Domstolens dom (nionde avdelningen) den 28 april 2022

I de förenade målen C‑160/21 och C‑217/21, angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Administrativen sad Veliko Tarnovo (Förvaltningsdomstolen i Veliko Tarnovo, Bulgarien), av den 10 februari 2021 respektive den 19 februari 2021, som inkom till domstolen den 10 mars 2021 respektive den 6 april 2021, i målen

DOMSTOLEN (nionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden S. Rodin samt domarna J.-C. Bonichot och O. Spineanu-Matei (referent), generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Tjeckiens regering, genom M. Smolek, J. Pavliš och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom J. Schmoll och V.-S. Strasser, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Kaduczak och G. Koleva, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Förordning nr 1306/2013

Delegerad förordning (EU) nr 907/2014

Genomförandeförordning (EU) nr 809/2014

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Mål C‑160/21

Mål C‑217/21

Tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 75.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549, och rättelse i EUT L 130, 2013, s. 13), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2017/2393 av den 13 december 2017 (EUT L 350, 2017, s. 15) (nedan kallad förordning nr 1306/2013).

2 Respektive begäran har framställts i mål mellan, å ena sidan, Nikopolis AD Istrum EOOD (nedan kallat Nikopolis) och Agro – eko 2013 EOOD (nedan kallat Agro – EKO), handelsbolag inom jordbruksproduktion som är registrerade som jordbrukare, och, å andra sidan, Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond Zemedelie (verkställande direktör för den nationella jordbruksfonden – utbetalande organ) (nedan kallad Direktor). Målen rör ansökningar om finansieringsstöd inom ramen för Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik, avseende regleringsåren 2018 och 2019.

3 Skäl 27 i förordning nr 1306/2013 har följande lydelse:

4 I artikel 40 i förordning nr 1306/2013, med rubriken Iakttagande av betalningsfrister, föreskrivs följande:

5 I artikel 58 i förordningen, med rubriken Skydd av unionens ekonomiska intressen, föreskrivs följande:

6 I artikel 74.1 i förordningen, med rubriken Kontroll av villkoren för stödberättigande och minskningar, föreskrivs följande:

7 Artikel 75 i samma förordning, med rubriken Utbetalning till stödmottagare, har följande lydelse:

8 Skäl 4 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18), i dess lydelse enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2018/967 av den 26 april 2018 (EUT L 174, 2018, s. 2) (nedan kallad delegerad förordning nr 907/2014), har följande lydelse:

9 I artikel 5.1 i delegerad förordning nr 907/2014, med rubriken Bristande efterlevnad av sista möjliga betalningsdatum vad gäller Europeiska garantifonden för jordbruket, föreskrivs följande:

10 I artikel 5a.1 i delegerad förordning nr 907/2014, med rubriken Bristande efterlevnad av sista möjliga betalningsdatum vad gäller Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, föreskrivs följande:

11 I artikel 24 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor (EUT L 227, 2014, s. 69), i dess lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/746 av den 18 maj 2018 (EUT L 125, 2018, s. 1) (nedan kallad genomförandeförordning nr 809/2014), med rubriken Allmänna principer, föreskrivs följande:

12 I artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014, med rubriken Förhandsanmälan av kontroller på plats, föreskrivs följande:

13 Nikopolis är ett bulgariskt handelsbolag inom jordbruksproduktion som är registrerat som jordbrukare.

14 Bolaget lämnade in en ansökan om stöd för regleringsåret 2019 inom ramen för programmet för landsbygdsutveckling för åren 2014–2020, avseende åtta olika stödsystem. Ansökan åtföljdes av föreskrivna handlingar och automatiska kontroller av bolagets uppgifter genomfördes.

