Domstolens dom (andra avdelningen) den 5 maj 2022

I mål C‑525/20, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Frankrike) genom beslut av den 14 oktober 2020, som inkom till domstolen den 19 oktober 2020, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av A. Prechal, avdelningsordföranden, samt domarna J. Passer (referent), F. Biltgen, N. Wahl och M.L. Arastey Sahún, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: handläggaren M. Ferreira,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 28 oktober 2021,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: France Nature Environnement, genom B. Hogommat, Frankrikes regering, genom T. Stéhelin, W. Zemamta och E. Toutain, samtliga i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom L. Dvořáková, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och M.A.M. de Ree, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom C. Valero och O. Beynet, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 13 januari 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Fransk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 2000, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan organisationen France Nature Environnement och å andra sidan Premier ministre (premiärministern, Frankrike) och Ministre de la Transition écologique et solidaire, (ministern för ekologisk och solidarisk omställning, Frankrike). Målet rör lagenligheten av ett dekret om riktlinjer för vattenanvändning och vattenförvaltning samt om översiktsplaner för vattenförvaltning.

3 I skälen 11, 25, 26 och 32 i direktiv 2000/60 anges följande:

4 I artikel 1 i direktivet, som har rubriken Syfte, föreskrivs följande:

5 I artikel 2, som har rubriken Definitioner, i nämnda direktiv föreskrivs följande:

6 I artikel 4 i direktivet, med rubriken Miljömål, föreskrivs följande i punkterna 1 och 6–8:

7 I artikel 5 i direktiv 2000/60, som har rubriken Avrinningsdistriktets karakteristika, översyn av miljökonsekvenserna av mänsklig verksamhet och ekonomisk analys av vattenanvändning, föreskrivs följande:

8 I artikel 8 i direktivet, som har rubriken Övervakning av ytvattenstatus, grundvattenstatus och skyddade områden, föreskrivs följande:

9 I artikel 11 i direktivet, som har rubriken Åtgärdsprogram, har följande lydelse:

10 I artikel 13 i direktivet, som har rubriken Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt, föreskrivs följande:

11 I punkterna 1.3 och 1.3.4 i bilaga V till direktiv 2000/60 anges följande:

12 I bilaga VII till direktiv 2000/60, som har rubriken Förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt, anges följande:

13 I artikel L. 212-1 i Code de l’environnement (miljölagen) föreskrivs följande:

14 I artikel R. 212-13 i miljölagen, i dess lydelse enligt Décret no 2018-847 du 4 octobre 2018 relatif aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et schémas d’aménagement et de gestion des eaux (dekret nr 2018-847 av den 4 oktober 2018 om riktlinjer för vattenanvändning och vattenförvaltning samt översiktsplaner för vattenförvaltning (JORF av den 6 oktober 2018, text nr 11), föreskrivs följande:

15 Artikel L. 212-16 i miljölagen har följande lydelse:

16 Organisationen France Nature Environnement väckte genom ansökan och ytterligare en inlaga, vilka registrerades den 1 april 2019 respektive den 22 september 2020, talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) om ogiltigförklaring av dekret nr 2018–847 i den mån det i detta dekret föreskrivs att ett sista stycke ska läggas till i artikel R. 212-13 i Code de l’environnement (miljölagen), enligt vilket tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser inte beaktas vid bedömningen av huruvida administrativa program och beslut på vattenpolitikens område är förenliga med målet att förebygga en försämring av vattenkvaliteten, samt av det underförstådda beslut som blev följden av premiärministerns vägran att tillmötesgå organisationens begäran om upphävande av denna bestämmelse.

17 Till stöd för sin talan har organisationen gjort gällande att den omtvistade bestämmelsen strider mot direktiv 2000/60, särskilt artikel 4.1 i detta direktiv, enligt vilken ingen försämring av statusen hos vattenförekomster får förekomma, oavsett om försämringen är tillfällig eller långsiktig.

18 Den hänskjutande domstolen har påpekat att domstolen i domen av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland ( C‑461/13, EU:C:2015:433), slog fast att artikel 4.1 a i–iii i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att medlemsstaterna – med förbehåll för att undantag kan beviljas enligt punkterna 6 och 7 i nämnda artikel – är skyldiga att inte lämna tillstånd till ett projekt när projektet kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst eller när projektet äventyrar uppnåendet av en god ytvattenstatus eller en god ekologisk potential och en god kemisk status hos en ytvattenförekomst vid den tidpunkt som anges i direktivet.

