Domstolens dom (tionde avdelningen) den 22 september 2022

I mål C‑497/21, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Förvaltningsdomstolen i Schleswig-Holstein, Tyskland) genom beslut av den 6 augusti 2021, som inkom till domstolen den 13 augusti 2021, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis, samt domarna M. Ilešič och D. Gratsias (referent), generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Azema, L. Grønfeldt och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Protokoll om Danmarks ställning

Direktiv 2011/95/EU

Direktiv 2013/32

Dublin III‑förordningen

Avtalet mellan unionen och Danmark

Tysk rätt

AsylG

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 33.2 d, jämförd med artikel 2 q, i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan SI, TL, ND, VH, YT och HN å ena sidan, och Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland) å den andra, angående lagenligheten av ett beslut antaget av Bundesamt für Migration und Flüchtlinge – Außenstelle Boostedt (Federala migrations- och flyktingmyndigheten, lokalkontoret i Boostedt, Tyskland) (nedan kallad myndigheten), varigenom deras ansökningar om internationellt skydd avvisats.

3 Artiklarna 1 och 2 i protokoll (nr 22) om Danmarks ställning, som fogats till EU-fördraget och EUF-fördraget, (nedan kallat protokollet om Danmarks ställning) har följande lydelse:

4 I skälen 6 och 51 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9) föreskrivs följande:

5 Det följer av artikel 1 i nämnda direktiv att det syftar till att införa normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar och personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet.

6 I artikel 2 i direktivet, med rubriken Definitioner, anges följande:

7 Artikel 2 b, e och q i direktiv 2013/32 har följande lydelse:

8 I artikel 10.2 i detta direktiv anges följande:

9 Artikel 33.1 och 33.2 i nämnda direktiv har följande lydelse:

10 Genom artikel 48 första stycket i förordning nr 604/2013 (nedan kallad Dublin III‑förordningen) upphävdes rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s. 1), som i enlighet med dess artikel 24 ersatte konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, undertecknad i Dublin den 15 juni 1990 (EGT C 254, 1997, s. 1).

11 I Dublin III‑förordningens kapitel II, med rubriken Allmänna principer och garantier, föreskrivs följande i artikel 3.1, med rubriken Tillgång till förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd:

12 Artikel 18.1 i denna förordning har följande lydelse:

13 Avtalet mellan Europeiska [unionen] och Konungariket Danmark om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i Danmark eller någon annan medlemsstat i Europeiska unionen, och om Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen (EUT L 66, 2006, s. 38, nedan kallat avtalet mellan unionen och Danmark) godkändes på unionens vägnar genom rådets beslut 2006/188/EG av den 21 februari 2006 (EUT L 66, 2006, s. 37).

14 Artikel 2 i detta avtal har följande lydelse:

15 Varken direktiv 2011/95 eller direktiv 2013/32 omfattas av avtalet mellan unionen och Danmark.

16 I Asylgesetz (asyllagen) (BGBl. 2008 I, s. 1798), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad AsylG), föreskrivs följande i 26a §, med rubriken Säkra tredjeländer:

17 29 § AsylG, med rubriken Ansökningar som inte kan tas upp till prövning, har följande lydelse:

18 I 31 § AsylG, med rubriken [Federala migrations- och flyktingmyndighetens] beslut i fråga om asylansökningar, anges följande:

19 I artikel 71 AsylG, med rubriken Efterföljande ansökan, föreskrivs följande:

20 I 71a § AsylG, med rubriken Förnyad ansökan, föreskrivs följande:

21 Den 10 november 2020 ingav klagandena i det nationella målet, som är georgiska medborgare, ansökningar om asyl till myndigheten.

22 Det framgår av beslutet om hänskjutande att vid prövningen av dessa ansökningar uppgav klagandena att de hade lämnat Georgien år 2017 för att bege sig till Danmark, där de bott i tre år och där de lämnat in asylansökningar som sedermera avslagits.

23 Genom skrivelse av den 31 mars 2021 bekräftade Konungariket Danmark, som svar på en begäran om upplysningar från myndigheten, att klagandena i det nationella målet hade ansökt om internationellt skydd den 28 november 2017, och att dessa ansökningar hade avslagits den 30 januari 2019. Klagandena överklagade avslagsbesluten till de danska domstolarna, som emellertid ogillade överklagandena den 27 april 2020, och besluten blev därmed slutliga.

