Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 16 november 2023

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000, s. 1).

3 Slutligen finns det en särskild kategori (punkt 1.2.5) som rör kraftigt modifierade eller konstgjorda vattenförekomster.

4 BGBl. 215/1959.

5 BGBl. I, 73/2018, nedan kallad WRG.

6 Den biologiska kvalitetsfaktorn fiskfauna i sjön skulle närmare bestämt klassificeras som otillfredsställande på grund av att fiskarternas sammansättning och förekomst avvek från de typspecifika samhällena. Av ursprungligen åtta fiskarter fanns bara sex arter kvar, samtidigt som nio främmande arter hade tillkommit till följd av bristfällig förvaltning av fiskbestånden.

7 Båthusets uppförande skulle inte leda till en förändring av sjöns allmänna status, men det skulle inte heller leda till att förbättra ytvattnets status, eftersom byggnaden nära stranden skulle tränga undan fiskarnas lekområden.

8 Den hänskjutande domstolen menar att det ankommer på Landesverwaltungsgericht Kärnten (Regionala förvaltningsdomstolen i Kärnten) att bedöma dessa åtgärder.

9 Vilka åtgärder i det nu aktuella fallet är ansvariga för försämringen av sjöns fiskfauna.

10 Se dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland ( C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

11 I majoriteten av språkversionerna används ord som allmänt och utan åtskillnad anger en orsak som har sitt ursprung i någon form av mänskligt ingripande, såsom adjektivet antropogen i den tyska versionen och anthropogénique i den franska versionen, vilka är sammansatta av de grekiska orden άνθρωπος (människa) och γένος (ursprung).

12 I den allmänna kategorin av åtgärder med en av människor framkallad påverkan finns det med andra ord åtgärder med en påverkan på de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna och åtgärder med en annan påverkan, såsom åtgärder för förvaltning av fiskeresurser.

13 Parterna har emellertid intagit olika ståndpunkter i frågan huruvida av människor framkallad påverkan som inte rör de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna (däribland åtgärder för förvaltning av fiskeresurser) ska beaktas vid klassificeringen av status för den biologiska kvalitetsfaktorn fiskfauna. Den österrikiska regeringen har föreslagit ett jakande svar medan klaganden och den irländska regeringen har föreslagit ett nekande svar.

14 Kommissionen har i detta avseende hänvisat till flera vetenskapliga studier.

15 Termen hydromorfologisk avser formen av en vattenförekomst. Ordet är sammansatt av de grekiska orden ύδωρ (vatten), μορφή (form) och λόγος (studie). På webbplatsen WISE-Freshwater, som drivs av Europeiska miljöbyrån (EEA), anges att hydromorphology refers to the hydrological, morphological and river continuity conditions of rivers, lakes, estuaries and coastal waters in undisturbed state. Dokumentet finns tillgängligt (enbart på engelska) på följande adress: https://water.europa.eu/freshwater/europe-freshwater/freshwater-themes/hydromorphology.

16 Om fiskbeståndet i en vattenförekomst ändras väsentligt i fråga om antal, ålder och arter, medför detta som jag ser det ofrånkomligen att de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna i vattenförekomsten ändras. Denna förändring påverkar åtminstone fiskarnas födokällor, fytoplankton, fytobentos och den bentiska faunan, vilket påverkar vattenkvaliteten, även när dessa förändringar inte beror på mänsklig aktivitet utan har naturliga orsaker, till exempel sjukdomar hos fiskarna.

17 Det ankommer nämligen på den hänskjutande domstolen, vilken är den enda som är behörig att pröva de faktiska omständigheterna i det nationella målet, att undersöka huruvida de aktuella åtgärderna för förvaltning av fiskeresurserna kan betraktas som (av människor framkallade) åtgärder som påverkar de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna (se, analogt, dom av den 4 maj 2023, Glavna direktsia Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto (Nattarbete), C‑529/21–C‑536/21 och C‑732/21–C‑738/21, EU:C:2023:374, punkt 57).