19 Ministern för ekologisk och solidarisk omställning anförde vid den hänskjutande domstolen att den omtvistade bestämmelsen inte omfattas av undantaget i artikel 4.6 i direktiv 2000/60, vilket kan medges på grund av omständigheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure, utan av undantaget i artikel 4.7, vilket innebär att försämringar av statusen hos en vattenförekomst till följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter inte utgör överträdelser av direktivet, om samtliga villkor i denna punkt är uppfyllda. Ministern har i detta avseende åberopat vägledning nr 36 om undantag från miljömålen enligt artikel 4.7 som, inom ramen för det förfarande som kallas Gemensam strategi för genomförande av ramdirektivet om vatten och översvämningsdirektivet, utarbetades av de berörda myndigheterna i medlemsstaterna och Europeiska kommissionen i december 2017. Enligt denna vägledning kan verksamheter godkännas utan att de uppfyller villkoren i artikel 4.7 i direktivet om de endast har en tillfällig och kortvarig påverkan på statusen hos en vattenförekomst, utan långsiktiga konsekvenser.

20 Enligt den hänskjutande domstolen beror bedömningen av den grund som åberopats av miljöorganisationen således på frågan huruvida myndigheten, med beaktande av målet att förebygga försämring av kvaliteten på ytvatten, kan underlåta att beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser av de program och projekt som kräver tillstånd och, om så är fallet, under vilka villkor och begränsningar.

21 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

22 Den hänskjutande domstolen har ställt sina två frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 4 i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att medlemsstaterna, när de bedömer huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förebygga försämring av vattenkvaliteten, får underlåta att beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser för vattenförekomsterna och, i förekommande fall, under vilka omständigheter.

23 Enligt artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60 ska medlemsstaterna vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8.

24 Domstolen har i detta avseende slagit fast att artikel 4.1 a i direktiv 2000/60 inte endast, såsom en programförklaring, anger mål för förvaltningsplaneringen, utan också har en tvingande verkan så snart den berörda vattenförekomstens ekologiska status har fastställts, i varje steg i det förfarande som föreskrivs i detta direktiv. Denna bestämmelse innehåller således inte enbart principiella skyldigheter, utan avser även enskilda projekt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkterna 43 och 47).

25 Av detta följer att varje försämring av statusen hos en vattenförekomst, för det fall ett undantag inte har beviljats, måste förhindras, oberoende av den långsiktiga planeringen i förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Skyldigheten att förebygga en försämring av statusen hos ytvattenförekomster är bindande i varje skede av genomförandet av direktiv 2000/60 och är tillämplig på varje typ av och varje status hos en ytvattenförekomst för vilken en förvaltningsplan har eller borde ha antagits. Den berörda medlemsstaten är följaktligen skyldig att inte lämna tillstånd till ett projekt när detta är ägnat att försämra den aktuella vattenförekomstens status eller äventyra uppnåendet av en god status för ytvattenförekomster, såvida projektet inte omfattas av ett undantag enligt artikel 4.7 i detta direktiv (dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 50).

26 Detta innebär att behöriga myndigheter är skyldiga, enligt artikel 4 i direktiv 2000/60, att under förfarandet för tillstånd för ett projekt – således innan beslut i ärendet fattas ‐ kontrollera huruvida projektet kan få negativa effekter för vattnet som skulle strida mot skyldigheten att förebygga försämring av respektive skyldigheten att förbättra yt- och grundvattenförekomsters status (dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen, meddelar, C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 76).

27 Vad gäller begreppet försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, som inte definieras i direktiv 2000/60, har domstolen preciserat att en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60, ska anses föreligga så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V till direktivet blir försämrad med en klass, även om denna försämring inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Om den aktuella kvalitetsfaktorn enligt nämnda bilaga däremot redan befinner sig i den lägsta klassen, ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses innebära en försämring av statusen i en ytvattenförekomst (dom av den 4 maj 2016, Commission/Österrike, C‑346/14, EU:C:2016:322, punkt 59 och där angiven rättspraxis).

28 I förevarande fall föreskrivs i den ifrågavarande nationella bestämmelsen att vid den kontroll avseende förebyggandet av en försämring av statusen hos ytvattenförekomster som avses i punkt 26 ovan ska tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser inte beaktas.

