Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 21 september 2023

1 Originalspråk: spanska.

2 Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (den federala myndigheten för elektricitets-, gas-, tele- och järnvägsnäten samt postväsendet) (nedan kallad Bundesnetzagentur).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32).

4 Lagen om nationella järnvägsregler av den 29 augusti 2016 (BGBl. I, s. 2082), i dess lydelse enligt lagen av den 9 juni 2021 (BGBl. I, s. 1737). Nedan kallad ERegG.

5 DB Netz är ett offentligt företag som tillhör koncernen Deutsche Bahn AG. Det driver det största järnvägsnätet i Förbundsrepubliken Tyskland och tar därför ut avgifter för utnyttjande av infrastrukturen. Avgifterna bestäms för varje enskilt järnvägsföretag på grundval av de tariffer som DB Netz fastställt i beskrivningen av järnvägsnätet. Tarifferna gäller för varje tågplaneperiod (normalt ett år räknat från midnatt den andra lördagen i december, i enlighet med bilaga VII till direktiv 2012/34).

6 Enligt kommissionen motsvarade den regionala faktorn ett påslag på upp till 191 procent på avgiftsbeloppet (punkt 11 i kommissionens skriftliga yttrande).

7 Enligt punkt 8 i beslutet om hänskjutande ingick Bundesnetzagentur och DB Netz, efter det att DB Netz den 30 juli 2010 hade invänt mot detta beslut, ett offentligrättsligt avtal om ogiltigförklaring av det tidigare beslutet [av den 5 mars 2010] och dessutom kom man överens om att [DB Netz] från och med den 11 december 2011 skulle sluta beakta de regionala faktorerna, utan endast några begränsade regionala faktorer sedan den 12 december 2010.

8 I en dom av den 18 oktober 2011 (KZR ZR 18/10) bekräftade Bundesgerichtshof (Högsta domstolen för tvistemål och brottmål, Tyskland) att de allmänna domstolarna avgör återbetalningskrav genom att i varje enskilt fall bedöma om avgifterna är skäliga.

9 Mål C‑489/15, EU:C:2017:834 (nedan kallad domen CTL Logistics).

10 Det handlade då om Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) (den allmänna järnvägslagen) av den 27 december 1993 (BGBl. 1993 I, s. 2378) och Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (förordning om utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen) av den 3 juni 2005 (BGBl. 2005 I, s. 1566) i den lydelse som gällde vid tidpunkten för omständigheterna i det målet.

11 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EGT L 75, 2001, s. 29).

12 Det skulle därför vara irrelevant om sökandenas överklaganden ingavs efter det att tidsfristen för införlivande av direktiv 2012/34 hade löpt ut.

13 Se, med samma innebörd, dom av den 27 oktober 2022, DB Station & Service (C‑721/20, EU:C:2022:832, punkt 64) (nedan kallad domen DB Station).

14 C‑120/20, EU:C:2021:553 (nedan kallad domen Koleje Mazowieckie).

15 Den tyska regeringen anser att domen DB Station utgör en tillräcklig grund för att besvara den första tolkningsfrågan, att de konstateranden som EU-domstolen gjorde [i denna dom] besvarar den andra tolkningsfrågan och att samma konstateranden klart visar att Bundesnetzagentur inte med giltig verkan kan avsäga sig sin behörighet att pröva lagenligheten av de avgifter som redan tagits ut …, med avseende på den tredje tolkningsfrågan. Domen DB Station gör det däremot inte möjligt att besvara den fjärde tolkningsfrågan. Enligt Prignitzer Eisenbahn m.fl. har EU-domstolen i domen DB Station redan besvarat de tre första frågorna och det är också möjligt att av denna dom utläsa hur den fjärde frågan ska besvaras. DB Netz hävdar tvärtom att EU-domstolen i den ovannämnda domen ännu inte har besvarat frågorna 1–3.

16 Punkt 12 i beslutet om hänskjutande.

17 Vid förhandlingen diskuterades längden på de perioder under vilka avgifterna tillämpades, beroende på om de är knutna till tågplanen eller beskrivningen av järnvägsnätet. Vad beträffar klagandeföretagen anser jag att lösningen på detta problem inte är avgörande: För vart och ett av dessa företag var avgifterna i kraft mellan åren 2003 och 2011, och det är i själva verket detta tidsmässiga förhållande som ska beaktas.

