Förslag till avgörande av generaladvokat Ćapeta föredraget den 15 juni 2023

1 Originalspråk: engelska.

2 Se Roney, J.B., [Mis-]managing Fisheries on the West Coast of Ireland in the Nineteenth Century, Humanities, vol. 8(1), nr 4, 2019, s. 10, med ett citat från den första metodiska marinzoologen i Storbritannien, som arbetade för 1885 års kungliga kommitté: med några undantag tycks det öppna havets fauna, med hänsyn till dess natur och miljö, i stor utsträckning vara fri från mänsklig påverkan. … Naturen följer nästan alltid sina egna lagar, och i havet är dessa i regel fria från mänsklig påverkan. Se även Roberts, C., The Unnatural History of the Sea, Island Press, 2007, s. 142, 143 och 157 (där det konstateras att både 1863 och 1885 års kungliga kommitté i praktiken bekräftade slutsatsen om obegränsat fiske).

3 Rådets förordning (EU) 2020/123 av den 27 januari 2020 om fastställande för 2020 av fiskemöjligheterna för vissa fiskbestånd och grupper av fiskbestånd i unionens vatten och, för unionsfiskefartyg, i vissa andra vatten (EUT L 25, 2020, s. 1) (nedan kallad 2020 års förordning).

4 Dessa arter och fångstområden är närmare bestämt Torsk (Gadus morhua) i sektion 6.a (väster om Skottland) (offentliggjord den 28 juni 2019), Torsk (Gadus morhua) i sektionerna 7.e–k (västra engelska kanalen och södra Keltiska havet) (offentliggjord den 16 augusti 2019), Vitling (Merlangius merlangus) i sektion 7.a (Irländska sjön) (offentliggjord den 28 juni 2019), och Rödspätta (Pleuronectec platessa) i sektionerna 7.h–k (Södra Keltiska havet, sydväst om Irland) (offentliggjord den 13 november 2019) (för enkelhetens skull kallas dessa bestånd för de fyra aktuella bestånden och sektionerna för vattnen runt Irland).

5 De relevanta fiskemöjligheter som är aktuella i förevarande mål anges i bilaga IA till 2020 års förordning.

6 Det vill säga Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22) (nedan kallad grundförordningen).

7 Min kursivering.

8 Såsom framgår, exempelvis, av artikel 3 c i grundförordningen.

9 I enlighet med artikel 4.1.8 i grundförordningen avses med försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen en ansats … som innebär att avsaknaden av tillförlitlig vetenskaplig information inte bör tas som intäkt för att skjuta upp eller avstå från att vidta förvaltningsåtgärder för att bevara målarter, associerade arter eller arter som är beroende av dessa, icke-målarter samt deras livsmiljö.

10 I det Ices-utlåtandet förklaras att nollfångstråden för de båda bestånden av torsk och för beståndet av vitling baserades på MSY-strategin, medan nollfångstrådet för beståndet av rödspätta baserades på försiktighetsansatsen. Det ska dock påpekas att, såsom framgår av det Ices-utlåtande som finns med i handlingarna i målet vid EU‑domstolen och såsom rådet och kommissionen bekräftade vid förhandlingen, skulle de fyra aktuella bestånden, även om TAC-nivåer på MSY-nivå användes för dem, fortfarande ligga under gränsreferenspunkten för lekbiomassan, med andra ord under den punkt från och med vilken reproduktionsgraden för de bestånden anses vara nedsatt. Det kan således konstateras att det skulle ta mer än ett år att öka TAC:erna för de fyra aktuella bestånden till en nivå på över noll.

11 Artikel 15 i grundförordningen.

12 Enligt den tidigare grundläggande ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, vilken inrättades genom rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 358, 2002, s. 59), behövde fartygen inte sluta att fiska så snart deras kvot för något av bestånden var uttömda. I stället kunde de fortsätta att fiska efter andra målbestånd. Resultatet blev att de fortsatte att fånga bestånd för vilka kvoterna redan var uttömd, även om de inte fick landa de fångsterna enligt lag. Fångster som överskred kvoten kastades överbord. I och med införandet av landningsskyldigheten har denna praxis med att kasta oönskade fångster överbord försvunnit.

