Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 21 juni 2022

1 Originalspråk: franska.

2 T‑161/18, nedan kallad den överklagade domen, EU:T:2021:102.

3 Rådets förordning av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9).

4 Beslut C(2017) 4690 final av den 4 juli 2017 om statligt stöd SA.47677 (2017/N) – Italien, nytt stöd och modifierad omstruktureringsplan för Banca Monte dei Paschi di Siena (nedan kallat det omtvistade beslutet).

5 Såsom jag kommer att förklara sammanfaller enligt domstolens fasta rättspraxis begreppet berörda parter i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF med begreppet intresserad part, i den mening som avses i artikel 1 h i förordning 2015/1589 (se fotnot 24 i förevarande förslag till avgörande). När det fortsättningsvis i förevarande förslag till avgörande inte är nödvändigt att göra åtskillnad mellan dessa båda begrepp kommer jag överlag att använda formuleringen intresserad(e) part(er).

6 Anthony Braesch.

7 Trinity Investments DAC, Bybrook Capital Master Fund LP, Bybrook Capital Hazelton Master Fund LP och Bybrook Capital Badminton Fund LP.

8 Dessa båda avtal omfattas av luxemburgsk rätt.

9 Decreto-legge n. 237 – Disposizioni urgenti per la tutela del risparmio nel settore creditizio (lagdekret nr 237 om brådskande åtgärder inom kreditväsendet till skydd för sparande) av den 23 december 2016 (GURI nr 299 av den 23 december 2016), som omvandlades till lag och även ändrades genom legge di conversione (omvandlingslag) av den 17 februari 2017 (GURI nr 43 av den 21 februari 2017).

10 Denna intervention från den italienska lagstiftarens sida följde på ett stresstest som Europeiska bankmyndigheten (EBA) genomförde på europeisk nivå år 2016, vilket visade att BMPS saknade eget kapital under det mest ogynnsamma scenariot Dessförinnan hade ett stöd till omstrukturering grundat på en omstruktureringsplan och åtaganden, vilket beviljats BMPS av Italien, redan godkänts av kommissionen under år 2013 och hade fullt ut återbetalats av BMPS under år 2015.

11 Detta stöd utgjordes av två stödåtgärder till förmån för BMPS (nedan kallade de berörda åtgärderna). Den första var ett likviditetsstöd till ett belopp av femton miljarder euro i form av statliga garantier för skulder med bästa förmånsrätt och den andra ett stöd till en förebyggande rekapitalisering av BMPS till ett belopp av 5,4 miljarder euro, som nämns i punkt 5 i förevarande förslag till avgörande.

12 Denna anmälan följde på en ansökan om ett statligt undantagsstöd i form av en förebyggande rekapitalisering i enlighet med lagdekret 237/2016, vilken ingetts av BMPS till följd av att dess försök att samla in nytt privat kapital hade misslyckats. Dessförinnan hade kommissionen, alltjämt under år 2016, till följd av Europeiska centralbankens (ECB) förklaring av den 23 december 2016, enligt vilken BMPS var solvent, tillfälligt godkänt ett individuellt likviditetsstöd till ett belopp av femton miljarder euro för BMPS på grundval av de åtaganden som erbjudits av de italienska myndigheterna, vilka hade åtagit sig att inom två månader från det att garantierna beviljades inkomma med en omstruktureringsplan, om inte stödet återbetalades inom samma frist.

13 I enlighet med denna bestämmelse kan bland annat stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi anses vara förenliga med den inre marknaden.

14 EUT C 216, 2013, s. 1 (nedan kallat bankmeddelandet).

15 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 15 maj 2014 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv 82/891/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, 2014, s. 190). Kommissionen ansåg att de villkor under vilka stödåtgärderna hade beviljats var förenliga med det undantag som anges i artikel 32.4 d i direktivet.