15 Vid en kontroll på plats som utfördes mellan den 18 och den 21 november 2019 och som avsåg en del av de skiften som Nikopolis drev, konstaterades det att de lagstadgade kraven hade iakttagits. Den 23 oktober 2019 genomförde direktsiya Technicheski inspektorat na Darzhaven fond Zemedelie (teknisk kontrollmyndighet vid den nationella jordbruksfonden) en kontroll av tvärvillkoren på plats, under vilken det inte heller konstaterades några oegentligheter. Enligt en kontrollrapport avseende arealerna, som upprättats av en expert vid den regionala tekniska inspektionen i Veliko Tarnovo, visade kontrollerna på plats av samtliga arealer för vilka stöd sökts, vilka genomfördes mellan den 16 september 2019 och den 31 oktober 2019, att det endast fanns ett jordbruksskifte på 0,51 hektar som inte gav rätt till stöd.

16 Genom skrivelse av den 25 november 2019 underrättade Izpalnitelna Agentsiya Sertifikatsionen odit na sredstvata ot evropeyskite zemedelski fondove (Genomförandeorganet Attesteringsgranskning av medel från europeiska jordbruksfonder) Direktor om att kontroller hade utförts på uppfödningsanläggningar, däribland Nikopolisuppfödningsanläggning, och att resultaten av dessa kontroller visade att det fanns tecken på bedrägeri, vilket föranledde behov av en kompletterande översyn. På grundval av denna skrivelse skickade Direktor den 3 december 2019 ett meddelande enligt vilket handläggningen av de ansökningar som avsågs i skrivelsen skulle upphävas.

17 Den 6 augusti 2020 ingav Nikopolis en ansökan om utbetalning till Direktor avseende den ansökan om stöd som avses i punkt 14 i förevarande dom. Genom skrivelse av den 14 augusti 2020 svarade Direktor att handläggningen av stödansökningarna för regleringsåret 2019 inom ramen för programmet för landsbygdsutveckling för åren 2014–2020 ännu inte hade avslutats och att denna stödansökan var föremål för en kompletterande kontroll. Därvid angav Direktor uttryckligen att denna skrivelse inte utgjorde en individuell administrativ rättsakt.

18 Nikopolis ansåg att den omständigheten att Direktor inte hade prövat nämnda stödansökan inom den lagstadgade fristen utgjorde ett beslut om tyst avslag på ansökan och överklagade därför detta beslut till Administrativen sad Veliko Tarnovo (Förvaltningsdomstolen i Veliko Tarnovo, Bulgarien), som är den hänskjutande domstolen.

19 Agro – eko är ett bulgariskt handelsbolag inom jordbruksproduktion som är registrerat som jordbrukare.

20 Detta bolag lämnade in en ansökan om stöd för regleringsåret 2018 inom ramen för programmet för landsbygdsutveckling för åren 2014–2020, enligt tolv olika stödordningar, däribland åtgärd 10 Miljö- och klimatvänligt jordbruk. Ansökan åtföljdes av föreskrivna handlingar och automatiska kontroller av bolagets uppgifter genomfördes.

21 Vid kontroller på plats av en del av de skiften som bedrivs av Agro – eko konstaterades att villkoren för att beviljas stöd var uppfyllda.

22 Agro – eko erhöll betalning avseende de berörda systemen och åtgärderna, med undantag för det stöd som avsåg åtgärd 10 Miljö- och klimatvänligt jordbruk, avseende vilken Agro – eko inte fick någon informationsskrivelse.

23 Den 21 februari 2020 ingav Agro – eko en ansökan till Direktor om utbetalning av stöd avseende åtgärd 10 Miljö- och klimatvänligt jordbruk, vilken avses i punkt 20 i förevarande dom. Inte heller denna begäran om betalning besvarades.

24 Agro – eko ansåg att den omständigheten att Direktor inte hade prövat ansökan om stöd inom den lagstadgade fristen utgjorde ett beslut om tyst avslag och överklagade därför detta beslut till den hänskjutande domstolen.

25 I de två mål som anhängiggjorts vid den har den nationella domstolen ställts inför frågan huruvida den omständigheten att stödet i fråga inte har betalats ut inom den frist som föreskrivs i artikel 75.1 i förordning nr 1306/2013 ska anses utgöra ett tyst avslag på de stödansökningar som avses i punkterna 14 och 20 i förevarande dom.