24 Myndigheten prövade därför klagandenas asylansökningar som förnyade ansökningar i den mening som avses i 71a § AsylG, och avvisade dem genom beslut av den 3 juni 2021 med stöd av 29 § första stycket punkt 5 AsylG. Myndigheten konstaterade att klagandena redan hade ansökt om asyl i Danmark och att dessa ansökningar slutgiltigt hade avslagits, varvid Danmark, i enlighet med domen av den 20 maj 2021 ( C‑8/20, EU:C:2021:404), skulle betraktas som ett säkert tredjeland i den mening som avses i 26a § AsylG. Enligt myndigheten var villkoren för att genomföra ett nytt asylförfarande inte uppfyllda, eftersom klagandenas redogörelse för de faktiska omständigheter som åberopats till stöd för deras ansökningar inte visade att deras situation hade ändrats i förhållande till den situation som låg till grund för deras första ansökningar som de danska myndigheterna avslagit.

25 Klagandena i det nationella målet överklagade myndighetens beslut till den hänskjutande domstolen.

26 Den hänskjutande domstolen har preciserat att enligt tysk rätt är en efterföljande ansökan, i den mening som avses i 71 § AsylG, en ny asylansökan som lämnats in i Tyskland sedan en första asylansökan – som också lämnats in i Tyskland – har avslagits. En förnyad ansökan, i den mening som avses i 71a § AsylG, är en asylansökan som lämnats in i Tyskland sedan en asylansökan som lämnats in i ett säkert tredjeland i den mening som avses i 26a § AsylG har avslagits, även av en annan medlemsstat i unionen. Dylika ansökningar handläggs genom ett förfarande som skiljer sig från det som tillämpas vid en första asylansökan. Andemeningen och syftet med 71a § AsylG är att likställa en förnyad ansökan med en efterföljande ansökan och därigenom likställa ett beslut antaget av ett tredjeland som prövat en första asylansökan från en sökande som sedan ansöker om asyl en andra gång i Tyskland, med ett beslut antaget av de tyska myndigheterna avseende en första asylansökan.

27 Den hänskjutande domstolen anser att för att kunna avgöra det anhängiga målet måste det klargöras huruvida artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv, kan tillämpas när ett slutligt beslut avseende en tidigare ansökan om internationellt skydd har antagits av en annan medlemsstat.

28 Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att direktiv 2013/32 inte innehåller någon hänvisning till begreppet förnyad ansökan utan det är endast begreppet efterföljande ansökan som används, bland annat i artikel 33.2 d och artikel 2 q i direktivet. Härav skulle man således kunna dra slutsatsen att artikel 33.2 d i direktivet endast är tillämplig på en efterföljande ansökan som lämnas in i samma medlemsstat som den där den berörda personens första ansökan om internationellt skydd lämnats in och avslagits. En sådan tolkning stöds även av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32 (COM(2016) 467 final), där det påpekades att den föreslagna förordningen skulle innehålla en bestämmelse där det uttryckligen angavs att när en tidigare ansökan avgjorts genom ett slutligt avslagsbeslut ska varje ny ansökan som samma sökande lämnar in – oavsett i vilken medlemsstat – betraktas som en efterföljande ansökan ur den ansvariga medlemsstatens perspektiv.

29 Den hänskjutande domstolen har påpekat att Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland), i sin dom av den 14 december 2016, inte direkt besvarade frågan huruvida det kan anses röra sig om en efterföljande ansökan i den mening som avses i direktiv 2013/32 när det första förfarande som resulterade i ett avslag på den berörda personens första ansökan om internationellt skydd genomförts i en annan medlemsstat. Det framgår dock av senare rättspraxis från de lägre tyska förvaltningsdomstolarna att denna fråga ska besvaras jakande, ett synsätt som den hänskjutande domstolen är beredd att ansluta sig till.

30 För det fall att även EU-domstolen besvarar denna fråga jakande söker den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida detsamma kan gälla när en första asylansökan har avslagits av de behöriga myndigheterna i Konungariket Danmark och en ny ansökan om internationellt skydd lämnas in i en annan medlemsstat. I detta avseende har den hänskjutande domstolen erinrat om att Konungariket Danmark visserligen är en medlemsstat i unionen, men i enlighet med protokollet om Danmarks ställning är denna medlemsstat inte bunden av direktiven 2011/95 och 2013/32. Det framgår emellertid av definitionerna i artikel 2 i direktiv 2013/32 och av domen av den 20 maj 2021, L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge) ( C‑8/20, EU:C:2021:404), att en ny ansökan om internationellt skydd kan anses utgöra en efterföljande ansökan, i den mening som avses i sistnämnda direktiv, endast för det fall att den tidigare ansökan från samma sökande syftade till att vederbörande skulle beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med direktiv 2011/95.

31 Mot denna bakgrund anser den hänskjutande domstolen att begreppet medlemsstat i direktiv 2013/32 ska tolkas restriktivt, så att det endast ska anses avse de medlemsstater som deltar i det gemensamma europeiska asylsystemet och som är bundna av direktiv 2011/95 och 2013/32. Så är inte fallet med Konungariket Danmark, som i enlighet med avtalet mellan unionen och Danmark endast deltar i den ordning som inrättats genom Dublin III‑förordningen.