13 Den fråga som kommissionen ställde till Ices var i princip centrerad kring följande: Om fiske äger rum för målbestånd X (till exempel kolja) i vatten med blandfiske Y, hur mycket bifångst av en annan typ av bestånd (till exempel torsk) skulle troligen hamna i EU-fiskares nät om den kvantitet som uppgår till den maximala TAC:en för målfisk fångas?

14 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/472 av den 19 mars 2019 om upprättande av en flerårig plan för bestånd som fiskas i västliga vatten och angränsande vatten och det fiske som nyttjar dessa bestånd, om ändring av förordningarna (EU) 2016/1139 och (EU) 2018/973 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 811/2004, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007 och (EG) nr 1300/2008 (EUT L 83, 2019, s. 1) (nedan kallad förordningen om västliga vatten).

15 Detta var kärnan i den hänskjutande domstolens andra fråga som både kommissionen och rådet föreslog en omformulering av. EU-domstolen har inte bett mig formulera en ståndpunkt vad avser den första frågan.

16 Se, bland annat, dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 48).

17 Föregångaren till de artiklarna, artikel 37 EG, innehöll endast en rättslig grund för antagandet av akter inom området för den gemensamma fiskeripolitiken.

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2016, Tyskland/parlamentet och rådet ( C‑113/14, EU:C:2016:635, punkterna 58 och 59). Se även, analogt, dom av den 24 november 2022, parlamentet/rådet (Tekniska åtgärder rörande fiskemöjligheter) ( C‑259/21, EU:C:2022:917, punkt 74) (där det förklaras att kommissionens befogenhet att anta delegerade akter med stöd av grundförordningarna inom området för fiske inte hindrar rådet från att, med stöd av sin befogenhet enligt artikel 43.3 FEUF, anta bestämmelser om tekniska åtgärder som rör liknande frågor som dem som omfattas av kommissionens delegerade befogenhet).

19 Se dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790, punkt 48), där det konstateras att antagande av bestämmelser med stöd av artikel 43.2 FEUF med nödvändighet förutsätter att det bedöms huruvida de behövs för att uppnå målen för den gemensamma politik som regleras i EUF-fördraget. Detta innebär ett politiskt beslut som måste vara förbehållet unionslagstiftaren.

20 Se dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790, punkterna 54 och 58).

21 Såsom EU-domstolen har förklarat måste rådet inte bara iaktta de begränsningar som gäller för dess befogenheter enligt artikel 43.3 FEUF, utan även den ram som har införts genom primärrätten för den gemensamma fiskeripolitiken. Se dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790, punkterna 58 och 59).

22 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i de förenade målen parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:337, punkt 89), där det konstateras att rådets handlingsutrymme (som kan vara större eller mindre) när det antar rättsakter i enlighet med artikel 43.3 FEUF [är] beroende av hur mycket spelrum som unionslagstiftaren har valt att ge det.

23 Se, exempelvis, dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) ( C‑611/17, EU:C:2019:332, punkterna 57 och 58 och där angiven rättspraxis).

24 Kommissionens grönbok, Reform av den gemensamma fiskeripolitiken (KOM(2009)163 slutlig), den 22 april 2009, s. 4–5. Detta var inte första gången som kommissionen uttryckte förtvivlan över situationen för Europeiska unionens fiskeresurser: I en publikation från år 1994 konstaterade den institutionen att alltför många fiskare jagar alltför lite fisk, och alltför många unga, omogna fiskar fångas. En ökad allmän efterfrågan, en press för fiskare att täcka stigande investeringskostnader och utvecklingen av allt mer sofistikerad utrustning som ekolod och radar, som kan lokalisera fiskstim med större precision, har ökat trycket på en redan knapp resurs (Europeiska kommissionen, generaldirektoratet för havsfrågor och fiske, generalsekretariatet, The new common fisheries policy, Publikationsbyrån, Luxemburg, 1994, s. 13).

