens eller hamnstatens lagstiftning eller om hamnstaten är av annan åsikt angående klassificeringen av ett fartyg kan (eller till och med ska) hamnstaten underrätta flaggstaten härom och samarbeta med denna för att finna en lösning på de brister som noterats.

44 Jag tillåter mig att i detta skede göra en allra sista anmärkning. Människoliv och räddande av människoliv är självfallet det värde som har företräde framför varje annat övervägande. Dock är den barmhärtige samaritens plikt inte undantagen från åligganden. I den mån detta kan vara av intresse räddade till exempel den barmhärtige samariten i Nya Testamentet utan att tveka livet på en människa i nöd. Han förde också denne på sin egen bekostnad till en säker plats, ett värdshus, med det säkraste av transportmedel, sin egen åsna, han vårdade honom utan att lägga denna börda på andra och betalade värdshusvärden med sina egna pengar för att denne tills vidare skulle sköta om honom och gav löftet: Och kostar det mer ska jag betala dig på återvägen. Jämförelserna är i vissa fall svåra …