Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 7 september 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 Se Practical Guide on Subsequent Applications (Praktisk vägledning om efterföljande ansökningar), utgiven av Easo (Europeiska stödkontoret för asylfrågor) (numera EUAA (Europeiska unionens asylbyrå)) i december 2021 (tillgänglig på engelska på följande internetadress: https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/5838f4ed-620c-11ec-a033–01aa75ed71a1/language-en), s. 8. Enligt detta dokument hade en av tio sökande av internationellt skydd år 2020 redan tidigare ansökt om internationellt skydd i samma EU-land (eller associerat land).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60), se artikel 2 q.

4 Se dom av den 19 november 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militärtjänst och asyl) ( C‑238/19, EU:C:2020:945) (nedan kallad domen i målet Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militärtjänst och asyl)).

5 C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367.

6 Europaparlamentets och rådets förordning av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).

7 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

8 Se punkt 7 ovan. I denna bestämmelse preciseras de förfaranderegler som medlemsstaterna ska iaktta vid handläggningen av efterföljande ansökningar om internationellt skydd.

9 Se skäl 36 i direktiv 2013/32. Dessa förfaranderegler syftar även till att förhindra att icke framgångsrika asylsökande, vars tidigare ansökan om internationellt skydd redan har avslagits genom ett slutligt beslut och vars faktiska och rättsliga situation är praktiskt taget oförändrad, fortsätter att pröva lyckan hos de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. En sådan situation är nämligen inte önskvärd vare sig ur medlemsstaternas perspektiv, på grund av den administrativa börda som det innebär att göra en fullständig prövning av varje enskild efterföljande ansökan (särskilt när en ansökan innebär missbruk, till exempel för att sökanden avsiktligt fördelar skälen för sin ansökan mellan flera ansökningar som han eller hon lämnar in successivt), eller för de berörda personerna, eftersom det gör att de fastnar i ett rättsligt limbo och måste leva med den ständiga osäkerheten angående huruvida situationen någonsin kommer att lösa sig för dem.

10 Se, särskilt, skäl 18 i direktiv 2013/32, där det anges att [d]et ligger i såväl medlemsstaternas som de som ansöker om internationellt skydds intresse att beslut om ansökningar om internationellt skydd fattas så fort som möjligt, dock utan åsidosättande av kraven på att en adekvat och fullständig prövning utförs (min kursivering).

11 Se skäl 3 i direktiv 2013/32.

12 Ett slutligt beslut är enligt artikel 2 e i direktiv 2013/32 ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande enligt direktiv 2011/95/EU och som inte längre kan överklagas ….

13 För att vara korrekt nämns både nya fakta och [nya] uppgifter i artikel 33.2 d och artikel 40 i direktiv 2013/32. I förevarande förslag till avgörande kommer jag endast att hänvisa till nya fakta, eftersom det är det uttryck som EU-domstolen använde i den franska och den engelska språkversionen av sin dom av den 14 maj 2020 (se punkt 203 i den domen). Enligt min mening är begreppet nya fakta dessutom så vitt att det med nödvändighet omfattar och överlappar begreppet [nya] uppgifter, som är något snävare (enligt min mening är uppgifter typiskt sett resultatet av en utredning, undersökning eller upptäckt, medan fakta inbegriper praktiskt taget vad som helst). Allt vad som sägs om begreppet nya fakta av rättslig karaktär gäller dock även för begreppet [nya] uppgifter av rättslig karaktär.

14 Se även punkt 149 i domen av den 14 maj 2020 och där angiven rättspraxis. Jag erinrar om att de grunder som räknas upp i artikel 33.2 i direktiv 2013/32 gäller [u]töver de fall då en ansökan inte prövas enligt [Dublin III-förordningen].

15 För fullständighetens skull vill jag tillägga att medlemsstaterna inte behöver begränsa möjligheten att anse att efterföljande ansökningar kan tas upp till prövning till situationer där nya fakta … av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd … har framkommit eller lagts fram av sökanden. De får nämligen ange andra skäl till att gå vidare med en efterföljande ansökan (se artikel 40.3 i direktiv 2013/32).