26 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende angett att praxis från Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) avseende denna fråga är motsägelsefull, och påpekat att EU-domstolen aldrig har uttalat sig om tolkningen av artikel 75 i förordning nr 1306/2013.

27 Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Veliko Tarnovo (Förvaltningsdomstolen i Veliko Tarnovo) att vilandeförklara de båda nationella målen och ställa följande frågor till EU-domstolen:

28 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 75.1 i förordning nr 1306/2013 ska tolkas så, att den omständigheten att det utbetalande organet i en medlemsstat inte har betalat ut ett stöd som en jordbrukare har ansökt om inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken före utgången av den frist som anges i denna bestämmelse ska anses utgöra ett tyst avslag på den ifrågavarande stödansökan.

29 Den hänskjutande domstolen har också frågat EU-domstolen om huruvida svaret på denna fråga påverkas av om de behöriga nationella myndigheterna, för det fall kontroller eller ytterligare kontroller utförs efter utgången av denna frist, har eller inte har underrättat den sökande.

30 Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 26 februari 2019, Rimšēvičs och ECB/Lettland, C‑202/18 och C‑238/18, EU:C:2019:139, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

31 Artikel 75.1 i förordning nr 1306/2013 ingår i kapitel II i avdelning V i förordningen, som har rubriken kontrollsystem och sanktioner. Enligt denna bestämmelse ska utbetalningarna enligt de stödordningar och stödåtgärder som avses i artikel 67.2 i förordning nr 1306/2013 göras under perioden från och med den 1 december till och med den 30 juni påföljande kalenderår. I artikel 40 i nämnda förordning föreskrivs att alla utbetalningar som görs efter denna period inte är berättigade till unionsfinansiering.

32 En ren tystnad från en institution, ett unionsorgan eller en nationell myndighet som tillämpar unionsrätten kan i princip inte utgöra ett underförstått avslag, utom när detta uttryckligen föreskrivs i en gemenskapsrättslig bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 december 2004, Kommissionen/Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, punkt 45).

33 I det aktuella fallet ska det först och främst avgöras huruvida den relevanta unionslagstiftningen innehåller en uttrycklig bestämmelse om att det föreligger ett tyst beslut om avslag när denna tidsfrist har löpt ut och betalning inte har skett. Domstolen konstaterar att så inte är fallet. Varken förordning nr 1306/2013 eller någon annan relevant rättsakt innehåller nämligen någon uttrycklig föreskrift om en sådan följd.

34 Även om artiklarna 40 och 75 i förordning nr 1306/2013, lästa mot bakgrund av skäl 27 i denna förordning, syftar till att säkerställa att jordbrukarna erhåller ekonomiskt gemenskapsstöd i tid för att de ska kunna använda det på ett effektivt sätt, och till att undvika att årsplaneringen av unionsbudgeten äventyras, framgår det av förordningens allmänna systematik att utbetalning av stöd under vissa omständigheter kan ske efter utgången av den frist som anges i nämnda artikel 75.1.

35 För det första och i syfte att skydda unionens ekonomiska intressen, i enlighet med artikel 58 i samma förordning, preciseras det i artikel 75.2 i förordning nr 1306/2013 att inga utbetalningar enligt artikel 75.1 ska göras förrän medlemsstaterna har avslutat kontrollerna av om stödvillkoren uppfylls i enlighet med artikel 74 i denna förordning och med de allmänna principer som anges i artikel 24 i genomförandeförordning nr 809/2014. I nämnda artikel 75.2 fastställs emellertid inte någon frist inom vilken denna kontroll ska genomföras, vilket således tyder på att denna kontroll skulle kunna genomföras efter den sista betalningsdag som föreskrivs i artikel 75.1 och följaktligen slutföras av de behöriga nationella myndigheterna efter den 30 juni kalenderåret, efter det att stödansökan lämnades in. Frågan huruvida den berörda jordbrukaren har eller inte har informerats om att kontroller eller ytterligare kontroller har utförts efter utgången av den frist som anges i sistnämnda bestämmelse saknar i detta avseende betydelse. Det är nämligen upp till medlemsstaterna att bestämma hur jordbrukarna ska informeras om hur deras ansökningar behandlas, och i artikel 25 i genomförandeförordning nr 809/2014 föreskrivs dessutom en möjlighet att utföra oanmälda kontroller på plats.