18 Artiklarna 66.4, och 66.6, och 68.3 ERegG.

19 I domen DB Station, punkt 34, återges de överväganden som den hänskjutande domstolen gjorde i detta mål: … fann Bundesgerichtshof (Federala högsta domstolen) i sin dom av den 1 september 2020 … att artikel 30.3 i direktiv 2001/14 inte ger regleringsorganet behörighet att pröva avgifter som redan har betalats, och än mindre att besluta om återbetalning av dessa avgifter.

20 I sitt förslag till avgörande i målet CTL Logistics ( EU:C:2016:901, punkterna 11–17), diskuterade generaladvokat Mengozzi i detalj utvecklingen av tysk rättspraxis och lagstiftning fram till 2016.

21 Punkterna 23 och 25.

22 Domen DB Station, punkt 87 (min kursivering). I artikel 30.2 i direktiv 2001/14 hänvisades till nivå eller struktur i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala, en lydelse som är nästan identisk med lydelsen i artikel 56.1 e i direktiv 2012/34.

23 Domen DB Logistics, punkt 74.

24 DB Netz har uttryckt det på följande sätt: Det finns ingen evig rätt att överklaga (punkt 4 i den del av dess skriftliga yttrande som avser den första tolkningsfrågan).

25 Dom av den 28 november 2000, Roquette Frères ( C‑88/99, EU:C:2000:652, punkt 20 och där angiven rättspraxis). Även om denna rättspraxis rör återbetalning av felaktigt uttagna nationella skatter och avgifter inte, i strikt mening, är av skattemässig art, anser jag inte att det finns något problem med att utsträcka den till att omfatta avgifter.

26 Prignitzer Eisenbahn, Bundesnetzgentur och DB Netz var överens om denna detalj. Bundesnetzgentur påpekade att det finns allmänna preskriptionstider, men att dessa inte är tillämpliga här.

27 I förekommande fall får den pröva om det finns skäl att avbryta preskriptionstiden.

28 I detta sammanhang är klagomål liktydigt med ett överklagande.

29 Domen Koleje Mazowieckie, punkt 58. I denna dom hänvisas det bland annat till artikel 30.5 i direktiv 2001/14, vars innehåll liknar det i artikel 56.9 i direktiv 2012/34. Regleringsorganet skall fatta beslut om varje klagomål och vidta åtgärder för att avhjälpa en situation ….

30 Regleringsorganet får, med retroaktiv verkan (ex tunc), ålägga järnvägsinfrastrukturförvaltaren att ändra de åtgärder som föreskrivs i § 66.4 eller att förklara att de har löpt ut, i den mån de inte är förenliga med bestämmelserna i denna lag eller med direkt tillämpliga unionsakter inom tillämpningsområdet för denna lag.

31 Domen Koleje Mazowieckie, punkt 55: en allmän domstol inte kan pröva [yrkanden avseende en skadeståndstalan], utan att regleringsorganet eller den domstol som är behörig att pröva ett överklagande av dess beslut först har avgjort huruvida infrastrukturförvaltarens beslut … är lagenligt eller ej.

32 Jag erinrar om att enligt direktiv 2012/34 kan en infrastrukturförvaltare vara ett företag, inte nödvändigtvis ett offentligt företag, som har anförtrotts drift, underhåll och modernisering av ett näts järnvägsinfrastruktur. Detta är den vanliga arten av järnvägstransportföretag.

33 Eller, när det gäller järnvägstransporter, de villkor i avtalet som rör avgifter. DB Netz ställer sin järnvägsinfrastruktur till förfogande för transportföretag på grundval av individuella nyttjanderättsavtal som ska ingås i förhållande till nyttjandet av varje linje.

34 Enligt avsnitt 68.2 ERegG ska regleringsorganet besluta om giltigheten av avtalet eller avgifterna, förklara avtalen ogiltiga och fastställa avtalsvillkoren eller avgifterna. Se dock den hänskjutande domstolens åsikt i punkt 44 i beslutet om hänskjutande: förhållandet mellan järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren regleras i avtal och således regleras av civilrätten. Regleringsrätten, som är en del av den offentliga rätten, är inte tillämplig på ett tvingande sätt i detta avtalsförhållande utan endast för att genomföra målen med regleringen och för att fastställa ramarna för monopoliserad konkurrens.