16 Se dom av den 10 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nya fakta eller uppgifter) ( C‑921/19, EU:C:2021:478, punkterna 34–37).

17 Nya fakta har i praktiken vanligtvis samband med ett sakförhållande som tidigare lagts fram (och som redan har prövats av de behöriga myndigheterna) eller så läggs de fram som en del av ett nytt sakförhållande inom ramen för samma påstående eller som en del av ett helt nytt påstående. För en beskrivning av varje scenario, se Practical Guide on Subsequent Applications (Praktisk vägledning om efterföljande ansökningar), utgiven av Easo (Europeiska stödkontoret för asylfrågor) (december 2021, s. 29 och följande sidor).

18 Om det föreligger nya fakta och detta villkor är uppfyllt, får de behöriga myndigheterna inte avvisa den efterföljande ansökan. I stället ska de pröva ärendet i sak och säkerställa att denna prövning beaktar de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i detta direktiv (se artikel 40.3). Om de behöriga myndigheterna däremot finner att den efterföljande ansökan inte kan tas upp till prövning, ska de (med tillämpning av artikel 42.3 i nämnda direktiv) informera sökanden om skälen till detta, och även bereda honom eller henne möjlighet att utöva sin rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot de behöriga myndigheternas beslut (se artikel 46.1 i direktivet). Jag vill påpeka att det är precis denna möjlighet som A.A. har utnyttjat i det nationella målet. Det är därför som beslutet av Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federala migrations- och flyktingmyndigheten) att avvisa hans efterföljande ansökan för närvarande är föremål för granskning vid den hänskjutande domstolen.

19 I en sådan situation har medlemsstaterna rätt, men är på intet sätt skyldiga, att i sin nationella lagstiftning föreskriva att den efterföljande ansökan endast kommer att prövas vidare om den berörda sökanden utan egen förskyllan i det tidigare förfarandet var oförmögen att göra gällande sådana nya fakta (se artikel 40.4 i direktiv 2013/32).

20 Se dom av den 10 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nya fakta eller uppgifter) ( C‑921/19, EU:C:2021:478, punkt 50).

21 Se artikel 33.2 d och artikel 40.2 i direktiv 2013/32.

22 Se punkt 203 i den domen.

23 Se punkterna 148–165 i domen av den 14 maj 2020.

24 Se punkterna 185 och 186 i domen av den 14 maj 2020.

25 Ibidem, punkt 185.

26 Ibidem, punkt 186.

27 Se dom av den 13 januari 2004 ( C‑453/00, EU:C:2004:17).

28 Se punkt 187 i domen av den 14 maj 2020.

29 Ibidem, punkterna 194 och 203.

30 För att vara tydlig följer det av detta att om en person lämnar in en efterföljande ansökan och det finns en dom från EU-domstolen som kan betraktas som nya fakta i den mening som avses i artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, vilka på ett avgörande sätt bidrar till [hans eller hennes] möjligheter att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd, så ska alla relevanta fakta prövas på nytt – även de som redan bedömts i samband med det tidigare asylförfarandet.

31 Formellt sett kan skyldigheten för medlemsstaternas behöriga myndigheter att göra en ny bedömning av sökandens situation vid prövningen av en efterföljande ansökan naturligtvis inte likställas med en skyldighet för dessa myndigheter att på eget initiativ ompröva ett beslut som redan har vunnit laga kraft. EU-domstolen gjorde detta mycket tydligt i domen av den 14 maj 2020.

32 Se punkt 197 i domen av den 14 maj 2020. Jag noterar att EU-domstolen därvidlag stödde sig på domen av den 2 april 2020, CRPNPAC och Vueling Airlines ( C‑370/17 och C‑37/18, EU:C:2020:260, punkterna 95 och 96).