32 För det fall att den fråga som det hänvisats till i punkt 30 ovan ska besvaras nekande anser den hänskjutande domstolen att det måste klargöras huruvida det vore möjligt att endast delvis ogiltigförklara myndighetens beslut, eftersom de danska myndigheterna lämnat avslag på klagandenas asylansökan efter en prövning som i huvudsak grundat sig på samma kriterier som de som föreskrivs i direktiv 2011/95 för beviljande av flyktingstatus, med följden att det skulle föreligga en skyldighet att pröva klagandenas ansökan på nytt men endast i fråga om möjligheten att erkänna deras status som subsidiärt skyddsbehövande. I dansk rätt föreskrivs visserligen att flyktingar och personer som enligt unionsrätten kan göra anspråk på subsidiärt skydd ska tillerkännas en skyddsnivå som kan jämföras med den som följer av unionsrätten, men den hänskjutande domstolen är ändå benägen att anse att det inte är möjligt att delvis ogiltigförklara det överklagade beslutet på detta sätt.

33 Mot denna bakgrund beslutade Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Förvaltningsdomstolen i Schleswig-Holstein, Tyskland) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

34 Det kan inledningsvis konstateras att i det nationella målet har det framställts yrkanden om ogiltigförklaring av beslut att avvisa ansökningar om internationellt skydd som lämnats in av georgiska medborgare, vars tidigare ansökningar om internationellt skydd har avslagits av Konungariket Danmark.

35 När det gäller avdelning V i tredje delen av EUF-fördraget, som bland annat omfattar politiken för gränskontroller, asyl och invandring, följer det av protokollet om Danmarks ställning att Konungariket Danmark har en särskild position som skiljer denna medlemsstat från de övriga, vilket även den hänskjutande domstolen har påpekat.

36 För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar är det således tillräckligt att analysera de ställda frågorna endast i den mån de avser en tidigare ansökan om internationellt skydd som har avslagits av de danska myndigheterna, utan att det är nödvändigt att pröva en situation där myndigheterna i en annan medlemsstat har avslagit en liknande ansökan (se, analogt, dom av den 20 maj 2021, L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge) C‑8/20, EU:C:2021:404, punkt 30).

37 Den hänskjutande domstolen ska således anses ha ställt sina frågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv och med artikel 2 i protokollet om Danmarks ställning, ska tolkas så, att den utgör hinder mot lagstiftning i en annan medlemsstat än Konungariket Danmark som innebär att denna andra medlemsstat helt eller delvis får avvisa en sådan ansökan om internationellt skydd som avses i artikel 2 b i direktivet och som har lämnats in i denna andra medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person vars tidigare ansökan om internationellt skydd har avslagits av Konungariket Danmark.

38 Det följer av domstolens praxis att artikel 33.2 i direktiv 2013/32 innehåller en uttömmande uppräkning av de fall där medlemsstaterna får anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning (dom av den 20 maj 2021, L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge) C‑8/20, EU:C:2021:404, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

39 I artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 föreskrivs att medlemsstaterna får anse att en ansökan om internationellt skydd inte kan tas upp till prövning om den utgör en efterföljande ansökan, där inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv 2011/95/EU har framkommit eller lagts fram av sökanden.

40 Begreppet efterföljande ansökan definieras i artikel 2 q i direktiv 2013/32 som en ytterligare ansökan om internationellt skydd som lämnas in efter det att ett slutgiltigt beslut har fattats om en tidigare ansökan.

41 I denna definition används alltså begreppen ansökan om internationellt skydd och slutligt beslut, vilka även de definieras i artikel 2 b respektive 2 e i direktivet.

42 Vad för det första gäller begreppet ansökan om internationellt skydd eller ansökan definieras detta i artikel 2 b i direktiv 2013/32 som en ansökan om skydd som lämnas in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande, i den mening som avses i direktiv 2011/95.

43 En ansökan om internationellt skydd som lämnas in till de behöriga myndigheterna i Konungariket Danmark i enlighet med den medlemsstatens inhemska bestämmelser är obestridligen en ansökan som lämnas in till en medlemsstat, men den utgör ändå inte en ansökan om flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande i den mening som avses i direktiv 2011/95, eftersom detta direktiv enligt protokollet om Danmarks ställning inte är tillämpligt på Konungariket Danmark, såsom det för övrigt erinras om i skäl 51 i det direktivet.

44 Vad för det andra gäller begreppet slutligt beslut definieras det i artikel 2 e i direktiv 2013/32 som ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande enligt direktiv 2011/95 och som inte längre kan överklagas i enlighet med kapitel V i direktiv 2013/32.

45 Av samma skäl som det hänvisats till i punkt 43 ovan kan ett beslut som antagits av Konungariket Danmark avseende en ansökan om internationellt skydd inte omfattas av denna definition.