18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2023, Ferrovienord ( C‑363/21 och C‑364/21, EU:C:2023:563, punkterna 52–55 och där angiven rättspraxis). EU-domstolen är nämligen endast behörig att uttala sig om unionsrättens tolkning eller giltighet mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheter som den hänskjutande domstolen har beskrivit. EU-domstolen får inte ifrågasätta eller kontrollera riktighet av dessa omständigheter, eftersom en tolkningsfråga som har hänskjutits av en nationell domstol endast kan avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, då frågeställningen är hypotetisk eller då EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att den ska kunna ge ett användbart svar på de frågor som har ställts till den.

19 Jag undrar också, utan att vilja inkräkta på den nationella domstolens behörighet att tillämpa de relevanta bestämmelserna i det aktuella fallet, om de aktuella åtgärderna för förvaltning av fiskeresurser i det nationella målet inte omfattas av dessa två villkor. Åtgärderna skulle i så fall vara relevanta för klassificeringen hög status med avseende på fiskfaunan, oavsett om de ska ses som av människor framkallade störningar och, i synnerhet, som en av människor framkallad påverkan på de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna.

20 De två första villkoren (artsammansättning och förekomst samt typspecifika arter … ska förekomma) tycks i huvudsak avse mängden arter som förekommer och det tredje villkoret (samhällenas åldersstruktur) deras kvalitet.

21 Den hänskjutande domstolen och de berörda parterna har gjort en enklare, men oprecis, tolkning av definitionerna av fiskfaunans ekologiska status, i och med att de har gjort åtskillnad mellan, å ena sidan, klassificeringen av fiskfaunans status som hög, baserad på avsaknad av av människor framkallad påverkan (utan närmare angivelse) och, å andra sidan, klassificeringarna av fiskfaunans status som god eller måttlig, baserade på förekomsten av av människor framkallad påverkan på fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer.

22 Lösningen är emellertid ännu mer invecklad om ser till definitionernas strikt bokstavliga lydelse. Först och främst hänför sig nämligen klassificeringen av fiskfaunans ekologiska status som hög inte enbart till störningar som beror på av människor framkallad påverkan på de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna, utan även till andra störningar (utan närmare angivelse) i fråga om artsammansättning och förekomst, och till annan av människor framkallad påverkan i fråga om fisksamhällenas åldersstruktur. Klassificeringen av fiskfaunans ekologiska status som god hänför sig vidare till störningar som beror på av människor framkallad påverkan på de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna, vad beträffar antingen artsammansättning och förekomst eller fisksamhällenas åldersstruktur (och, i det sistnämnda fallet, även till förekomst av störningar i en viss arts fortplantning eller utveckling). Klassificeringen av fiskfaunans ekologiska status som måttlig hänför sig slutligen till av människor framkallad påverkan på fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer, vad beträffar artsammansättning och förekomst, och till av människor framkallad påverkan (utan närmare angivelse), vad beträffar fisksamhällenas åldersstruktur.

23 En särskild kategori (punkt 1.2.5) rör kraftigt modifierade eller konstgjorda vattenförekomster, för vilka ett liknande men inte identiskt synsätt tillämpas.

24 Vad beträffar de biologiska kvalitetsfaktorerna, rör det sig till exempel om en uppskattning av fytoplankton, makrofyter och fytobentos, av bentiska evertebrater och fiskfauna. Såsom generaladvokat Jääskinen påpekade i sitt förslag till avgörande i målet Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland ( C‑461/13, EU:C:2014:2324, punkt 47), följer den ekologiska statusen hos en ytvattenförekomst av bedömningen av struktur och funktionen hos de akvatiska ekosystem som är knutna till denna vattenförekomst. Den fastställs med hjälp av en vetenskaplig mekanism som grundar sig på kvalitetsfaktorerna, det vill säga de biologiska (växt- och djurarter), de hydromorfologiska och de fysikalisk-kemiska. Dessa kvalitetsfaktorer bedöms med hjälp av indikatorer (exempelvis förekomsten av invertebrater eller fiskar i ett vattendrag).

25 Jag anser emellertid, utan att vilja inkräkta på den hänskjutande domstolens behörighet när det gäller att fastställa de faktiska omständigheterna i det nationella målet, att det är svårt att föreställa sig en av människor framkallad störning i en sjös ekologiska kvalitet (i synnerhet i fiskfaunan) som inte är fysikalisk-kemisk eller hydromorfologisk. I själva definitionerna av de hydromorfologiska och fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorerna hänvisas också flera gånger till värden för biologiska kvalitetsfaktorer, vilket visar att dessa faktorer i viss grad överlappar varandra.