25 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om den gemensamma fiskeripolitiken (KOM(2011) 425 slutlig), den 13 juli 2011, s. 6.

26 Min kursivering.

27 Min kursivering.

28 Min kursivering.

29 Många av oss har fattat det kortsiktiga (men ogenomtänkta) beslutet att sluta äta choklad i morgon, men det är bara det att i morgon aldrig händer.

30 Se meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Att genomföra hållbarhet inom EU:s fiske genom maximal hållbar avkastning (KOM(2006) 360 slutlig), den 4 juli 2006, punkt 2.2: Fiske baserat på maximal hållbar avkastning skulle sänka kostnaderna och öka lönsamheten för fiskerisektorn, eftersom ansträngningen (med tillhörande kostnader, till exempel bränsle) som krävs per ton fångad fisk minskar. För medlemsstaterna och för de personer som lever av fisket blir valen enklare när mer fisk kan fångas och mer välstånd kan spridas inom fiskerisektorn.

31 Förutom artikel 16 i grundförordningen hänvisar bestämmelserna om principerna och målen för fleråriga planer (artikel 9) och förvaltningen av bestånd av gemensamt intresse (artikel 33) uttryckligen till artikel 2.2 i grundförordningen, vilket innebär att de kan tolkas så, att de föreskriver miljömässig hållbarhet som tillvägagångssätt. Eftersom det inte hänvisas till några andra avvägningsmål ser jag inte att det finns något stöd för argumentet att rådet har utrymme för skönsmässig bedömning att väga 2020 års MSY-mål mot andra mål. Jämför detta med exempelvis bevarandeåtgärder (artiklarna 6 och 11), de fleråriga planernas innehåll (artikel 10), nationella åtgärder (artiklarna 19 och 20), skyldigheterna för Europeiska unionens internationella fiskeriorganisationer (artikel 29), organisationen av den gemensamma fiskerimarknaden (artikel 35) eller ekonomiskt bistånd från Europeiska unionen (artikel 40). När det i dessa bestämmelser hänvisas till målen med den gemensamma fiskeripolitiken, görs detta generellt till artikel 2 i grundförordningen och därmed till de kollektiva konkurrerande mål som anges däri. Här skulle jag vilja hävda att rådet har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning att göra en avvägning mellan de intressen som rådet anser är nödvändiga.

32 Min kursivering.

33 Det finns inget seriöst argument som förklarar att textens innebörd skulle ha förändrats mellan år 2013 och i dag. Vi har inte att göra med en lag från Henrik VII:s regeringstid, ett berömt exempel på en lag som innebar att en medlem av kungafamiljen som stod anklagad för anstiftan till mord på kungen eller någon av rikets herrar skulle ställas inför en jury bestående av tolv dämpade män. Lord Leggatt förklarade: Ordet ’dämpad’ betydde då sober och diskret. Det skulle vara absurt att, när ordets ursprungliga innebörd senare ändrades, tolka lagen så, att den kräver en jury bestående av tolv sorgsna personer. Förenade kungarikets högsta domstol, News Corporation UK & Ireland Ltd (Appellant) v Commissioners for his Majesty’s Revenue and Customs (Respondent), [2023] UKSC 7, punkt 82.

34 I artikel 4.1 led 14 i grundförordningen där det med bestånd avses en marin biologisk resurs i ett visst förvaltningsområde.

