Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 7 juli 2022

I de förenade målen C‑213/21 och C‑214/21, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), av den 18 januari och den 3 mars 2021, som inkom till domstolen den 6 april 2021, i målen

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden N. Jääskinen samt domarna M. Safjan och M. Gavalec (referent), generaladvokat: A.M. Collins, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Italy Emergenza Cooperativa Sociale, genom S. Betti, M. Dionigi, C. Santuori, och P. Stallone, avvocati, Confederazione Nazionale delle Misericordie d’Italia, genom F. Sanchini och P. Sanchini, avvocati, Associazione Nazionale Pubbliche Assistenze (Organizzazione nazionale di volontariato) – ANPAS ODV, genom V. Migliorini, avvocato, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av F. Sclafani, avvocato dello Stato, Spaniens regering, genom J. Ruiz Sánchez, i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och J. Langer, båda i egenskap av ombud, Konungariket Norge, genom J.T. Kaasin och H. Røstum, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara, P. Ondrůšek och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk rätt

Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Mål C‑213/21

Mål C‑214/21

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 10 h i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65).

2 Begäran har framställts, i mål C‑213/21, mellan Italy Emergenza Cooperativa Sociale (nedan kallat Italy Emergenza) och Azienda Sanitaria Locale Barletta-Andria-Trani (lokal hälsovårdsmyndighet i Berletta-Andria-Trani, Italien) och, i mål C‑214/21, mellan Italy Emergenza och Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza (hälsovårdsmyndighet i provinsen Cosenza, Italien) och avser två beslut genom vilka nämnda hälsovårdsmyndigheter inledde urvalsförfaranden för tilldelning, genom överenskommelse, av akuta och mycket akuta transporttjänster, till frivilligorganisationer.

3 I skälen 28 och 118 i direktiv 2014/24 anges följande:

4 I artikel 10 i direktivet, med rubriken Särskilda undantag för tjänstekontrakt, föreskrivs följande:

5 I artikel 77 i direktivet, med rubriken Reserverade kontrakt för vissa tjänster, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:

6 I artikel 17 i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lagstiftningsdekret nr 50 om lagen om offentlig upphandling) av den 18 april 2016 (ordinarie tillägg till GURI nr 91 av den 19 april 2016), med rubriken Särskilda undantag för kontrakt och tjänstekoncessioner, föreskrivs följande i punkt 1:

7 Decreto legislativo n. 117 – Codice del Terzo settore (lagstiftningsdekret nr 117 om lagen om den tredje sektorn) av den 3 juli 2017 (ordinarie tillägg till GURI nr 179 av den 2 augusti 2017) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 117/2017) innehåller en artikel 4 med rubriken Enheter inom den tredje sektorn. I punkt 1 i denna artikel föreskrivs följande:

8 I artikel 57 i lagstiftningsdekret nr 117/2017, med rubriken Akuta och mycket akuta sjukhustransporter, föreskrivs följande:

9 Artikel 2514 i Codice civile (civillagen), med rubriken Krav på kooperativ med vittgående ömsesidighet, har följande lydelse:

10 Artikel 2545e i civillagen, med rubriken Vinst, har följande lydelse:

11 Decreto legislativo n. 112 – Revisione della disciplina in materia di impresa sociale (lagstiftningsdekret nr 112 om översyn av regelverket för sociala företag) av den 3 juli 2017 (GURI nr 167 av den 19 juli 2017) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 112/2017) föreskriver i artikel 3, med rubriken Avsaknad av vinstsyfte, följande:

12 Genom ett meddelande som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 27 april 2020 inledde Azienda Sanitaria Locale Barletta-Andria-Trani ett förfarande i syfte att genom överenskommelse tilldela frivilligorganisationer som uppfyller kraven i artikel 57 i lagstiftningsdekret nr 117/2017 akuta och mycket akuta sjuktransporttjänster för det område som omfattas av dess behörighet.