46 Mot bakgrund härav, och utan att det påverkar den separata frågan huruvida begreppet efterföljande ansökan omfattar en ny ansökan om internationellt skydd som lämnas in till en medlemsstat efter det att en tidigare ansökan som lämnats in till en annan medlemsstat än Konungariket Danmark har avslagits genom ett slutligt beslut, framgår det av artikel 2 b, e och q i direktiv 2013/32 att en ansökan om internationellt skydd som lämnas in till en medlemsstat inte kan anses utgöra en efterföljande ansökan om den lämnas in efter det att en jämförbar ansökan från samma sökande har avslagits av Konungariket Danmark.

47 Den omständigheten att Konungariket Danmark med stöd av nationella bestämmelser har avslagit en ansökan om internationellt skydd som lämnats in till denna medlemsstat innebär således inte att en ansökan om internationellt skydd, i den mening som avses i direktiv 2011/95, som lämnats in till en annan medlemsstat efter antagandet av detta avslagsbeslut kan anses utgöra en efterföljande ansökan i den mening som avses i artikel 2 q och artikel 33.2 d i direktiv 2013/32.

48 Varken avtalet mellan unionen och Danmark eller möjligheten att det i den danska lagstiftningen föreskrivs villkor som är identiska eller jämförbara med dem som föreskrivs i direktiv 2011/95 föranleder någon annan slutsats.

49 Det följer visserligen av artikel 2 i avtalet mellan unionen och Danmark att Dublin III‑förordningen ska genomföras även av Konungariket Danmark. I en sådan situation som den nu aktuella, där de berörda personerna har ansökt om internationellt skydd i Konungariket Danmark, kan en annan medlemsstat där dessa personer har lämnat in en ny ansökan om internationellt skydd således ansöka om att Konungariket Danmark ska återta de berörda personerna, förutsatt att villkoren i led c eller d i artikel 18.1 i förordningen är uppfyllda.

50 Härav följer emellertid inte att den berörda medlemsstaten, när ett sådant återtagande inte är möjligt eller inte sker, har rätt att anse att den nya ansökan om internationellt skydd som samma person har lämnat in till någon av medlemsstatens egna instanser, utgör en efterföljande ansökan i den mening som avses i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 (se, analogt, dom av den 20 maj 2021, L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge), C‑8/20, EU:C:2021:404, punkt 44).

51 I avtalet mellan unionen och Danmark föreskrivs visserligen att Konungariket Danmark ska genomföra vissa bestämmelser i Dublin III‑förordningen, men det följer däremot inte av avtalet att direktiv 2011/95 eller direktiv 2013/32 ska tillämpas på denna medlemsstat.

52 Även om det förhåller sig så, att ansökningar om beviljande av flyktingstatus som lämnas in till Konungariket Danmark prövas av de danska myndigheterna i enlighet med kriterier som i allt väsentligt är identiska med dem som föreskrivs i direktiv 2011/95, vilket den hänskjutande domstolen har hävdat, kan denna omständighet inte läggas till grund för att avvisa en ansökan om internationellt skydd som lämnats in till en annan medlemsstat av en sökande vars tidigare ansökan om beviljande av flyktingstatus har avslagits av danska myndigheter, inte ens om avvisningsbeslutet begränsas till att enbart avse frågan om beviljande av flyktingstatus.

53 Bortsett från den omständigheten att den entydiga lydelsen i de relevanta bestämmelserna i direktiv 2013/32 utgör hinder mot en dylik tolkning av dess artikel 33.2 d, kan tillämpningen av denna bestämmelse inte vara beroende av en bedömning av den konkreta skyddsnivån för asylsökande i det berörda tredjelandet, eftersom rättssäkerheten i annat fall skulle äventyras (se, analogt, dom av den 20 maj 2021, L.R. (Ansökan om asyl som avslås av Norge), C‑8/20, EU:C:2021:404, punkt 47).

54 Det ska härvidlag framhållas att direktiv 2011/95 inte enbart reglerar flyktingstatus i den mening som avses i internationell rätt, det vill säga i den Genèvekonvention som det hänvisas till i artikel 2 c i direktiv 2011/95, utan även status som alternativt skyddsbehövande, vilken, såsom framgår av skäl 6 i det direktivet, kompletterar reglerna om flyktingstatus.

55 Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, jämförd med artikel 2 q i samma direktiv och med artikel 2 i protokollet om Danmarks ställning, ska tolkas så, att den utgör hinder mot lagstiftning i en annan medlemsstat än Konungariket Danmark som innebär att denna andra medlemsstat helt eller delvis får avvisa en sådan ansökan om internationellt skydd som avses i artikel 2 b i direktivet och som har lämnats in i denna andra medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person vars tidigare ansökan om internationellt skydd har avslagits av Konungariket Danmark.

56 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.