35 I grundförordningen hänvisas det till bifångst i skäl 29 när det talas om medlemsstaternas möjlighet att räkna av bifångsterna från kvoten för målarterna. Den möjligheten ges i sin tur i artikel 15.8 i grundförordningen och innebär att medlemsstaterna från sin kvot för målbeståndet får avräkna fångster som omfattas av landningsskyldigheten och som överskrider kvoterna för de berörda bestånden, eller fångster av arter för vilka medlemsstaten inte har någon kvot, … [förutsatt att] bestånden av icke-målarter ligger inom säkra biologiska gränser. Såsom har förklarats ovan och såsom bekräftades av rådet och kommissionen under förhandlingen, visar dock Ices utlåtande för de fyra aktuella bestånden att inget av de bestånden skulle ha nått upp till säkra biologiska gränser för år 2020 även om det inte hade fastställts någon TAC för dem. Med andra ord skulle det i förevarande fall inte ens ha varit möjligt att åberopa artikel 15.8 i grundförordningen, om det hade varit den som hade legat till grund för rådets påstådda utrymme för skönsmässig bedömning.

36 Skäl 32 i grundförordningen. Min kursivering.

37 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i de förenade målen parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:337, punkt 73).

38 Tillämpningsområdet för förordningen om västliga vatten anges i dess artikel 2.1.

39 Av de fyra aktuella bestånden i förevarande mål är endast en typ (torsk (Gadus morhua) i Ices-sektionerna 7.e–k), förtecknad i artikel 1.1 i förordningen om västliga vatten. Detta innebär att den förordningen är tillämplig på de andra tre bestånden endast som bifångst, i enlighet med artikel 1.4 i förordningen om västliga vatten.

40 Enligt artikel 4 i förordningen om västliga vatten måste bestånden uppnå 2020 års MSY-mål när de fiskas som målbestånd.

41 Principerna om god förvaltning, i enlighet med vilka den gemensamma fiskeripolitiken ska styras, kräver enligt artikel 3.1 c i grundförordningen att åtgärder [antas] i enlighet med bästa tillgängliga vetenskapliga rådgivning.

42 Se, analogt, dom av den 8 december 2020, Ungern/parlamentet och rådet ( C‑620/18, EU:C:2020:1001 punkt 119), där det erinras om att en unionsrättsakts materiella lagenlighet inte kan prövas mot bakgrund av en annan unionsrättsakt av samma rang, förutom om rättsakten har antagits med tillämpning av sistnämnda rättsakt eller om det i en av dessa rättsakter uttryckligen föreskrivs att den ena rättsakten ska ges företräde framför den andra.

43 Se artikel 9.1 i grundförordningen, där syftet med fleråriga planer förklaras.

44 Eftersom förordningen om västliga vatten endast avser ett visst område kan den inte ändra artikel 2.2 i grundförordningen i stort. Den skulle i bästa fall kunna införa regionala avvikelser från den ram som har inrättats genom grundförordningen.

45 Se, exempelvis, Gemensam praktisk handledning från Europaparlamentet, rådet och kommissionen för personer som deltar i utformningen av Europeiska unionens lagtexter, 2016, punkt 18.14 (ändringar av akter [bör] i princip ske som formella ändringar).

46 Se, exempelvis, Interinstitutionellt avtal av den 22 december 1998 om gemensamma riktlinjer för gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet (EGT C 73, 1999, s. 1), punkterna 18 och 21, där det föreskrivs att [v]arje ändring av en rättsakt skall uttryckas tydligt och att [r]ättsakter och bestämmelser som blivit obsoleta skall uttryckligen upphävas.