26 I den allmänna definitionen av den ekologiska kvaliteten anges även avsaknad eller endast mycket små av människor framkallade förändringar av ytvattenförekomstens värden för de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna, jämfört med de värden som normalt gäller för denna typ av förekomst vid opåverkade förhållanden. Denna hänvisning är emellertid inte relevant i det nu aktuella fallet, eftersom den som jag ser det tydligt hänför sig till fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer, vilka beskrivs ingående i de särskilda avsnitten i tabell 1.2.2 i bilaga V till direktiv 2000/60 och vilka inte rör definitionen av fiskfauna vilken regleras i det avsnitt i denna tabell som rör den biologiska kvalitetsfaktorn.

27 Av människor framkallade förändringar av värdena för de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna nämns inte heller med avseende på kategorierna otillfredsställande och dålig. Dessa kategorier definieras endast i den allmänna definitionen av ekologisk kvalitet och nämns inte i definitionen av den ekologiska statusen för fiskfauna. Definitionerna av andra biologiska kvalitetsfaktorer för sjöar (såsom fytoplankton, makrofyter och fytobentos samt bentiska evertebrater) innehåller, till skillnad från definitionen av fiskfauna, inte någon begränsning av olika typer av orsaker som kan vara i fråga (till exempel till av människor framkallade förändringar). Detta konstaterande är emellertid inte relevant när det gäller definitionen av fiskfauna, eftersom det såsom kommissionen har gjort gällande, inte är uteslutet att det var unionslagstiftarens avsikt att fastställa en skillnad mellan fiskfauna och andra biologiska kvalitetsfaktorer.

28 Tvärtom tycks formuleringarna i de två definitionerna kunna tolkas så, att de sträcker sig längre än till av människor framkallade störningar och inbegriper alla störningar, någon som emellertid inte är relevant i det nu aktuella fallet, eftersom åtgärder för förvaltning av fiskeresurser otvivelaktligen är framkallade av människor.

29 Till och med när begreppet störningar används utan någon annan angivelse, tycks unionslagstiftaren ha velat hänföra sig till mänskliga ingripanden, av det enkla skälet att det i de flesta fall är sådana ingripanden som ger upphov till en försämring av sjöars ekologiska status.

30 Mer allmänt tycks det vara uppenbart att de olika kvalitetsfaktorerna samverkar i det akvatiska ekosystemet. Detta framstår som än mer uppenbart då de (specifika) tabeller i punkt 1.2.2 i bilaga V avseende de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna (alltså andra faktorer är den biologiska faktorn) själva innehåller flera hänvisningar till angivna värden för biologiska kvalitetsfaktorer (se även fotnot 25 i detta förslag till avgörande).

31 Se förslaget till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik (KOM(97)49 slutlig (EGT C 184, 1997, s. 20)), ändrat förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik (KOM(97)614 slutlig (EGT C 16, 1998, s. 14)) och ändrat förslag till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik (KOM(98)76 slutlig (EGT C 108, 1998, s. 94)).

32 Se bland annat, beträffande sjöar, definitionen av de ekologiska statusarna för fiskfaunan (mycket god, god och godtagbar) i tabell 1.1.2.2 i bilaga V i det ändrade förslaget till rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik (KOM(98)76 slutlig).

33 Hänvisningar till av människor framkallad påverkan och av människor framkallad påverkan på de fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorerna dök, om jag inte misstar mig, upp för första gången i kommissionens yttrande enligt artikel 251.2 c i EG-fördraget om Europaparlamentets ändringar av rådets gemensamma ståndpunkt om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (KOM(2000) 219 final).

