Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 2 juni 2022

1 Rättegångsspråk: franska.

2 Jag kommer i detta förslag till avgörande att använda det mer precisa begreppet tredjelandsmedborgare, som enligt artikel 2.6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (EUT L 77, 2016, s. 1) (nedan kallad kodexen om Schengengränserna) avser varje person som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 20.1 [FEUF] och som [inte har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten].

3 Jag kommer i detta förslag till avgörande att använda orden internationellt skydd och asyl utan åtskillnad.

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 (EUT L 180, 2013, s. 60).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 (omarbetning) (EUT L 180, 2013, s. 96), i dess ändrade lydelse (EUT L 100, 2015, s. 81).

6 Konvention undertecknad i Genève den 28 juli 1951 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)), som trädde i kraft den 22 april 1954, i dess lydelse enligt protokollet om flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967.

7 Mellan den 10 augusti 2021 och den 1 januari 2022 fanns samma bestämmelser i artikel 67.11 och 67.12 i utlänningslagen (i dess lydelse enligt lag nr XIV-515 av den 10 augusti 2021). Med hänsyn till den period som de faktiska omständigheterna i det nationella målet hänför sig till är dessa två artiklar således tillämpliga i tiden (ratione temporis). Jag kommer dock att begränsa mig till att hänvisa till artikel 14012.

8 Det framgår av den litauiska regeringens yttrande att undantagstillståndet var i kraft från den 10 november 2021 till den 14 januari 2022, medan utlysningen av nödsituationen fortfarande gäller.

9 Dom av den 25 juni 2020 (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495) (nedan kallad domen Ministerio Fiscal).

10 Enligt denna bestämmelse får en asylsökande tas i förvar för fastställande av de skäl som ligger till grund för hans eller hennes ansökan (om det inte är möjligt att erhålla dessa uppgifter på annat sätt) och om det, efter en prövning av de omständigheter som anges i vissa bestämmelser i lagen, finns skäl att anse att den berörda personen kan komma att avvika för att undvika att återsändas till ett tredjeland eller att utvisas från Litauen.

11 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 (omarbetning) (EUT L 337, 2011, s. 9).

12 Se punkterna 24 och 30 ovan.

13 Genom denna formulering vill jag erinra om den omständigheten att MA passerade gränsen mellan Litauen och Belarus utan att iaktta de inresevillkor som anges i artikel 6.1 i kodexen om Schengengränserna. Dessutom tycks den berörda personen ha passerat gränsen utan tillstånd i den mening som avses i artikel 5.3 i kodexen, det vill säga utanför gränsövergångsställena eller de fasta öppettiderna (se punkterna 20 och 22 ovan).

14 Även om den hänskjutande domstolen i sin första fråga har hänvisat till artikel 4.1 i skyddsgrundsdirektivet, innehåller den artikeln uppgifter som stöder en ansökan om internationellt skydd och reglerar således inte den ställda frågan. Däremot är, som jag kommer att redogöra för nedan, olika bestämmelser i förfarandedirektivet relevanta i detta avseende.

15 De föreskrivs bland annat i artikel 113.4 i utlänningslagen.

16 Se punkt 23 ovan.

17 Se punkterna 30 och 34 ovan.

18 Se punkt 23 ovan.

19 MA har för övrigt hävdat att den andra åtgärden än förvar som han ålagts faktiskt utgör förvar. Även av detta skäl är den andra frågan fortfarande relevant (se punkterna 84–88 nedan).

20 Se även punkt 22 första meningen i beskrivningen av förfarandet.

21 Se punkt 13 ovan.

22 Se även punkt 22 tredje meningen i beskrivningen av förfarandet.

23 Undantag som diskuteras i punkt 78 nedan.

24 Detta undantag kommer att diskuteras i punkt 78 nedan.

25 Se punkterna 23, 27 och 28 ovan.

26 Avvisningen grundades även på den omständigheten att MA inte lämnade in sin ansökan så snart som möjligt efter att ha passerat den nationella gränsen på olagligt sätt. Denna aspekt kommer att undersökas i fotnot 33 ovan.

