Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 5 oktober 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 Dom av den 23 november 2000 (C‑135/99, EU:C:2000:647) (nedan kallad domen i målet Elsen).

3 Dom av den 7 februari 2002 (C‑28/00, EU:C:2002:82) (nedan kallad domen i målet Kauer).

4 Dom av den 19 juli 2012 (C‑522/10, EU:C:2012:475) (nedan kallad domen i målet Reichel-Albert).

5 Rådets förordning av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, 1971, s. 2; svensk specialutgåva, område 5, volym 2, s. 57).

6 Europaparlamentets och rådets förordning av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1).

7 Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, 2009, s. 1).

8 Dom av den 7 juli 2022 (C‑576/20, EU:C:2022:525) (nedan kallad domen i målet Pensionsversicherungsanstalt).

9 Ibidem, punkt 63.

10 Den hänskjutande domstolen har angett att VA periodvis var bosatt i Nederländerna mellan år 1962 och år 1975. Från år 1975 bodde hon där på heltid.

11 I artikel 1 w i förordning nr 883/2004 definieras begreppet pension så, att det omfattar inte endast pensioner utan även engångsbelopp som kan ersätta pensioner, utbetalningar i form av ersättning för avgifter samt, om inget annat föreskrivs i bestämmelserna i avdelning III, uppräkningar eller tilläggsbidrag. Detta innefattar invaliditetsförmåner såsom de som VA har gjort gällande att hon är berättigad till i förevarande mål (se kapitel 4, med rubriken Förmåner vid invaliditet). Se även artikel 3.1 c i denna förordning, där det anges att detta instrument inte endast ska tillämpas på förmåner vid ålderdom, utan även på förmåner vid invaliditet.

12 Se, in casu, artikel 45 i förordning nr 883/2004, av vilken det framgår att den behöriga institutionen i en medlemsstat i sin lagstiftning får kräva fullgörande av försäkrings- eller bosättningsperioder för förvärv, bibehållande eller återfående av rätt till förmåner vid invaliditet.

13 Se, bland annat, skäl 4 i förordning nr 883/2004.

14 För en definition av begreppen försäkringsperiod och bosättningsperiod, se artikel 1 t och 1 v i förordning nr 883/2004. Båda begreppen definieras med hänvisning till den lagstiftning enligt vilken de har fullgjorts eller betraktas som fullgjorda.

15 Se domen i målet Pensionsversicherungsanstalt (punkt 49 och där angiven rättspraxis).

16 Rent konkret innebär detta att i den mån lagstiftningen i en medlemsstat generellt tillåter att perioder för vård av barn beaktas vid beviljande av pension, får denna lagstiftning inte behandla perioder för vård av barn som fullgjorts i en eller flera andra medlemsstater annorlunda än perioder som fullgjorts på nationell nivå.

17 Se även, för ett liknande resonemang, skäl 5 i sistnämnda förordning.

18 C‑576/20, EU:C:2022:75, punkt 32.

19 Det ska i förbigående påpekas att av artikel 44.3 i förordning nr 987/2009 framgår att den skyldighet som föreskrivs i punkt 2 i samma artikel inte är tillämplig, om den berörda personen omfattas eller börjar omfattas av lagstiftningen i en annan medlemsstat på grund av att personen har anställning eller bedriver verksamhet som egenföretagare.

20 Se domen i målet Pensionsversicherungsanstalt, punkt 55.

21 Ibidem, punkt 66.

22 C‑576/20, EU:C:2022:75, punkterna 64 och 65.

23 Se artikel 11.1 i förordning nr 883/2004. Det samordningssystem som inrättats genom denna förordning och förordning nr 987/2009 har ett dubbelt syfte, nämligen dels att säkerställa att de personer som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 inte blir utan skydd på området för social trygghet på grund av att det saknas lagstiftning som är tillämplig på dem, dels att förhindra att olika nationella lagstiftningar tillämpas samtidigt, med de komplikationer som kan följa härav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2020, Pensionsversicherungsanstalt (Förmån som avser rehabilitering), C‑135/19, EU:C:2020:177, punkt 46).

