Domstolens dom (tionde avdelningen) den 1 augusti 2022

I mål C‑422/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 30 december 2020, som inkom till domstolen den 9 juli 2021, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis samt domarna D. Gratsias (referent) och Z. Csehi, generaladvokat: J. Richard de la Tour, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av L. D’Ascia och D.G. Pintus, avvocati dello Stato, Belgiens regering, genom M. Jacobs och M. Van Regemorter, båda i egenskap av ombud, biträdda av A. Detheux, avocat, Tjeckiens regering, genom M. Smolek och J. Vláčil, båda i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom J. Möller och A. Hoesch, båda i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och M. Gijzen, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Azéma och E. Montaguti, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Italiensk lagstiftning

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Tolkningsfrågans första del

Tolkningsfrågans andra del

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 20.4 och 20.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Ministero dell’Interno (inrikesministeriet, Italien) och TO angående en talan om ogiltigförklaring av ett beslut från Prefettura di Firenze (prefekturen i Florens, Italien) om indragning av TO:s materiella mottagningsvillkor.

3 Enligt artikel 1 i direktiv 2013/33 är syftet med direktivet att fastställa normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (nedan kallade sökande) i medlemsstaterna.

4 I artikel 2 i direktivet, med rubriken Definitioner, föreskrivs följande:

5 I artikel 8 i direktivet, med rubriken Förvar, föreskrivs följande i punkt 3:

6 I artikel 17 i detta direktiv, med rubriken Allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård, föreskrivs följande i punkterna 1–4:

7 Artikel 18 i direktiv 2013/33 har rubriken Närmare bestämmelser om materiella mottagningsvillkor. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

8 Artikel 20, som är den enda bestämmelsen i kapitel III i direktiv 2013/33, har rubriken Inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor. Den artikeln har följande lydelse:

9 I artikel 21 i direktiv 2013/33, med rubriken Allmän princip, föreskrivs att medlemsstaterna, när de antar nationell rätt för att genomföra direktivet, ska beakta den speciella situationen för utsatta personer, bland annat underåriga och ensamkommande barn.

10 Artikel 14 i decreto legislativo no 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/EU recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/EU, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (lagstiftningsdekret nr 142 om genomförande av direktiv 2013/33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd och av direktiv 2013/32/EU om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd) av den 18 augusti 2015 (GURI nr 214 av den 15 september 2015, s. 1), i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 142/2015), har följande lydelse:

11 I artikel 23 i lagstiftningsdekretet föreskrivs följande:

12 TO omfattades i egenskap av sökande av internationellt skydd av de materiella mottagningsvillkor som föreskrivs i lagstiftningsdekret nr 142/2015. Han var inkvarterad på en tillfällig förläggning.

13 Det framgår av en rapport av den 28 juni 2019 från den behöriga polismyndigheten till prefekturen i Florens att TO, tillsammans med en annan sökande av internationellt skydd, på en järnvägsstation både muntligen och fysiskt angripit en järnvägsanställd och två tjänstemän från Florens kommunala polis. Poliserna och den järnvägsanställde tillfogades skador som krävde akutsjukvård vid ett lokalt sjukhus.

14 Efter att ha berett TO tillfälle att yttra sig, vilket denne underlät att göra, antog prefekturen i Florens ett beslut om att dra in de materiella mottagningsvillkoren med stöd av artikel 14.3 och artikel 23.1 e i lagstiftningsdekret nr 142/2015.

15 TO överklagade detta beslut till Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Regionala förvaltningsdomstolen i Toscana, Italien). Den domstolen biföll överklagandet och upphävde beslutet från prefekturen i Florens. Den fann att artikel 23.1 e i lagstiftningsdekret nr 142/2015 stred mot unionsrätten, såsom den tolkats av EU-domstolen i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), eftersom den sanktion som är möjlig enligt den bestämmelsen, under de omständigheter som är aktuella i det nationella målet, är indragning av de materiella mottagningsvillkoren.