27 Jag förenklar saker och ting för analysens skull. Frågan om MA:s rättsliga ställning ger i själva verket upphov till förvirring på nationell nivå. Domstolen i första instans och den hänskjutande domstolen anser att han är asylsökande (se punkterna 23–30 ovan). VSAT å sin sida hade inledningsvis vägrat att ta upp ansökan till prövning innan den slutligen begärde att den sistnämnda domstolen skulle förelägga migrationsavdelningen att pröva den (se punkt 27) – och utövade således, vad det verkar, det utrymme för skönsmässig bedömning som diskuteras i punkt 78. Även om denna avdelning återsände ansökan till MA (se punkt 28) beslutade den till slut att pröva den (se punkt 51). Det är uppenbart att dessa myndigheter inte har gjort samma tolkning av nationell rätt eller av unionsrätten.

28 För enkelhetens skull kommer jag i det följande endast att hänvisa till tredjelandsmedborgare i förevarande förslag till avgörande.

29 Se, bland annat, dom av den 16 november 2021, kommissionen/Ungern (Straffbeläggande av hjälp som tillhandahålls asylsökande) ( C‑821/19, EU:C:2021:930, punkterna 132 och 136 och där angiven rättspraxis).

30 Se, särskilt, dom av den 16 november 2021, kommissionen/Ungern (Straffbeläggande av hjälp som tillhandahålls asylsökande) ( C‑821/19, EU:C:2021:930, punkt 136 och där angiven rättspraxis).

31 Se punkt 129 nedan.

32 Så är fallet när den berörda personen utan goda skäl, varken har anmält sig till myndigheterna eller lämnat in en ansökan om internationellt skydd så snart som möjligt med tanke på omständigheterna kring inresan. Även om, i motsats till vad migrationsavdelningen har ansett (se punkt 28 ovan), sådana omständigheter inte kan leda till att den berörda personen förlorar sin rätt att söka asyl (se även, vad gäller frågan huruvida för sent inlämnade ansökningar kan prövas, artikel 10.1 i förfarandedirektivet), kan de således påverka det sätt på vilket ansökan prövas av de nationella myndigheterna (se även punkt 129 nedan).

33 Se skäl 27 i förfarandedirektivet och dom av den 17 december 2020, Kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 97 och där angiven rättspraxis).

34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98), (nedan kallat återvändandedirektivet). En tredjelandsmedborgare som reser in olagligt till en medlemsstats territorium och som inte har uppehållstillstånd vistas nämligen där olagligt i den mening som avses i detta direktiv. Han eller hon ska således i princip bli föremål för ett förfarande för avlägsnande enligt direktivet.

35 Se domen Ministerio Fiscal (punkterna 59–68). Den hänskjutande domstolen har helt riktigt påpekat samma sak (se punkt 23 ovan).

36 I dessa bestämmelser definieras nämligen som asylsökande en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om internationellt skydd och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut.

37 Se skäl 27 i förfarandedirektivet samt, bland annat, 17 december 2020, Kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 100 och där angiven rättspraxis).

38 Se skäl 9 i återvändandedirektivet och domen Ministerio Fiscal (punkt 99).

39 Enligt denna bestämmelse är medlemsstaterna i princip skyldiga att registrera ansökan senast tre eller sex arbetsdagar efter det att den gjorts, beroende på om ansökan har gjorts vid den myndighet som enligt nationell rätt är behörig att registrera den eller till en annan myndighet.

40 Se skäl 27 i förfarandedirektivet.

41 Se artikel 31.3 i förfarandedirektivet och dom av den 16 november 2021, kommissionen/Ungern (Straffbeläggande av hjälp som tillhandahålls asylsökande) ( C‑821/19, EU:C:2021:930, punkt 81).