13 Italy Emergenza, ett socialt kooperativ som utför enkla medicinska ambulanstransporter, ansåg att anbudsinfordran innehöll otillåtna klausuler som hindrade bolaget från att delta i detta förfarande och väckte därför talan vid Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (regionala förvaltningsdomstolen i Apulien, Italien). Italy Emergenza ansåg att artikel 57 i lagstiftningsdekret nr 117/2017 stred mot artikel 10 h i direktiv 2014/24, jämförd med skäl 28 i direktivet, med motiveringen att den tillät direkt tilldelning, genom överenskommelse, av akuta och mycket akuta sjukhustransporttjänster endast till frivilligorganisationer och följaktligen uteslöt sociala kooperativ. Vad gäller direkt tilldelning, genom överenskommelse, av akuta och mycket akuta sjuktransporttjänster likställer nämligen artikel 10 h fullt ut sociala kooperativ med frivilligorganisationer.

14 Nämnda domstol ogillade talan. För det första fann den att den tjänst som anbudsinfordran avsåg var en kvalificerad sjuktransporttjänst i ambulans, som omfattades av undantaget i artikel 10 h i direktivet. För det andra fann nämnda domstol att uteslutandet av sociala kooperativ från tillämpningsområdet för detta undantag var förenligt med unionsrätten, eftersom dessa kooperativ hade ett affärsmässigt syfte som motiverade en annan behandling än frivilligorganisationer eller sammanslutningar som inte drivs i vinstsyfte. Vad beträffar Italy Emergenza är den omständighet att kooperativet uteslöts motiverat med hänsyn till artikel 5 i stadgarna för detta sociala kooperativ, i vilken det föreskrivs en möjlighet att lämna utdelning till ett begränsat belopp.

15 Italy Emergenza överklagade domen från Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (regionala förvaltningsdomstolen i Apulien) till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen, och vidhöll att artikel 57 i lagstiftningsdekret nr 117/2017 strider mot artikel 10 h i direktiv 2014/24.

16 Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) är osäker på huruvida artikel 57 i lagstiftningsdekret nr 117/2017 är förenlig med nämnda artikel 10 h. Medan artikel 57 endast nämner frivilligorganisationer och således förefaller utesluta att sociala kooperativ tilldelas akuta och mycket akuta sjuktransporttjänster genom överenskommelse, avser artikel 10 h icke-vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar och den är inte begränsad till frivilligorganisationer eller frivilligsammanslutningar.

17 Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang för det första erinrat om att EU-domstolen i domen av den 21 mars 2019, Falck Rettungsdienste och Falck ( C‑465/17, EU:C:2019:234), slog fast att icke-vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar, i den mening som avses i artikel 10 h i direktiv 2014/24, utgör organisationer eller sammanslutningar som har till uppgift att utföra sociala uppgifter, som saknar kommersiellt syfte och som återinvesterar eventuellt överskott för att uppnå detta syfte. Domstolen har således understrukit att det avgörande kriteriet för att omfattas av denna bestämmelse är att verksamheten bedrivs utan vinstsyfte. Enligt den hänskjutande domstolen är avsaknaden av vinstsyfte kännetecknande för ett socialt kooperativ som Italy Emergenza. I artikel 6 i detta kooperativs stadgar anges nämligen att [d]et sociala kooperativet drivs utan vinstsyfte och syftar till att främja det allmänna samhällsintresset av mänsklig utveckling och social integration …. I artikel 5 i stadgarna föreskrivs visserligen ett förbud mot utdelning av belopp som överstiger den maximala räntesatsen för räntebärande postkuponger ökad med 2,5 procent i förhållande till det frigjorda kapitalet. Artikel 5 kan emellertid inte anses ha bevisvärde, eftersom det rör sig om en bestämmelse som återger innehållet i artikel 2514 i civillagen.

18 Den hänskjutande domstolen har vidare erinrat om att sociala kooperativ skiljer sig från frivilligorganisationer eller frivilligsammanslutningar. Medan de sistnämnda inte ger sina medlemmar någon ekonomisk förmån, inte ens indirekt, och de begränsar sig till att ersätta medlemmarnas kostnader, ger kooperativen en ekonomisk fördel för sina medlemmar, även om de eftersträvar integrationssyften och socialt främjande åtgärder utan vinstsyfte. Dessa kooperativ kännetecknas således av att de har ett kommersiellt syfte av ömsesidig karaktär. Den hänskjutande domstolen har emellertid relativiserat denna skillnad, eftersom det framgår av EU-domstolens praxis att ett kontrakt, i vilket det föreskrivs att det som enda motprestation ska utgå ersättning för uppkomna kostnader, omfattas av begreppet offentligt kontrakt i egenskap av kontrakt mot vederlag.