16 Kommissionen förklarade vidare att omstruktureringsplanen var ägnad att återställa BMPS långfristiga lönsamhet samt innehöll tillräckliga åtgärder för bördefördelning och tillräckliga garantier för att begränsa den otillbörliga snedvridningen av konkurrensen. Kommissionen påpekade även att det var säkerställt att omstruktureringsplanens genomförande övervakades på ett tillfredsställande sätt.

17 De fyra första grunderna vilade på följande: Den första grunden vilade på ett åsidosättande av artiklarna 18 och 21 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 (EUT L 225, 2014, s. 1) samt på att beslutet inte var tillräckligt motiverat. Den andra grunden vilade på att kommissionen rättsstridigt skulle ha hävt FRESH-avtalen. Den tredje grunden vilade på att det omtvistade beslutet var diskriminerande gentemot innehavarna av FRESH‑obligationer, och den fjärde grunden vilade på att kommissionen genom att godkänna att åtgärder för bördefördelning tillämpades på FRESH-instrumenten skulle ha åsidosatt de rättigheter som tillkommer innehavare av FRESH-obligationer.

18 Genom meddelande av dom avseende upptagande till prövning av talan har tribunalen uppenbarligen avsett att ge sitt avgörande en principiell räckvidd.

19 Den överklagade domen, punkterna 43–55.

20 Den överklagade domen, punkterna 56–63.

21 I enlighet med artikel 4.4 i förordning 2015/1589 ska kommissionen däremot, om den efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, besluta att inleda det formella granskningsförfarandet. I enlighet med artikel 6.1 i förordningen ska den berörda medlemsstaten och andra berörda parter i beslutet uppmanas att lämna sina synpunkter inom en föreskriven tidsfrist.

22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 maj 2011, kommissionen/Kronoply och Kronotex (C‑83/09 P, nedan kallad domen i målet kommissionen/Kronoply och Kronotex, EU:C:2011:341, punkt 47 samt där angiven rättspraxis). Domstolen har förklarat att när en sökande yrkar ogiltigförklaring av ett beslut om att inte göra invändningar ifrågasätts framför allt det faktum att kommissionen har fattat beslut i fråga om det aktuella stödet utan att inleda ett formellt granskningsförfarande, vilket innebär att sökandens processuella rättigheter åsidosätts (se, för ett liknande resonemang, domen i målet kommissionen/Kronoply och Kronotex, punkt 59). Om sökanden däremot ifrågasätter det beslut som innehåller själva bedömningen av stödet är enbart den omständigheten att sökanden kan anses berörd i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF inte tillräcklig för att talan ska kunna tas upp till prövning. Sökanden måste alltså visa att denne åtnjuter en särskild ställning i den mening som avses i dom av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen ( 25/62, EU:C:1963:17), i vilken det förklaras att andra personer än dem som ett beslut är riktat till endast kan göra anspråk på att vara personligen berörda om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem i förhållande till alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett sådant beslut är riktat till (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 2 september 2021, Ja zum Nürburgring/kommissionen, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, punkt 32 och där angiven rättspraxis). I fråga om utvecklingen av rättspraxis avseende upptagande till prövning av tredje parts talan mot ett beslut om att inte göra invändningar, se bland annat Nehl, H. P., Direct Actions and Judicial Review before the Union Courts, State Aid Law of the European Union, Oxford, 2016, s. 419.

23 Inom ramen för deras femte grund i första instans.

24 För fullständigheten skull vill jag ange att begreppet intresserad part, som definieras i artikel 1 h i förordning 2015/1589, återger begreppet berörda parter i enlighet med artikel 108.2 FEUF, så som framgår av domstolens praxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, Ja zum Nürburgring/kommissionen, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, punkt 56 och där angiven rättspraxis). Enligt den praxis som gällde före ikraftträdandet av rådets förordning (EG) nr 659/99 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 EG (EGT L 83, 1999, s. 1) (föregångaren till förordning 2015/1589) var nämligen de berörda parter som avsågs i artikel 93.2 EG (numera artikel 108.2 FEUF) som i enlighet med artikel 173 fjärde stycket i EG-fördraget (numera artikel 263 fjärde stycket FEUF) kan väcka en ogiltighetstalan som varande direkt och personligen berörda personer, företag eller sammanslutningar vars intressen eventuellt kunde skadas av det beviljade stödet, det vill säga särskilt konkurrerande företag och branschorganisationer (se, bland annat, dom av den 14 november 1984, Intermills/kommissionen, 323/82, EU:C:1984:345, punkt 16, och dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 41).