42 I detta hänseende vill jag understryka att om en sökande inte ger in sin ansökan kan medlemsstaterna i princip på denna grund tillämpa artikel 28 i förfarandedirektivet och således bedöma att vederbörande underförstått har avstått från detta.

43 Se, för ett liknande resonemang, Recommendation Rec(2003)5 of the Committee of Ministers to member states on measures of detention of asylum seekers, som antogs av ministerkommittén den 16 april 2003 vid det 837:e mötet med ministrarnas företrädare, punkt 8, och Europadomstolen, 25 juni 1996, Amuur mot Frankrike, CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 43.

44 Se artikel 8.1 i förfarandedirektivet.

45 Den litauiska regeringen gjorde även gällande att en tredjelandsmedborgare som olagligen rest in till Litauen även, enligt domen Ministerio Fiscal, skulle kunna lämna in en asylansökan till den domstol som ska pröva frågan om tredjelandsmedborgarens förvar. I förekommande fall ska ansökan översändas till den myndighet som är behörig att registrera den. Sökanden har därefter en konkret möjlighet att lämna in ansökan och den kommer då att prövas. Det var så det gick till i det nationella målet (se punkt 50 ovan). Som svar på domstolens frågor har denna regering förklarat att det rör sig om ett sätt att ansöka om asyl som, även om detta inte föreskrivs i artikel 14012 i utlänningslagen, inte heller är förbjudet enligt denna artikel. Utöver den omständigheten att den hänskjutande domstolen inte har gjort samma tolkning av nämnda artikel, vill jag endast påpeka att en medlemsstat inte säkerställer en effektiv, enkel och snabb tillgång till förfarandet för beviljande av internationellt skydd när vissa medborgare är tvungna att väcka talan vid domstol för att ansöka om sådant skydd.

46 Se artikel 6.5 i förfarandedirektivet, enligt vilken denna tidsfrist får förlängas till tio dagar.

47 Se artikel 31.3 b i förfarandedirektivet, enligt vilken det under dessa omständigheter är tillåtet att förlänga den normalt tillämpliga sexmånadersfristen med en tidsperiod på högst nio månader.

48 Se artikel 8.4 i mottagandedirektivet.

49 Dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alfödi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 223).

50 Se, analogt, dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alfödi Regionális Igazgatóság ( C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkterna 226 och 226). MA har även hävdat att levnadsvillkoren på den aktuella VSAT-anläggningen är sådana att de motsvarar omänsklig eller förnedrande behandling, som förbjuds bland annat enligt artikel 4 i stadgan och artikel 3 i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). Även här ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma detta mot bakgrund av relevant rättspraxis (se, särskilt, dom av den 25 juli 2018, Generalstaatsanwaltschaft (Villkor för frihetsberövande i Ungern), C‑220/18 PPU, EU:C:2018:589).

51 Se, bland annat, domen Ministerio Fiscal (punkt 104 och där angiven rättspraxis).

52 Se, vad gäller detta begrepp, punkt 100 och följande punkter nedan.

53 Dom av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkterna 55 och 67).

54 Se, analogt, dom av den 11 juni 2015, Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:377, punkterna 49, 50, 57 och 61). Detsamma gäller i än högre grad när den berörda personen endast rest in i den mottagande medlemsstaten för transitering till en andra stat (se punkt 63 i denna dom).

55 Se, analogt, dom av den 11 juni 2015, Zh. och O. ( C‑554/13, EU:C:2015:377, punkt 50).

56 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 172).

57 Detta bekräftas av den omständigheten att nämnda bestämmelse, i litauisk rätt, redan återspeglas i artikel 113.4 punkt 5 i utlänningslagen.

58 Se, bland annat, Europadomstolen, 29 januari 2008, Saadi mot Förenade kungariket, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, § 64.

59 Se särskilt artiklarna 8 och 13 i kodexen om Schengengränserna.

60 Se, bland annat, artikel 5.3 i kodexen om Schengengränserna.

61 Den litauiska regeringen har angett att 3695 tredjelandsmedborgare passerade Litauens gränser olagligt mellan den 1 juli 2021 och den 10 mars 2022.