24 Ibidem, punkt 46.

25 Min kursivering.

26 Som jag kommer att förklara nedan påverkar detta naturligtvis inte det faktum att en nationell bestämmelses förenlighet med en bestämmelse i unionens sekundärrätt (såsom, in casu, artikel 44.2 i förordning nr 987/2009) inte nödvändigtvis innebär att tillämpningen av denna rättsakt inte omfattas av bestämmelserna i EUF-fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 april 2013, Jeltes m.fl., C‑443/11, EU:C:2013:224, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

27 Med tanke på att EU-domstolen i domarna i målet Elsen, i målet Kauer, i målet Reichel-Albert och i målet Pensionsversicherungsanstalt inte öppet uttalade att lagstiftningen i medlemsstat B inte föreskrev att relevanta perioder för vård av barn skulle beaktas, skulle dessa domar även kunna tolkas så, att lagstiftningen i medlemsstat A bör tillämpas på sådana perioder till uteslutande av lagstiftningen i medlemsstat B (till stöd för denna tolkning, se domarna i målet Elsen (punkt 28), och i målet Kauer (punkterna 30 och 31)). Jag anser emellertid att denna tolkning är felaktig, åtminstone när förordningarna nr 883/2004 och nr 987/2009 är tidsmässigt tillämpliga (ratione temporis) (vilket inte var fallet i domarna i målet Elsen, i målet Kauer och i målet Reichel-Albert). Det skulle nämligen innebära att en person, enligt kriteriet tillräckligt nära samband, bara skulle kunna åberopa lagstiftningen i medlemsstat A, medan samma person enligt artikel 44.2 i förordning nr 987/2009 skulle kunna stödja sig på lagstiftningen i medlemsstat B och, om en period för vård av barn inte beaktades enligt denna lagstiftning, på lagstiftningen i medlemsstat A (vederbörande skulle i princip få en dubbel chans till att få sådana perioder beaktade). Enligt min mening kan kriteriet tillräckligt nära samband, som utvecklades på grundval av artikel 21 FEUF, inte ge unionsmedborgarna sämre skydd än denna bestämmelse.

28 I ett sådant scenario skulle medlemsstat B anses inte tillåta att perioder för vård av barn beaktades enligt dess lagstiftning. Medlemsstat A skulle därför, med tillämpning av kriteriet tillräckligt nära samband, vara skyldig att tillämpa sin lagstiftning på de perioder som ägnats åt vård av barn i medlemsstat B. I praktiken skulle dessa perioder emellertid fortfarande tillgodoräknas som bosättningsperioder enligt lagstiftningen i medlemsstat B.

29 Jag noterar att den tyska regeringen har gjort gällande att det enda som är av betydelse för att perioder för vård av barn ska anses ha beaktats enligt lagstiftningen i medlemsstat B är att de enligt denna lagstiftning tillgodoräknas någon form av pension (vare sig det handlar om ålders- eller invaliditetspension). Jag delar inte denna uppfattning. Enligt min mening måste man överväga huruvida de tillgodoräknas den specifika typ av pension som är i fråga.

30 För fullständighetens skull vill jag påpeka att den nederländska regeringen har gjort gällande att den medlemsstat som är behörig enligt avdelning II i förordning nr 883/2004 i förevarande fall inte är Nederländerna, utan Tyskland, eftersom VA:s invaliditet uppstod medan hon bodde och arbetade i Tyskland. Enligt min mening är en sådan tolkning uppenbart felaktig. För att avgöra vilken lagstiftning som ska tillämpas på en viss period (såsom, in casu, en period för vård av barn) måste man nämligen beakta den berörda personens situation under den perioden, och inte den dag då han eller hon fick rätt till pension.

31 C‑576/20, EU:C:2022:75, punkterna 60–63.

32 Ibidem, punkterna 64 och 65.

33 Som i synnerhet är knutna till den omständigheten att lagstiftning i en medlemsstat som perfekt återspeglar innehållet i artikel 44.2 i förordning nr 987/2009, till följd av domen i målet Pensionsversicherungsanstalt, skulle kunna anses strida mot artikel 21 FEUF om den inte tillåter att perioder av vård av barn beaktas i andra situationer (då sådana situationer är svåra att förutse med hänsyn till att kriteriet tillräckligt nära samband till sin natur är oklart).