25 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 1984, Intermills/kommissionen ( 323/82, EU:C:1984:345, punkt 16), samt domen i målet kommissionen/Kronoply och Kronotex, punkt 63.

26 Se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 9 juli 2009, 3F/kommissionen (C‑319/07 P, nedan kallad domen i målet 3F/kommissionen, EU:C:2009:435, punkt 33), samt domen i målet kommissionen/Kronoply och Kronotex, punkt 65.

27 I denna bestämmelse hänvisas framför allt till de personkategorier som anges, nämligen stödmottagaren, konkurrerande företag och branschorganisationer.

28 I detta mål var klaganden en arbetstagarorganisation som förhandlade om de villkor på vilka arbetskraft tillhandahölls företagen och som gjorde gällande att stödåtgärder som i huvudsak syftade till att gynna sjöfolk anställda på fartyg som var registrerade i det danska internationella fartygsregistret kunde påverka dess konkurrensställning i förhållande till andra arbetstagarorganisationer för sjöfolk vars medlemmar omfattades av åtgärderna.

29 I detta mål var klagandena företag som köpte samma råvara som stödmottagaren, nämligen industrivirke, och som gjorde gällande att det statliga stöd som beviljats stödmottagaren kunde påverka deras konkurrensställning på marknaden för industrivirke.

30 Dom i målet 3F/kommissionen, punkt 33.

31 Dom i målet 3F/kommissionen, punkt 59. Det är dock inte säkert att domstolen i detta moment har hänvisat till konkurrensställning i den bemärkelse som kommissionen har angett, det vill säga en verklig konkurrens på den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

32 Dom i målet kommissionen/Kronoply och Kronotex, punkterna 65–71.

33 C‑647/19 P, EU:C:2021:666.

34 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet Ja zum Nürburgring/kommissionen ( C‑647/19 P, EU:C:2021:347, punkterna 30 och 31, och där angiven rättspraxis).

35 Se dom av den 2 september 2021, Ja zum Nürburgring/kommissionen ( C‑647/19 P, EU:C:2021:666, punkt 57 och där angiven rättspraxis). Det förefaller mig heller inte som att domstolens slutsats på denna punkt, så som kommissionen gör gällande, motiveras av att sökandena i det aktuella fallet kunde anses vara potentiella konkurrenter till mottagaren av det omtvistade stödet. Visserligen framhöll domstolen i den domen, så som tribunalen gjorde i den överklagade domen, att sökanden var en sammanslutning vars syfte (allmänintresse) var oförenligt med stödmottagarens syfte (maximal vinst). Enligt min åsikt avsåg inte domstolen att stödja sin bedömning på ett potentiellt konkurrensförhållande utan i stället att motivera den omständigheten att beviljandet av stödet till den berörda mottagaren skulle kunna påverka sökandens och dess medlemmars intressen (inte nödvändigtvis ekonomiska, i fråga om en sammanslutning som har ett allmänintresse) (punkterna 66 och 67 i domen). I alla händelser slog domstolen i punkt 57 i samma dom (som följer lydelsen i punkt 30 i förslaget till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet Ja zum Nürburgring/kommissionen, C‑647/19 P, EU:C:2021:347), fast att en enhet som inte är en konkurrent till stödmottagaren kan klassificeras som berörd part förutsatt att denna styrker att det föreligger en risk för att stödet har konkret inverkan på dess situation, utan att domstolen närmare preciserade begreppet konkret inverkan. Likaledes förklarade generaladvokaten i punkt 31 i sitt förslag till avgörande tydligt att egenskapen berörd part inte nödvändigt förutsätter att det föreligger ett konkurrensförhållande och utesluter helt en felaktig rättstillämpning från tribunalens sida när denna betecknade sökanden som intresserad part, varvid denna även hade konstaterat att sökanden inte på något sätt var verksam på de marknader som berördes av de aktuella åtgärderna.