47 Fullständig insyn i rättsstaten är dock, realistiskt sett, ett ouppnåeligt ideal; se, analogt, Europadomstolen, 10 november 2005, Leyla Şahin mot Turkiet (CE:ECHR:2005:1110JUD004477498, § 91 (Det får inte heller förglömmas att hur tydlig en rättslig bestämmelse än är medför tolkningen av den ett oundvikligt inslag av rättslig tolkning, eftersom det alltid kommer att finnas ett behov av att förtydliga tveksamma punkter och att göra anpassningar till särskilda förhållanden. Att en rättslig bestämmelse ger utrymme för tvivel i gränsfall innebär inte i sig att tillämpningen av den är oförutsägbar. Enbart den omständigheten att en sådan bestämmelse kan tolkas på mer än ett sätt innebär inte heller att den inte uppfyller kravet på förutsebarhet i den mening som avses i konventionen). Se även generaladvokaten Wahls flitigt citerade anmärkning att det skulle vara lika troligt att träffa på en riktig acte clair-situation som att stöta ihop med en enhörning. (förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i de förenade målen X och van Dijk, C‑72/14 och C‑197/14, EU:C:2015:319, punkt 62).

48 I fråga om de formella och materiella aspekterna av rättsstatsbegreppet, se Bačić Selanec, N., och Ćapeta, T., The Rule of Law and Adjudication of the Court of Justice of the European Union, The Changing European Union: A Critical View on the Role of Law and the Courts, Modern Studies in European Law, Hart Publishing, Oxford, 2022, s. 35–62.

49 Se, analogt, dom av den 26 januari 2017, GGP Italien/kommissionen ( T‑474/15, EU:T:2017:36, punkt 63), där det förklaras att rättssäkerhetsprincipen mer specifikt [syftar] till att säkerställa förutsebarheten rörande de situationer och rättsliga relationer som omfattas av unionsrätten. För detta ändamål är det väsentligt att institutionerna respekterar att de rättsakter som de har antagit, vilka påverkar rättssubjektens rättsliga och faktiska ställning, endast kan ändras i enlighet med gällande bestämmelser om behörighet och förfarande. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 1981, Gondrand och Garancini ( 169/80, EU:C:1981:171, punkt 17), och dom av den 22 februari 1984, Kloppenburg ( 70/83, EU:C:1984:71, punkt 11).

50 Jag vill tillägga att potentiell skada endast uppkommer om fisket helt upphör. Domstolen har emellertid inte erhållit någon förklaring varför så skulle vara fallet eller ens varför följden av att TAC för de fyra aktuella bestånden sätts till noll med nödvändighet skulle medföra att havsområdet helt skulle stängas.

51 Jag förutsätter att rådet i realiteten även har undersökt det antal fisken som anses ha upphört, fiskeflottornas eventuella anpassningsförmåga för att styra om sina fiskeinsatser till andra bestånd eller vatten, antalet arbetstillfällen som skulle kunna gå förlorade inom en viss region eller sektor eller liknande information om aktörer som är beroende därav (eller vad som inom makroekonomin kallas sekundära eller tertiära sektorer).

52 Ices prognos för oundviklig bifångst väster om Skottland var på 1279 ton, och rådet fastställde TAC:en för torsk i de vattnen till 1279 ton. För de andra tre bestånden var den TAC som rådet fastställde lägre än Ices uppskattningar (för torsk i Keltiska havet låg Ices uppskattningar på mellan 1331 och 1854 ton, medan rådet fastställde TAC:en till 805 ton. När det gäller vitling i Irländska sjön låg Ices uppskattningar på mellan 901 och 917 ton bifångst, medan rådet fastställde TAC:en till 721 ton. Vad slutligen gäller rödspätta låg Ices uppskattningar på 100 ton bifångst, medan rådet fastställde TAC:en till 67 ton).

53 Såsom den hänskjutande domstolen har förklarat i punkt 102 i beslutet om hänskjutande.

54 Detta bekräftades av kommissionen vid förhandlingen. Kommissionen förklarade dock inte varför ett sådant utlåtande inte begärdes.

55 Se artikel 5.1 och 5.2 i förordningen om västliga vatten.

56 Se artikel 13 i 2020 års förordning.

57 Se dom av den 26 april 1994, Roquette Frères ( C‑228/92, EU:C:1994:168, punkt 17).

58 Se, exempelvis och analogt, dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl. ( C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, punkt 103 och där angiven rättspraxis).