33 Se Turmo, A., L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne, Bruylant, 2017, s. 46.

34 Se dom av den 1 juni 1999, Eco Swiss ( C‑126/97, EU:C:1999:269, punkt 46).

35 Turmo, A., L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne, Bruylant, 2017, s. 46.

36 Ibidem, s. 49–52. Det är därför EU-domstolen har tillåtit undantag och konstaterat att förvaltningsbeslut ibland kan behöva omprövas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17).

37 Det är exempelvis därför som medlemsstaterna, när de i nationell rätt föreskriver bestämmelser om den preliminära prövningen enligt artikel 40.2 i direktiv 2013/32, inte [får] göra det omöjligt för en sökande att få tillgång till ett nytt förfarande och inte heller får införa regler som innebär att tillgången till ett nytt förfarande i praktiken sätts ur spel eller allvarligt inskränks (se artikel 42.2 i detta direktiv).

38 Se dom av den 24 juni 2015, T. ( C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 65).

39 Den omständigheten att Europeiska unionens gemensamma politik avseende asyl syftar till att säkerställa denna princip nämns även i artikel 78.1 FEUF.

40 Se, återigen, skäl 18 i direktiv 2013/32, enligt vilket en adekvat och fullständig prövning ska utföras av de behöriga myndigheterna. Se även artikel 4.1 och 4.3 i direktiv 2011/95 (Det är medlemsstaternas skyldighet att i samarbete med den sökande bedöma de relevanta faktorerna i ansökan.).

41 Principen om non-refoulement utgör även en del av de grundläggande principer som ligger till grund för konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad den 28 juli 1951 i Genève (Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)), som trädde i kraft den 22 april 1954 (i dess kompletterade version enligt protokollet angående flyktingars rättsliga ställning av den 31 januari 1967, vilket i sin tur trädde i kraft den 4 oktober 1967) (nedan kallad Genèvekonventionen).

42 För en allmän diskussion om principen om non-refoulement och dess förhållande till flyktingstatus, se Chetail, V. Le principe de non-refoulement et le statut de réfugié en droit international, i La Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés 50 ans après: bilan et perspectives, Bruylant, Bryssel, 2001.

43 Det är just därför att denna princip inte kan frångås som det av artikel 41.1 i direktiv 2013/32 framgår att medlemsstaterna endast får göra undantag från den berörda personens rätt att stanna kvar på deras territorium i avvaktan på prövningen av hans eller hennes efterföljande ansökan om principen om non-refoulement respekteras.

44 Därvidlag noterar jag att Easo (numera EUAA) har konstaterat att asylsökandes möjlighet att lämna in en efterföljande ansökan är avgörande för att principen om non-refoulement ska kunna upprätthållas (se Practical Guide on Subsequent Applications (Praktisk vägledning om efterföljande ansökningar), december 2021, s. 9).

45 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning anser jag att så är fallet med den dom som A.A. har åberopat i det nationella målet.

46 Se punkterna 195 och 196 i domen av den 14 maj 2020. Såsom kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen syftar artikel 33.2 d i direktiv 2013/32 till att garantera asylsökandes rätt att få sina ansökningar om internationellt skydd prövade av de behöriga nationella myndigheterna, samtidigt som den säkerställer att dessa myndigheter inte åläggs en orimlig administrativ börda.

47 Se, i detta avseende, skäl 11 i direktiv 2013/32, där det anges att det är för att säkerställa en uttömmande och effektiv prövning av de sökandes behov av internationellt skydd som EU-ramen för hur internationellt skydd beviljas eller återkallas bör utgå från konceptet med ett enda förfarande (min kursivering).

48 Se Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés (Vägledning för förfaranden och kriterier som ska tillämpas med beaktande av 1951 års konvention och 1967 års protokoll om flyktingars rättsliga ställning), utgiven av Förenta nationernas flyktingkommissariat (UNHCR), s. 9, tillgänglig på franska på https://www.unhcr.org/fr/media/guide-des-procedures-et-criteres-appliquer-pour-determiner-le-statut-de-refugie-au-regard-de.