62 Se Europaparlamentets resolution av den 7 oktober 2021 om situationen i Belarus efter ett års protester som våldsamt slagits ned (2021/2881(RSP)), § 16; Europeiska rådet, Slutsatser från mötet den 21 och 22 oktober 2021 (EUCO 17/21), § 19, och slutsatser från mötet den och 22 oktober 2021 (EUCO 22/21), §§ 18 och 21; 2021 State of the Union Address by President von der Leyen, Strasbourg, 15 september 2021.

63 Se punkt 92 ovan.

64 COM(2021) 752 final (nedan kallat rådets förslag till beslut).

65 Rådets förslag till beslut, motiveringen, punkt 1.

66 COM(2021) 890 final.

67 Kommissionen lade samma dag även fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av [kodexen om Schengengränserna] (COM (2021)891 final), som bland annat syftade till att göra det möjligt för medlemsstaterna att agera snabbt i händelse av instrumentalisering av migranter. I detta förslag föreskrivs i huvudsak att medlemsstaterna i ett sådant fall kan begränsa antalet gränsövergångsställen och intensifiera gränsövervakningen.

68 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 214 och där angiven rättspraxis).

69 Se dom av den 15 maj 1986, Johnston ( 222/84, EU:C:1986:206, punkt 27).

70 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Darmon i mål Johnston ( 222/84, ej publicerat, EU:C:1986:44, punkt 5), och förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet kommissionen/Grekland ( C‑120/94, EU:C:1995:109, punkt 46).

71 Även i dessa fall gäller emellertid begränsningar, på grund av vissa grundläggande rättigheter som inte går att göra undantag från (se punkterna 138 och 139 nedan).

72 Se, bland annat, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 215).

73 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Jacobs i mål kommissionen/Grekland ( C‑120/94, EU:C:1995:109, punkt 47), och förslag till avgörande av generaladvokaten La Pergola i målet Sirdar ( C‑273/97, EU:C:1999:246, punkt 21).

74 Se, bland annat, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 215).

75 Se, bland annat, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 216).

76 Se, analogt, dom av den 17 december 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België m.fl. ( C‑336/19, EU:C:2020:1031, punkt 64).

77 Se, analogt, dom av den 21 maj 2019, kommissionen/Ungern (Nyttjanderätter till jordbruksmark) ( C‑235/17, EU:C:2019:432, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

78 Det ska noteras att ett sådant förfarande uttryckligen föreskrivs i artiklarna 347 och 348 FEUF för det fall den förstnämnda bestämmelsen genomförs.

79 Jag observerar i detta sammanhang att Republiken Litauen har konsulterat sina partner i EU och inbjudit kommissionen att föreslå tillfälliga åtgärder på grundval av artikel 78.3 FEUF (se förslaget till rådets beslut, skälen).

80 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17, EU:C:2020:257, punkt 171).

81 Se förslag till avgörande av generaladvokat Pikamäe i målet kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:493, punkt 103).

82 Se punkt 100 ovan.

83 Se punkt 69 ovan och artikel 9.1 i förfarandedirektivet.

84 Nämligen när den berörda personen utan giltiga skäl varken har inställt sig vid myndigheterna eller ingett en ansökan om internationellt skydd inom en rimlig tidsram med beaktande av omständigheterna kring personens inresa.

85 De nationella myndigheterna får endast begränsa dessa sökandes rörelsefrihet till ett område i närheten av denna medlemsstats gränser eller transitzoner i enlighet med artikel 7 i mottagandedirektivet.

86 Se artikel 2.2 i förslaget till rådets beslut.

87 Artikel 2.5 i förslaget till rådets beslut gör det således möjligt att förlänga fristen för att bevilja rätt till inresa till 16 veckor.

88 Se, bland annat, dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkterna 74 och 75).

89 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd) ( C‑808/18, EU:C:2020:1029, punkt 102).