35 Dom av den 30 mars 2023, Green Network (Åläggande att återbetala en avgift som tagits ut för att täcka kostnader) ( C‑5/22, EU:C:2023:273, punkt 30) (nedan kallad domen Green Network).

36 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, 2009, s. 55).

37 Punkt 30 i domen Green Network: Artikel 37.1 i) och n) och 37.4 d i direktiv 2009/72 samt bilaga I till detta direktiv ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en medlemsstat ger den nationella tillsynsmyndigheten befogenhet att ålägga elföretagen att till sina slutförbrukare återbetala belopp motsvarande den avgift som dessa betalat för administrationskostnader i enlighet med en avtalsklausul som denna myndighet anser vara rättsstridig, och detta även i de fall där detta åläggande inte grundas på skäl som rör kvaliteten på den tjänst som dessa företag har tillhandahållit, utan på åsidosättandet av skyldigheter i fråga om transparenta priser.

38 Ibidem punkt 23.

39 Ibidem punkt 24. Min kursivering.

40 Ibidem punkt 25. I det fallet handlade det om konsumentskyddskrav, särskilt kravet på en transparent och korrekt fakturering.

41 Ibidem punkt 28. Min kursivering.

42 Dom av den 3 maj 2022, CityRail ( C‑453/20, EU:C:2022:341, punkt 56).

43 Regleringsorganet måste utöva denna kontrollfunktion både när dess åtgärd föranleds av att en sökande överklagar beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren (artikel 56.1) och när det agerar på eget initiativ (artikel 56.2).

44 Såsom den norska regeringen har angett (punkt 29 i dess skriftliga yttrande) utgör ogiltigförklaringen av avgifterna och beslutet om återbetalning åtgärder som går hand i hand. Enligt dess uppfattning förefaller det onödigt att kräva att järnvägsföretag ska inleda långdragna och kostsamma civilrättsliga förfaranden för att erhålla återbetalning av vad som felaktigt har betalats.

45 EU-domstolen kom fram till detta i förhållande till direktiv 2009/72: tillsynsmyndighetens med andra nationella myndigheter samordnade åtgärder innebär inte att endast en av dessa får besluta om återbetalning av belopp som elföretagen tagit ut utan grund av slutförbrukarna. Domen Green Network, punkt 26.

46 Domen CTL Logistics, punkt 97. I det fallet var det inte fråga om huruvida regleringsorganets behörighet gick utöver ren fastställelse, eftersom det var tillräckligt, som en förutsättning för det civilrättsliga förfarandet, att regleringsorganet hade förklarat att avgiften var rättsstridig.

47 Den tyska regeringen har i punkterna 43 och 44 i sitt skriftliga yttrande hänvisat till innehållet i artiklarna 67 respektive 68 i ERegG när det gäller tillsynsmyndighetens olika möjligheter att agera beroende på om den agerar på eget initiativ eller på begäran av en part. Vid förhandlingen åberopade den, som svar på en begäran om klargörande av skälen till denna åtskillnad, den nationella lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning.

48 När det gäller artikel 56.1 och56. 2 i direktiv 2012/34 finner jag inga omständigheter till stöd för påståendet att regleringsorganets tillsyn har olika räckvidd beroende på om det agerar på begäran av en part eller på eget initiativ. Dessutom innebär denna sammanläggning av funktioner hos regleringsorganet att när ett beslut överklagas till ett regleringsorgan påverkar denna omständighet inte samma organs befogenhet att vid behov på eget initiativ vidta lämpliga åtgärder för att komma till rätta med varje överträdelse av tillämplig lagstiftning. Dom av den 3 maj 2022, CityRail ( C‑453/20, EU:C:2022:341, punkt 61) (min kursivering).

49 I domen DB Station, punkt 65, angavs att regleringsorganet, i enlighet med artikel 30.2 och 30.3 i direktiv 2001/14, har till uppgift både att agera som prövningsorgan och att på eget initiativ övervaka hur aktörerna inom järnvägssektorn tillämpar reglerna i detta direktiv. Enligt [artikel 56.9 i direktiv 2012/34] är de[t] behörig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att avhjälpa överträdelser av nämnda direktiv, i förekommande fall ex officio. Den påstådda skillnaden mellan att avhjälpa och korrigera, som den tyska regeringen hänvisar till, försvagas, från det att domstolen använder verbet avhjälpa i förhållande till en åtgärd som kan vidtas ex officio.