16 Inrikesministeriet överklagade avgörandet från Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Regionala förvaltningsdomstolen i Toscana) till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) och gjorde gällande att både nationell rätt och unionsrätt, såsom tolkad av EU-domstolen i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), hade tillämpats felaktigt i den överklagade domen.

17 Den hänskjutande domstolen har förklarat att den hyser vissa tvivel angående den tolkning som Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Regionala förvaltningsdomstolen i Toscana) har gjort av domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956).

18 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende erinrat om att medlemsstaterna enligt artikel 20.4 i direktiv 2013/33 får fastställa sanktioner för allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt för grovt våldsamt uppträdande. Det råder emellertid inget tvivel om att begreppet sanktioner, i den mening som avses i denna bestämmelse, i princip även omfattar indragning och inskränkning av de materiella mottagningsvillkoren, vilket EU-domstolen för övrigt funnit i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956).

19 Den hänskjutande domstolen har anfört att det skulle finnas en risk för missbruk om det vore omöjligt att dra in de materiella mottagningsvillkoren i fall som avser synnerligen grova och klandervärda gärningar som inbegriper fysiskt våld eller narkotikahandel. Mindre ingripande sanktioner, såsom att den berörda personen placeras i en avskild del av förläggningen eller flyttas till en annan förläggning, skulle kunna visa sig vara mindre verkningsfulla mot sådana gärningar.

20 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att enligt tillämplig italiensk lagstiftning kan utländska medborgare inte erhålla uppehållstillstånd för arbete som anställd eller egenföretagare om de har dömts för straffbara gärningar som anses vara särskilt grova och klandervärda. Det är emellertid rimligt att anse att de som gjort sig skyldiga till gärningar som är åtminstone lika klandervärda skulle kunna undgå de strängaste sanktionerna när de är sökande av internationellt skydd som, till skillnad från klaganden i det mål som avgjordes genom domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), inte ingår i kategorin utsatta personer, i den mening som avses i artikel 21 i direktiv 2013/33. Enligt den hänskjutande domstolen skulle ett utsträckande av de principer som följer av den domen till att även omfatta sådana personer nämligen innebära att olika situationer behandlades lika.

21 Dessutom tar den tolkning av artikel 20.4 i direktiv 2013/33, som Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Regionala förvaltningsdomstolen i Toscana) har grundat sig på, inte heller hänsyn till det övervägande som anges i punkt 44 i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), enligt vilket medlemsstaterna – för att skydda sina mottagningssystem mot missbruk – har rätt att vidta åtgärder som riktar sig mot de materiella mottagningsvillkoren och de måste därför ha samma rätt när det är fråga om allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna eller fall av grovt våldsamt uppträdande.

22 När det gäller respekten för den mänskliga värdigheten, vilken framhållits av EU-domstolen i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), har den hänskjutande domstolen påpekat att denna tycks kunna säkerställas genom att processuella garantier iakttas, i synnerhet skyldigheten att genomföra en fullständig utredning samt skyldigheten att motivera förvaltningsbeslut. Enligt den hänskjutande domstolen skulle dessa garantier förebygga den risk, som nämns i punkt 46 i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), för att en indragning av de materiella mottagningsvillkoren gör det omöjligt för personen att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att ha tak över huvudet, äta, klä sig och tvätta sig, och som utsätter vederbörande för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet

23 Den hänskjutande domstolen vill slutligen även få klarhet i huruvida det grovt våldsamma uppträdande som får beivras enligt artikel 20.4 i direktiv 2013/33 även innefattar gärningar som inte har begåtts på en förläggning.

24 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

25 Tolkningsfrågan består av två delar, vilka ska prövas var för sig.

26 Den hänskjutande domstolen har ställt den första delen av frågan för att få klarhet i huruvida artikel 20.4 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att den är tillämplig på ett grovt våldsamt uppträdande som inte har ägt rum på en förläggning.

27 Det ska i detta hänseende erinras om att artikel 20.4 i direktiv 2013/33 ger medlemsstaterna rätt att fastställa sanktioner för allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt för grovt våldsamt uppträdande.