36 Det är för övrigt detta förhållande som ger mening åt de uppgifter och argument som denna part eventuellt skulle kunna tillföra under det formella granskningsförfarandet.

37 Vilket således inte endast inbegriper statliga stöd i egentlig bemärkelse utan även allt som har relevans för om ett stöd ska förklaras förenligt med den inre marknaden.

38 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, Ja zum Nürburgring/kommissionen ( C‑647/19 P, EU:C:2021:666, punkt 57).

39 Eftersom denna punkt hittills inte har klarlagts inom domstolens praxis skulle det enligt min mening visserligen vara möjligt att godkänna kommissionens tolkning att endast en inverkan i samband med konkurrens är relevant för bedömningen av om en sökande har talerätt, eftersom det syfte som eftersträvas med bestämmelserna om statligt stöd (och som ligger till grund för kommissionens behörighet på området) i sak är att upprätthålla konkurrensen och eftersom ställningen som intresserad part bara är ett särskilt uttryck för kriteriet att direkt och personligen vara berörd i enlighet med artikel 263 FEUF. Denna tolkning skulle emellertid enligt min åsikt medföra en alltför restriktiv tillämpning av villkoren för upptagande till prövning av talan mot ett beslut om att inte göra invändningar. Att förbinda begreppet påverkan, vilket har införts genom domstolens praxis och som införlivats med unionsrätten i artikel 1 h i förordning 2015/1589, med förekomst av en inverkan på sökandens situation i samband med konkurrens tycks mig för övrigt faktiskt innebära ett bevis på en påverkan på konkurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (även om det här rör sig om en annan marknad än den som berörs av det påstådda statliga stödet), något som oberoende av sin komplexitet skulle kunna gå längre än vad som krävs (och som är tillräckligt) för att pröva om en talan kan tas upp till prövning i sak och i viss utsträckning föregripa bedömningen av om denna är grundad (åtminstone i fråga om marknadseffekterna av det påstådda stödet).

40 T‑777/19, EU:T:2021:588, målet har överklagats.

41 Se dom av den 15 september 2021, CAPA m.fl./kommissionen ( T‑777/19, EU:T:2021:588, punkt 53).

42 Se dom av den 15 september 2021, CAPA m.fl./kommissionen ( T‑777/19, EU:T:2021:588, punkterna 97 och 101). Tribunalen ansåg att den inverkan som åberopades av sökandena var en naturlig följd dels av de franska myndigheternas beslut att genomföra dessa projekt i de berörda områdena inom ramen för deras politik för utnyttjande av energiresurser, dels av regleringen av det maritima offentliga rummet och de tekniska åtgärder som är tillämpliga på dessa projekt.

43 Mål C‑742/21, CAPA m.fl./kommissionen, vilket tilldelats mig i min befattning som generaladvokat.

44 Att vid undersökningen av om ett stöd är förenligt med den inre marknaden beakta de situationer som behandlas i det omtvistade beslutet för en bedömning av om en talan mot beslutet kan tas upp till prövning i sak gör för övrigt, enligt min åsikt, att man kan undvika ett vidgande av personkretsen avseende vilka som är berörda på sådant sätt att en allmän talerätt (actio popularis) införs.

45 Den överklagade domen, punkt 63.

46 Den överklagade domen, punkterna 60–62.

47 Den överklagade domen, punkterna 40 och 41.

48 Se den överklagade domen, punkt 40.

49 Man bör enligt min åsikt avvisa den tolkning som framförts av svarandena, att de endast var påverkade av den del av det omtvistade beslutet som gällde omstruktureringsplanen. I detta beslut fattade kommissionen nämligen inget separat beslut om omstruktureringsplanen utan uttalade sig endast om huruvida det omtvistade stödet var förenligt med den inre marknaden, sådant som det anmälts av de italienska myndigheterna, med beaktande av alla inslag i åtgärderna, inbegripet omstruktureringsplan och de åtgärder i fråga om bördefördelning som ingick i denna plan.