34 Se mitt förslag till avgörande i målet Pensionsversicherungsanstalt.

35 I sin dom i målet Elsen fann EU-domstolen exempelvis att det fanns ett nära samband mellan dessa perioder och Ursula Elsens perioder av yrkesarbete i Tyskland, varför hon inte kunde anses ha upphört med all yrkesverksamhet i Tyskland och av detta skäl omfattades av lagstiftningen i den medlemsstat där hon var bosatt (Frankrike). I domen i målet Reichel-Albert tycks EU-domstolens slutsats däremot på ett eller annat sätt ha påverkats av andra överväganden. För det första hade Doris Reichel-Albert uteslutande arbetat och gjort inbetalningar i en och samma medlemsstat (Tyskland), såväl före som efter det tillfälliga bytet av bostadsort till en annan medlemsstat (Belgien), i vilken hon aldrig hade arbetat. För det andra hade hon flyttat till Belgien av rent familjemässiga skäl och direkt från Tyskland, där hon hade arbetat fram till en månad före flytten.

36 Se domen i målet Elsen (punkt 26) och domen i målet Kauer (punkt 32).

37 I dessa båda mål hade klaganden nämligen upphört att omfattas av lagstiftningen i medlemsstat A flera månader eller till och med mer än ett år innan dessa perioder började löpa.

38 Se punkt 23 ovan.

39 Såsom jag förklarade i mitt förslag till avgörande i målet Pensionsversicherungsanstalt ( C‑576/20, EU:C:2022:75, punkt 38) kretsade EU-domstolens praxis, som jag förstår den, innan förordningarna nr 883/2004 och nr 987/2009 trädde i kraft, kring en prövning i två steg som grundades på tillämpligheten av lagstiftningen i medlemsstat A på perioder för vård av barn som fullgjorts i medlemsstat B, så länge det fanns ett nära samband eller ett tillräckligt nära samband mellan dessa perioder och perioder med yrkesverksamhet som fullgjorts i medlemsstat A (steg 1), och skyldigheten, vilken härrör från artikel 21 FEUF, att sådan lagstiftning ska behandla de perioder för vård av barn som fullgjorts i medlemsstat B som om de hade ägt rum i medlemsstat A (det vill säga behandla sådana perioder likvärdigt) (steg 2).

40 Se domen i målet Pensionsversicherungsanstalt (punkt 61) och domen i målet Reichel-Albert (punkt 42 och där angiven rättspraxis).

41 Se, särskilt, punkterna 63 och 64 i den domen.

42 Jag vill tillägga att om det enda kriteriet varje gång en person utövade sin rätt till fri rörlighet med tillämpning av bestämmelserna i EUF-fördraget var huruvida denna person skulle missgynnas eller inte om vederbörande inte kunde fortsätta att åberopa den medlemsstats lagstiftning som tidigare var tillämplig på honom eller henne, så skulle de regler som ingår i det samordningssystem som inrättats genom förordningarna nr 883/2004 och nr 987/2009 bli totalt överflödiga. Ett sådant resultat skulle inte bara skapa stor osäkerhet för medlemsstaterna, utan även för unionsmedborgarna själva (och skulle därför i slutändan kunna skada snarare än underlätta deras utövande av den rätt till fri rörlighet som skyddas enligt dessa bestämmelser).

43 Här vill jag även erinra om att EU-domstolen vad gäller artikel 45 FEUF, som rör den fria rörligheten för arbetstagare, redan har slagit fast att en situation som bygger på en rad omständigheter som är alltför hypotetiska och indirekta inte kan påverka arbetstagarens val att utöva sin rätt till fri rörlighet och därmed inte kan anses utgöra ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare (se dom av den 24 november 2022, MCM (Studiestöd för studier utomlands), C‑638/20, EU:C:2022:916, punkt 35 och där angiven rättspraxis). Enligt min mening är dessa överväganden även tillämpliga inom ramen för tillämpningen av artikel 21 FEUF. Perioderna för vård av barn kan således inte vara alltför distanserade eller frikopplade från de försäkringsperioder som fullgjorts i medlemsstat A.

44 När det gäller frågan huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är förenlig med artikel 21 FEUF (det andra steget som jag hänvisade till i fotnot 39 ovan), konstaterar jag att EU-domstolen redan i domarna i målet Elsen (punkt 34) och i målet Reichel-Albert (punkt 39) tog tillfället i akt att, försåvitt avsåg de tidigare (identiska) versionerna av de i det nationella målet omtvistade bestämmelserna, konstatera att dessa bestämmelser missgynnade unionsmedborgare som hade utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium som säkerställdes genom artikel 21 FEUF, och således stred mot denna bestämmelse. Enligt min mening är denna slutsats fortfarande giltig.