28 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 28 januari 2020, kommissionen/Italien (Direktivet om bekämpande av sena betalningar), C‑122/18, EU:C:2020:41, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

29 Beträffande lydelsen av artikel 20.4 i direktiv 2013/33 framgår det att allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna och grovt våldsamt uppträdande utgör två separata fall och respektive fall räcker för att motivera att en sanktion påförs.

30 Med hänsyn till att bestämmelsens lydelse inte innehåller någon uttrycklig inskränkning med motsatt innebörd och till att unionsbestämmelser ska tolkas så, att deras ändamålsenliga verkan bibehålls (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2019, Falck Rettungsdienste och Falck, C‑465/17, EU:C:2019:234, punkt 32 och där angiven rättspraxis), ska begreppet grovt våldsamt uppträdande anses omfatta varje uppträdande av detta slag, oavsett på vilken plats som det har ägt rum.

31 Om unionslagstiftarens avsikt hade varit att i artikel 20.4 i direktiv 2013/33 endast låta det grovt våldsamma uppträdande som en asylsökande gjort sig skyldig till på en förläggning omfattas, skulle det inte ha varit nödvändigt med en specifik hänvisning i bestämmelsen, eftersom sådant uppträdande på en förläggning otvivelaktigt skulle utgöra ett allvarligt brott mot de regler som gäller för förläggningen och således skulle omfattas av det första fallet i bestämmelsen. Det andra fallet i bestämmelsen skulle då sakna betydelse.

32 Ovanstående överväganden bekräftas både av det sammanhang som artikel 20.4 i direktiv 2013/33 ingår i och av det mål som eftersträvas med denna bestämmelse.

33 När det gäller sammanhanget räcker att konstatera att artikel 20.1–20.3 avser fall som, beroende på omständigheterna, kan motivera en inskränkning eller indragning av de materiella mottagningsvillkoren och som inte har något samband med personens uppträdande på en förläggning.

34 Beträffande det eftersträvade målet finns det inget som motiverar att medlemsstaternas rätt att på ett lämpligt sätt beivra en sökande av internationellt skydds grovt våldsamma uppträdande, med hänsyn till den fara som ett sådant uppträdande kan utgöra för allmän ordning och säkerheten för personer och egendom (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 november 2019, Haqbin C‑233/18, EU:C:2019:956, punkt 44) begränsas till att endast avse grovt våldsamt uppträdande som ägt rum på en förläggning.

35 Mot bakgrund av det anförda ska den första delen av frågan besvaras enligt följande. Artikel 20.4 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att den är tillämplig på grovt våldsamt uppträdande som inte äger rum på en förläggning.

36 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra delen av frågan för att få klarhet i huruvida artikel 20.4 och 20.5 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en sökande av internationellt skydd som har gjort sig skyldig till ett grovt våldsamt uppträdande gentemot offentliga tjänstemän påförs en sanktion i form av en indragning av de materiella mottagningsvillkoren, i den mening som avses i artikel 2 f och g i direktivet.

37 Domstolen har visserligen i punkt 44 i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), konstaterat att det enligt artikel 20.4 i direktiv 2013/33 inte är uttryckligen uteslutet att en sanktion kan avse de materiella mottagningsvillkoren.

38 Domstolen har i samma punkt tillagt att medlemsstaterna, om de har möjlighet att vidta åtgärder som avser dessa villkor i syfte att skydda sig mot en risk för missbruk av systemet för mottagande, även måste ha denna möjlighet för det fall en sökande allvarligt åsidosätter de regler som gäller för förläggningarna eller uppträder grovt våldsamt, eftersom sådana handlingar kan störa den allmänna ordningen och säkerheten för personer och egendom.

39 Domstolen har emellertid slagit fast det inte skulle vara förenligt med skyldigheten enligt artikel 20.5 tredje meningen i direktiv 2013/33 att säkerställa värdiga levnadsvillkor för en sökande att enbart med hänvisning till något av de skäl som anges i artikel 20.4 dra in, även tillfälligt, samtliga materiella mottagningsvillkor eller de materiella mottagningsvillkor som avser inkvartering, mat och kläder, då detta skulle beröva personen möjligheten att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att ha tak över huvudet, äta, klä sig och tvätta sig (dom av den 12 november 2019, Haqbin, C‑233/18, EU:C:2019:956, punkt 47).