36 För det andra föreskrivs uttryckligen i artikel 40 första stycket i förordning nr 1306/2013 en möjlighet att i vissa fall och på de villkor och inom de gränser som fastställs med beaktande av proportionalitetsprincipen, göra undantag från regeln att utbetalningar som görs före tidigast möjliga betalningsdatum och efter sista möjliga betalningsdatum ej är berättigande till unionsfinansiering. På grundval av denna bestämmelse föreskrivs i artiklarna 5 och 5a i delegerad förordning nr 907/2014 att utbetalningar som ett utbetalande organ gör för sent, på vissa villkor och i vissa proportioner, ger rätt till unionsstöd, varvid detta undantag, såsom framgår av skäl 4 i förordningen, motiveras med att sådana sena utbetalningar bland annat kan bero på att medlemsstaterna utfört ytterligare kontroller på grund av tvistiga anspråk.

37 Det framgår således av en bokstavlig och en kontextuell tolkning av artikel 75 i förordning nr 1306/2013 att även om det i denna bestämmelse fastställs en princip om att utbetalning av stöd till stödmottagarna och kontrollen av villkoren för detta stöd före denna utbetalning, i regel ska ske inom den frist som anges i artikel 75.1, kan det emellertid inte uteslutas att denna kontroll, vid enstaka tillfällen och med iakttagande av principerna om god förvaltning och om skyndsamhet, kan genomföras efter det att denna frist har löpt ut och att nämnda utbetalning, vilken således endast kan genomföras efter det att kontrollen har avslutats, görs efter den 30 juni det kalenderår som följer på inlämnandet av ansökan om stödet i fråga.

38 Den frist som fastställs i nämnda artikel 75.1 är således inte av absolut karaktär, utan endast vägledande. Under dessa förhållanden ska inte den omständigheten att ett stöd inte har betalats ut inom denna frist anses utgöra ett tyst avslag på den aktuella stödansökan.

39 Denna bokstavliga och kontextuella tolkning av artikel 75 i förordning nr 1306/2013 stöds slutligen fullt ut av en teleologisk tolkning av denna bestämmelse. Att jämställa en utebliven utbetalning av stöd inom den frist som anges i artikel 75.1 med ett tyst avslag på stödansökan låter sig nämligen svårligen förenas med unionens och jordbrukarnas intressen inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. För det första, när det gäller unionen, skulle ett sådant likställande kunna få de utbetalande organen i medlemsstaterna att skynda på de kontroller som det ankommer på dem att utföra i enlighet med artikel 74 i förordningen, eller att inte genomföra dessa, vilket skulle kunna strida mot målet att skydda unionens ekonomiska intressen, ett mål som eftersträvas i artikel 58 i förordningen. För det andra, när det gäller de stödmottagande jordbrukarna, skulle ett sådant likställande innebära att dessa berövades varje möjlighet att utan att behöva väcka talan därom erhålla en utbetalning efter utgången av nämnda frist, och detta trots att det utbetalande organet avsåg att genomföra denna utbetalning.

40 Mot bakgrund av det ovanstående ska de ställda frågorna besvaras enligt följande. Artikel 75.1 i förordning nr 1306/2013 ska tolkas på så sätt att den omständigheten att ett utbetalande organ i en medlemsstat inte har betalat ut ett stöd, som en jordbrukare har ansökt om, före utgången av den frist som anges i denna bestämmelse ska inte anses utgöra ett tyst avslag på den aktuella stödansökan, och detta oberoende av huruvida den berörda jordbrukaren har eller inte har informerats om eventuella ytterligare kontroller som skulle motiverar ett sådant överskridande av fristen.

41 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: bulgariska.