90 Enligt denna bestämmelse kan en begränsning i utövandet av en rättighet som garanteras i stadgan endast tillåtas på villkor att den, för det första, är föreskriven i lag, för det andra att den är förenlig med det väsentliga innehållet i denna frihet och för det tredje att den är förenlig med proportionalitetsprincipen.

91 Ett sådant berövande måste enligt min mening ställas mot möjligheten att handlägga ansökan genom ett påskyndat förfarande eller ett specifikt gränsförfarande.

92 Se, bland annat, dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkterna 94–96). Se även artikel 15 i Europakonventionen, enligt vars punkt 1 medlemsstaterna får avvika från de skyldigheter som föreskrivs i konventionen i fall av krig eller andra faror mot allmänheten som hotar nationens bestånd, men där det i punkt 2 preciseras att det enligt artikeln inte är tillåtet att göra undantag från artikel 3 i konventionen.

93 United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), Observations on Draft Affadments to the Law of the Republic of Lithuania on Legal Status of Alitions (No 21–29207), den 27 september 2021, § 17.

94 Se Goodwin-Gill, G. S., L’article 31 de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés: l’absence de sanctions pénales, la détention et la protections, Feller, E., Tûrk, V. och Nicholson, F. (dir.) La Protection des réfugiés en droit international, Larcier, Bryssel, 2008, s. 232–234.

95 UNHCR, Observations on draft Amendments to the Law of the Republic of Lithuania on Legal Status of Aliens, 11 och 14 §§ samt där angivna referenser. Unionslagstiftaren har dessutom redan föreskrivit mindre ingripande åtgärder för att bekämpa eventuellt missbruk på området (se punkterna 63 och 129 ovan).

96 Se dom av den 14 maj 2019, M m.fl. (Återkallande av flyktingstatus) ( C‑391/16, C‑77/17 och C‑78/17, EU:C:2019:403, punkt 94).

97 Europadomstolens dom av den 13 februari 2020, ECLI: CE:ECHR:2020:0213JUD000867515. Europadomstolen slog i den domen fast att Konungariket Spanien, med avvikelse från principen om förbud mot kollektiva utvisningar i artikel 4 i protokoll nr 4 till Europakonventionen, utan att undersöka deras individuella omständigheter, kunde förskjuta migranter som olagligen hade försökt passera gränsen, på grundval av dels de berördas beteende, dels den omständigheten att denna stat erbjöd verkningsfulla möjligheter till laglig inresa (§§ 201, 218, 222 och 231).

98 Se dom av den 15 februari 2016, N. ( C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 56).

99 Se även, i detta fall, punkt 23 och fotnot 16 ovan.

100 Se, analogt, Kommittén för mänskliga rättigheter, A mot Australien, 1997, punkt 9.4. Se även UNHCR, Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention, 2012, punkterna 31–32.

101 Även om det i artikel 5.3 i kodexen om Schengengränserna föreskrivs att medlemsstaterna ska införa sanktioner för passage utan tillstånd av de yttre gränserna, gäller denna skyldighet för medlemsstaterna [u]tan att det påverkar … skyldigheter i fråga om internationellt skydd, och sådana sanktioner får i princip inte vidtas mot flyktingar.

102 Se Goodwin-Gill, G. S., s. 232–234.

103 På denna punkt vill jag endast precisera, när det gäller villkoret att flyktingar ska ha anlänt direkt från område varest hans liv eller frihet var i fara, att det är allmänt vedertaget att detta uttryck inte ska tolkas bokstavligt och att det även omfattar situationer där de berörda personerna under sin flykt passerar via ett annat land där de inte garanterades något effektivt skydd (se Goodwin-Gill, G. S., a.a., s. 232), vilket är en kategori som i all sannolikhet kan omfatta Belarus. Enbart den omständigheten att en asylsökande kort har vistats i Belarus efter sitt ursprungsland innan han eller reste in i Litauen medför således inte att han förlorar det skydd som föreskrivs i artikel 31.1 i Genèvekonventionen.