50 Se även dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl. ( C‑526/14, EU:C:2016:570, punkt 42).

51 På grund av formuleringen av det omtvistade beslutet (särskilt punkterna 101–110) anser jag nämligen att kommission åtminstone har ansett att åtgärderna för bördefördelning är mycket viktiga, för att inte säga avgörande, för förklaringen att det omtvistade stödet var förenligt med den inre marknaden. Man kan för övrigt fråga sig huruvida en eventuell kontroll av vilken inverkan som dessa åtgärder i fråga om bördefördelning har på huruvida det stöd som anmälts till kommissionen är förenligt med den inre marknaden inte ska omfattas av bedömningen (i sak) av om stödet är förenligt utan i stället av den med nödvändighet mer ytliga bedömningen av om prövningen av talan kan tas upp till prövning i sak.

52 Det är här oväsentligt att det omtvistade beslutet inte var ett villkorligt beslut i den mening som avses i artikel 9.4 i förordning 2015/1589 och att de berörda åtagandena genom detta inte formellt ålades och gjordes tvingande.

53 Se bland annat punkterna 37 och 39 i den överklagade domen.

54 T‑321/13, ej publicerat, EU:T:2014:175.

55 T‑812/14 RENV, ej publicerad, EU:T:2019:885.

56 För övrigt har inte denna dom, och heller inte beslutet, överklagats.

57 Jag vill framhålla att kommissionen i sitt överklagande i förevarande mål inte har upprepat det argument som vilade på att sökandena i första instans saknade berättigat intresse av att få saken prövad.

58 I alla händelser förefaller det mig som att det mål som gav upphov till detta beslut i grunden skiljer sig från förevarande mål genom att sökandena i första instans, vilka var innehavare av efterställda bankobligationer, besvärade sig över expropriering av nämnda obligationer i samband med att banken nationaliserades av Konungariket Nederländerna jämsides med att två åtgärder avseende statligt stöd för samma bank tillkännagavs. I detta fall fann tribunalen på grundval av en mycket koncis motivering att kommissionen vid prövningen av det omtvistade stödets förenlighet enbart hade betraktat exproprieringen som en viktig del i kontexten och inte som villkor för åtgärdernas förenlighet med den inre marknaden (se beslut av den 26 mars 2014, Adorisio m.fl./kommissionen, T‑321/13, ej publicerat, EU:T:2014:175, punkt 25). Trots att tribunalen, så som kommissionen gör gällande, för övrigt också framhöll att sökandena saknade talerätt på grund av att det saknades ett konkurrensförhållande mellan dem och mottagaren av det omtvistade stödet (se beslut av den 26 mars 2014, Adorisio m.fl./kommissionen, T‑321/13, ej publicerat, EU:T:2014:175, punkterna 44–48), gjorde den detta inom prövningen av ett argument som lagts fram av samma sökande, vilket innebar att några av sökandena också var konkurrenter till stödmottagarna (se beslut av den 26 mars 2014, Adorisio m.fl./kommissionen, T‑321/13, ej publicerat, EU:T:2014:175, punkt 37).

59 På ett mer konkret plan innebar det berörda resolutionsförfarandet att det inrättades ett tillfälligt kreditinstitut (brobanken), till vilket den berörda bankens sunda affärsverksamhet överfördes, varvid förluster som hänförde sig till övriga tillgångar och skulder skulle ligga kvar som en så kallad avvecklingsenhet, och det ingick bland de åtaganden som de nationella myndigheterna anmälde till kommissionen bland annat att inga tillgångar hos innehavare av efterställda fordringar fick överföras till brobanken (se dom av en 19 december 2019, BPC Lux 2 m.fl./kommissionen, T‑812/14 RENV, ej publicerad, EU:T:2019:885, punkterna 7–14).