40 En sådan sanktion innebär dessutom ett åsidosättande av det proportionalitetskrav som föreskrivs i artikel 20.5 andra meningen i direktiv 2013/33, eftersom inte ens de mest allvarliga påföljder som i straffrättsligt hänseende kan dömas ut för sådana överträdelser eller ageranden som avses i artikel 20.4 i detta direktiv får medföra att sökanden fråntas möjligheten att tillgodose sina mest grundläggande behov (dom av den 12 november 2019, Haqbin, C‑233/18, EU:C:2019:956, punkt 48).

41 Mot bakgrund av dessa överväganden kan den omständighet som lyfts fram av den hänskjutande domstolen, nämligen att det uppträdande som ska beivras är synnerligen grovt och klandervärt, inte leda till någon annan slutsats.

42 Av samma skäl går det inte att dra någon parallell mellan det fallet att det är omöjligt för en sökande av internationellt skydd att tillgodose sina mest grundläggande behov och det fallet att en tredjelandsmedborgare inte ges uppehållstillstånd för arbete som anställd eller egenföretagare.

43 Domstolen har emellertid påpekat i punkt 52 i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), att medlemsstaterna i de fall som avses i artikel 20.4 i direktiv 2013/33 får, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet och med iakttagande av de krav som ställs i artikel 20.5 i detta direktiv, ålägga sanktioner som inte medför att sökanden avstängs från de materiella mottagningsvillkoren. Detta kan till exempel innebära att sökanden endast får vistas i en separat del av förläggningen och förbjuds att ta kontakt med vissa andra boende på förläggningen eller att sökanden överförs till en annan förläggning eller en annan inkvartering i den mening som avses i artikel 18.1 c i direktivet.

44 I samma punkt konstaterade domstolen även att, på samma sätt, utgör artikel 20.4 och 20.5 i direktiv 2013/33 inte något hinder för att placera sökanden i förvar med stöd av artikel 8.3 e i direktivet, under förutsättning att villkoren i artiklarna 8–11 i direktivet är uppfyllda.

45 Beträffande de processuella garantier som enligt nationell rätt omgärdar ett beslut om indragning av de materiella mottagningsvillkoren för en sökande av internationellt skydd som uppträtt grovt våldsamt, konstaterar domstolen att sådana garantier, även om de är betydelsefulla, inte gör det möjligt att utesluta risken att det till följd av indragningsbeslutet blir omöjligt för sökanden att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att ha tak över huvudet, äta, klä sig och tvätta sig. Domstolen hänvisade till dessa behov i punkt 46 i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956).

46 Domstolen understryker att övervägandena i punkterna 46–52 i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956), vilka i allt väsentligt återges i punkterna 39–45 i förevarande dom, gäller, såsom det tydligt framgår av deras lydelse och lydelsen i de bestämmelser som tolkas i dessa punkter, för samtliga sökande av internationellt skydd och inte enbart för sökande som ingår i kategorin utsatta personer, i den mening som avses i artikel 21 i direktiv 2013/33, och som det är fråga om i punkterna 53–55 i domen av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956).

47 Mot bakgrund av det anförda ska tolkningsfrågans andra del besvaras enligt följande. Artikel 20.4 och 20.5 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en sökande av internationellt skydd, som uppträtt grovt våldsamt mot offentliga tjänstemän, påförs en sanktion i form av en indragning av de materiella mottagningsvillkoren, i den mening som avses i artikel 2 f och g i samma direktiv, avseende inkvartering, mat och kläder, då denna sanktion skulle få till följd att sökanden berövas möjligheten att tillgodose sina mest grundläggande behov. Ett påförande av andra sanktioner med stöd av artikel 20.4 måste under alla omständigheter uppfylla de krav som anges i artikel 20.5, bland annat de krav som avser iakttagandet av proportionalitetsprincipen och respekten för den mänskliga värdigheten.

48 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: italienska.