34 Såsom kommissionen har framhållit tror jag inte heller att det utifrån detta kan dras slutsatsen att unionslagstiftaren ville undvika konflikter med fiskeripolitiken, såsom den hänskjutande domstolen har övervägt och klaganden har gjort gällande. Fiskeripolitiken, som för övrigt inte har angetts som ursprung till dessa formuleringar, är nämligen i sig underordnad de begränsningar som är nödvändiga för att skydda miljön och fiskeresurserna. Det är i detta avseende inte tillräckligt med den allmänna hänvisningen, i skäl 16 i direktiv 2000/60, till nödvändigheten av att ytterligare integrera skyddet och den hållbara förvaltningen av vattenresurserna med andra av gemenskapens politikområden, till exempel fiskeri. Om detta hade varit lagstiftarens avsikt, skulle unionslagstiftaren inte ha lyckats, med tanke på den försumbara skillnaden mellan av människor framkallad påverkan utan närmare angivelse och av människor framkallad påverkan på fysikalisk-kemiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer.

35 Dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Omstrukturering av landskapet Doñana) ( C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

36 Generaladvokat Jääskinen påpekade i detta avseende i sitt förslag till avgörande i målet Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland ( C‑461/13, EU:C:2014:2324, punkt 39) att det slutliga syftet med direktiv 2000/60 var att uppfylla kriteriet om god status för all ytvatten- och grundvattenförekomst inför år 2015 (se även skäl 25 i direktivet).

37 Se dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland ( C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 39). I denna dom (punkt 40) angav domstolen även att ursprunget till dessa båda mål framgår av förarbetena till direktiv 2000/60. När det särskilt gäller skyldigheten att förebygga en försämring av ytvattenförekomsternas status skulle de aktuella bestämmelserna, i deras första version, ha kunnat innebära att när direktiv 2000/60 väl hade antagits fick de vattenförekomster som hade klassats i en högre kategori än god status försämras så pass mycket att de kom att ingå i denna kategori. Av denna anledning föreslog Europaparlamentet en ändring som gjorde det möjligt att göra en åtskillnad mellan skyldigheten att uppnå en god status och skyldigheten att förebygga varje försämring genom att i artikel 4.1 i direktivet införa en ny strecksats som självständigt angav sistnämnda skyldighet.

38 Se dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland ( C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 41), och mitt förslag till avgörande i målet Sweetman ( C‑301/22, EU:C:2023:697, punkt 52).

39 Se dom av den 5 maj 2022, Association France Nature Environnement (Tillfällig påverkan på ytvatten) ( C‑525/20, EU:C:2022:350, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

40 Se dom av den 5 maj 2022, Association France Nature Environnement (Tillfällig påverkan på ytvatten) ( C‑525/20, EU:C:2022:350, punkt 26). Medlemsstaterna är också skyldiga att, vid bedömningen av huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förebygga försämring av vattenkvaliteten, beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser för vattenförekomster, såvida det inte är uppenbart att sådan påverkan till sin natur endast kan medföra liten inverkan på statusen hos de aktuella vattenförekomsterna och inte kan orsaka någon försämring av denna status, i den mening som avses i artikel 4 i direktiv 2000/60. Om de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för förfarandet för godkännande av ett program eller ett projekt, konstaterar att detta kan orsaka en sådan försämring, får programmet eller projektet, även om försämringen är av tillfällig karaktär, endast godkännas om villkoren i artikel 4.7 i direktivet är uppfyllda (se dom av den 5 maj 2022, Association France Nature Environnement (Tillfällig påverkan på ytvatten), C‑525/20, EU:C:2022:350, punkt 45). Det föreligger i detta avseende en försämring av en ytvattenförekomst så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V blir försämrad med en klass, även om denna försämring inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Om den aktuella kvalitetsfaktorn enligt nämnda bilaga däremot redan befinner sig i den lägsta klassen ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses innebära en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, i den mening som avses i artikel 4.1 a i i direktivet (se dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 69).

41 Domstolen har för övrigt angett att skyldigheten att förebygga en försämring av en vattenförekomsts status bibehåller sin ändamålsenliga verkan, under förutsättning att den omfattar varje förändring som skulle kunna äventyra genomförandet av det huvudsakliga målet med direktiv 2000/60 (se dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 100).

42 I majoriteten av språkversionerna används ord som hänför sig till alla fiskar som finns i ett ytvatten, såsom Fischfauna i den tyska versionen och ichtyofaune i den franska versionen.