19 Den hänskjutande domstolen har dessutom erinrat om en annan omständighet som kan minska skillnaden mellan frivilligorganisationer eller frivilligsammanslutningar och sociala kooperativ. Det rör sig dels om möjligheten för en frivilligorganisation eller sammanslutning att anställa arbetstagare, dels om möjligheten för ett socialt kooperativ att ha frivilliga medlemmar för vilka endast utgifter ersätts.

20 Nämnda domstol har slutligen understrukit att även om det antas att ett socialt kooperativ, till skillnad från frivilligorganisationer eller frivilligsammanslutningar, inte med prioritet kan tilldelas en akut eller mycket akut sjuktransporttjänst genom överenskommelse med stöd av artikel 57 i lagstiftningsdekret nr 117/2017, kan en sådan tjänst tilldelas ett socialt kooperativ först efter ett offentligt upphandlingsförfarande, vilket emellertid strider mot artikel 10 h i direktiv 2014/24.

21 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

22 Genom ett meddelande som offentliggjordes den 26 februari 2020 inledde Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza ett urvalsförfarande för att genom överenskommelse tilldela akuta och mycket akuta sjuktransportstjänster, inom det område som omfattas av dess behörighet, till frivilligorganisationer och Croce Rossa italiana (Italienska Röda korset).

23 Italy Emergenza ansåg att anbudsinfordran innehöll otillåtna klausuler som hindrade kooperativet från att delta i detta förfarande och väckte därför talan vid Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (regionala förvaltningsdomstolen i Kalabrien, Italien) och åberopade samma grunder som dem som angetts i punkt 13 i förevarande dom.

24 Nämnda domstol ogillade överklagandet av samma skäl som dem som angetts i punkt 14 i förevarande dom.

25 Italy Emergenza överklagade domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), den hänskjutande domstolen, som, av samma skäl som angetts i punkterna 16–20 ovan, ifrågasatte huruvida artikel 57 i lagdekret nr 117/2017 var förenligt med artikel 10 h i direktiv 2014/24. Den hänskjutande domstolen frågade sig även om betydelsen av artikel 3.2a i lagdekret nr 112/2017 som tillåter ett socialt kooperativ att inte återinvestera hela överskottet utan fördela det bland sina medlemmar i form av utdelning.

26 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

27 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga i mål C‑213/21 och sin fråga i mål C‑214/21, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 10 h i direktiv 2014/24 utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att akuta och mycket akuta sjuktransporttjänster endast får tilldelas, med prioritet, genom överenskommelse, frivilligorganisationer och inte sociala kooperativ som kan dela ut det överskott som uppstår i verksamheten till sina medlemmar.

28 Det ska påpekas att enligt artikel 10 h i direktiv 2014/24 är detta direktiv inte tillämpligt på offentliga tjänstekontrakt som avser tjänster som omfattas av de CPV-koder som anges i denna bestämmelse och som tillhandahålls av icke-vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar.

29 Begreppet icke-vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar definieras emellertid inte i direktivet.

30 Det följer såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2019, Falck Rettungsdienst och Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

31 För det första definieras begreppet icke-vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar i motsats till en vinstdrivande sammanslutning som bildats i vinstsyfte. I den meningen förefaller detta begrepp vara tillräckligt brett för att omfatta organisationer som bygger på personalens ägande eller deras aktiva deltagande i förvaltningen av dessa organisationer, såsom sociala kooperativ, under förutsättning att de inte drivs i vinstsyfte.

32 För det andra är syftet med undantaget i artikel 10 h i direktiv 2014/24, såsom anges i skäl 28 i direktivet, att bevara icke-vinstdrivande organisationers och sammanslutningars särskilda karaktär genom att undvika att underkasta dem de förfaranden som anges i detta direktiv. Detta undantag bör, enligt skäl 28, dock inte sträcka sig utöver vad som är absolut nödvändigt. Nämnda undantag ska därför, i egenskap av undantag från tillämpningsområdet för nämnda direktiv, tolkas strikt (se, analogt, dom av den 20 mars 2018, kommissionen/Österrike (Statligt tryckeri), C‑187/16, EU:C:2018:194, punkt 77).