49 Naturligtvis under förutsättning att en sådan dom inte bara är relevant för huruvida den berörda personen uppfyller villkoren för att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd, utan även på ett avgörande sätt bidrar till [den berörda personens] möjligheter att betraktas som en sådan.

50 Medan medlemsstaterna enligt artikel 20.1 i direktiv 2013/32 ska se till att kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde beviljas på begäran i sådana överklaganden som föreskrivs i kapitel V i direktivet, föreligger det nämligen inte någon sådan skyldighet i samband med de behöriga myndigheternas prövning av en ansökan om internationellt skydd (se, bland annat, artikel 22 i det direktivet).

51 Min kursivering.

52 Se punkt 60 i domen i målet Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militärtjänst och asyl).

53 Ibidem, punkt 61. Jag erinrar om att för att en person ska beviljas flyktingstatus enligt artikel 2 e i direktiv 2011/95 måste det finnas ett samband mellan den förföljelse som anges i artikel 9 i direktiv 2011/95 (eller avsaknaden av skydd mot sådan förföljelse) och de skäl till förföljelsen som anges i artikel 10 i samma direktiv. I domen i målet Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militärtjänst och asyl) slog EU-domstolen fast att ett sådant samband under vissa omständigheter kan presumeras.

54 Min kursivering.

55 Som jag redan har erinrat om i punkt 57 ovan, knöt EU-domstolen i domen av den 14 maj 2020 sin tolkning av begreppet nya fakta till vikten av rätten att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd, om de villkor som krävs enligt unionsrätten är uppfyllda (se punkterna 195 och 196 i den domen). Det är uppenbart att det inte kan ha varit EU-domstolens mening att möjligheten att åberopa denna rätt skulle vara beroende av hur den nationella lagstiftningen är formulerad.

56 Se dom av den 10 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Nya fakta eller uppgifter) ( C‑921/19, EU:C:2021:478, punkt 50).

57 Se dom av den 9 september 2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Efterföljande ansökan om internationellt skydd) ( C‑18/20, EU:C:2021:710, punkt 37).

58 Ibidem. Jag noterar i förbigående att Easo (Europeiska stödkontoret för asylfrågor) i sin Practical Guide on Subsequent Applications (Praktisk vägledning om efterföljande ansökningar) (december 2021, s. 26) förklarar att sådana fakta ska anses vara nya eftersom de inte prövades under det tidigare förfarandet och inte låg till grund för det slutliga beslutet avseende den tidigare ansökan.

59 Såsom generaladvokat Saugmandsgaard Øe konstaterade i sitt förslag till avgörande i målet Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Efterföljande ansökan om internationellt skydd) ( C‑18/20, EU:C:2021:302, punkt 44), är denna tolkning särskilt klar med beaktande av artikel 40.4 i direktiv 2013/32.

60 Se dom av den 13 december 2017, El Hassani ( C‑403/16, EU:C:2017:960, punkt 26 och där angiven rättspraxis).

61 Se, dock, dom av den 29 juli 2019, Torubarov ( C‑556/17, EU:C:2019:626). Det målet gällde en situation där den nationella behöriga myndigheten vid flera tillfällen hade vägrat att rätta sig efter en dom från en nationell domstol som ogiltigförklarade dess ursprungliga beslut avseende en ansökan om internationellt skydd. EU-domstolen fann att det under sådana omständigheter kan föreligga en skyldighet för nämnda domstol att ändra det beslut som fattats av denna myndighet och ersätta det med sitt eget beslut, även om nationella bestämmelser förbjuder den att göra detta.

62 Dom av den 25 juli 2018 ( C‑585/16, EU:C:2018:584).

63 Därvidlag kan de behöva anmoda den behöriga myndigheten att lägga fram all dokumentation och samtliga faktiska omständigheter (se, i detta avseende, dom av den 25 juli 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 121).

64 Den omständigheten att de nationella domstolarna kan genomföra en sådan intervju framhölls av EU-domstolen i domen av den 25 juli 2018, Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:584, punkt 127).