33 Av detta följer att begreppet icke vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar, i den mening som avses i artikel 10 h i direktiv 2014/24, ska vara snävt avgränsat till organisationer och sammanslutningar av en särskild karaktär, det vill säga sådana som inte har något vinstsyfte och som inte kan medföra någon fördel, inte ens indirekt, för sina medlemmar.

34 För det tredje ska det erinras om att domstolen har slagit fast att detta begrepp omfattar organisationer eller sammanslutningar som har till syfte att utföra sociala tjänster, som saknar vinstsyfte och som återinvesterar eventuella överskott för att uppnå organisationens eller sammanslutningens syfte (dom av den 21 mars 2019, Falck Rettungsdienste och Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, punkt 59).

35 Genom att kräva att eventuella vinster ska återinvesteras för att uppnå syftet med den berörda organisationen eller sammanslutningen, har domstolen slagit fast att överskottet ska användas för att fullgöra de uppdrag av social karaktär som eftersträvas av organisationen eller sammanslutningen och att det tveklöst är uteslutet att vinsten kan delas ut till nämnda organisations eller sammanslutnings aktieägare eller medlemmar. Härav följer att de organisationer eller sammanslutningar som har möjlighet att dela ut vinst till sina medlemmar inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10 h i direktiv 2014/24.

36 Denna tolkning stöds för övrigt av artikel 77 i detta direktiv, jämförd med skäl 118 i detsamma, som tillåter medlemsstaterna att föreskriva att upphandlande myndigheter får reservera rätten att delta i särskilda förfaranden för tilldelning av offentliga kontrakt avseende vissa tjänster till organisationer som uppfyller de villkor som anges i artikel 77.2. Bland dessa villkor ingår, för det första, villkoret i artikel 77.2 b, att om vinsten delas ut eller omfördelas bör detta ske på grundval av deltagande och, för det andra, villkoret i artikel 77.2 c, att lednings- eller ägarstrukturen i den organisation som fullgör kontraktet ska grundas på personalens ägande eller deltagande, eller att det ska krävas aktivt deltagande av personal, användare eller berörda parter.

37 Unionslagstiftaren har således föreskrivit en skillnad i behandling mellan, å ena sidan, de icke-vinstdrivande organisationer eller sammanslutningar som avses i artikel 10 h i direktiv 2014/24 och, å andra sidan, de organisationer som avses i föregående punkt i denna dom. Härav följer att de organisationer och sammanslutningar som avses i artikel 10 h i direktivet inte kan likställas med organisationer på grundval av personalens ägande eller aktiva deltagande i organisationens förvaltning, såsom kooperativ, som nämns i skäl 118 och artikel 77 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2019. Falck Rettungsdienst och Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, punkt 60).

38 Av det ovan anförda följer att om medlemmarna i en sammanslutning eller organisation kan komma i åtnjutande av en förmån som, om än indirekt, är knuten till sammanslutningens eller organisationens verksamhet, omfattas inte sammanslutningen eller organisationen av undantaget i artikel 10 h i direktiv 2014/24.

39 I förevarande fall, och utan att det påverkar bedömningen av de nationella bestämmelserna och stadgarna för de organisationer som är i fråga i det nationella målet, vilken det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, framgår det av artikel 3.2 a i lagstiftningsdekret nr 112/2017 och artikel 34 i Italy Emergenzas stadgar att föreningsstämman kan besluta om utbetalning av vinst till sina medlemmar. Såsom framgår av såväl besluten om hänskjutande som av yttrandena från flera berörda parter ska, eftersom utdelningarna utgör ett instrument som gör det möjligt att ge medlemmarna i ett kooperativ en fördel, förekomsten av en sådan möjlighet till vinstutdelning utgöra hinder för att ett socialt kooperativ, såsom Italy Emergenza, kvalificeras som en icke vinstdrivande organisation eller sammanslutning i den mening som avses i artikel 10 h i direktiv 2014/24.

40 Tolkningsfrågorna ska således besvaras enligt följande. Artikel 10 h i direktiv 2014/24 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver att akuta och mycket akuta sjuktransporttjänster endast får tilldelas, med prioritet, genom överenskommelse, frivilligorganisationer och inte sociala kooperativ som kan dela ut överskottet från sin verksamhet till sina medlemmar.

41 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.