29 Det framgår således av själva lydelsen av denna bestämmelse och av begäran om förhandsavgörande att syftet med bestämmelsen bland annat är att möjliggöra att program eller projekt som endast har en sådan tillfällig påverkan på statusen hos en ytvattenförekomst kan godkännas, utan att det i detta fall är nödvändigt att pröva huruvida att de kumulativa villkoren i artikel 4.7 i direktiv 2000/60, vilka i huvudsak återges i artikel R. 212-16 i miljölagen, är uppfyllda.

30 I detta avseende har de regeringar som har intervenerat i målet och kommissionen hävdat att även om denna påverkan orsakar en försämring i den mening som avses i punkt 27 ovan, utgör tillfällig och kortvarig påverkan på statusen hos en ytvattenförekomst, utan långsiktiga konsekvenser, inte nödvändigtvis en sådan försämring som är förbjuden enligt artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60. Detta skulle bland annat framgå av resonemangen i den vägledning som avses i punkt 19 i förevarande dom. De har i detta sammanhang särskilt hänvisat till den fastställda tidsperioden för översyn av konsekvenserna av mänsklig verksamhet för ytvattnets status, enligt artikel 5 i direktivet och, vad gäller uppdatering av åtgärdsprogrammen, enligt artikel 11 i direktivet, samt till de övervakningsintervall som anges för de program för övervakning av vattenstatusen som avses i artikel 8 i direktivet, i den tabell som återfinns i punkt 1.3.4 i bilaga V till samma direktiv. När det inte föreligger någon förbjuden försämring skulle det emellertid inte heller krävas att något undantag enligt artikel 4.7 i direktivet beviljas.

31 En sådan tolkning, som bland annat förmedlas genom den ovannämnda vägledningen, vars juridiskt sett icke-bindande karaktär framhölls av generaladvokaten i punkt 75 i sitt förslag till avgörande, följer emellertid inte av bestämmelserna i direktiv 2000/60 och motsägs för övrigt av direktivets allmänna systematik samt av de mål som eftersträvas med direktivet. Skyldigheten att förebygga försämring av status hos ytvattenförekomster innebär visserligen inte att medlemsstaterna, vid bedömningen av huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förebygga försämring av vattenkvaliteten, måste beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser när det är visat att sådan påverkan till sin natur endast kan ha begränsade effekter på vattenförekomsters status och att den därför inte i sig är ägnad att förorsaka försämringar av dessa. Detta gäller emellertid inte när det konstateras att sådan påverkan kan orsaka en försämring i den mening som anges i punkt 27 i denna dom, även om denna påverkan är av tillfällig karaktär.

32 Det framgår av en jämförelse mellan artikel 4.1 och 4.6 i direktiv 2000/60 att skyldigheten att förebygga en försämring av statusen hos ytvattenförekomster omfattar skyldigheten att förebygga en tillfällig försämring av statusen i dessa vattenförekomster. Den omständigheten att det i artikel 4.6 i direktivet föreskrivs ett undantag för en sådan försämring bekräftar nämligen att medlemsstaterna enligt artikel 4.1 a i) i nämnda direktiv åläggs att även förebygga denna försämring.

33 Enligt artikel 1 a i direktiv 2000/60 är syftet med direktivet vidare att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem och, såvitt avser deras vattenbehov, även terrestra ekosystem och våtmarker som är direkt beroende av akvatiska ekosystem. På samma sätt hänvisas i skäl 32 i direktivet till kravet på att ytterligare försämring av vattenstatusen förhindras.

34 Domstolen har dessutom slagit fast att det i artikel 4.1 i direktiv 2000/60 föreskrivs två olika mål, vilka dock har ett nära samband. För det första ska medlemsstaterna enligt artikel 4.1 a i genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster (skyldighet att förebygga försämring). För det andra ska medlemsstaterna enligt artikel 4.1 a ii och iii skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast år 2015 (skyldighet att förbättra) (dom av den 28 maj 2020, Land Nordrhein-Westfalen, meddelar, C‑535/18, EU:C:2020:391, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

35 Unionslagstiftaren har således gett skyldigheten att förebygga en försämring av vattenförekomsterna en fristående ställning. Denna skyldighet är inte endast ett medel för att iaktta skyldigheten att förbättra vattenförekomsternas status (dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 49).

36 Vad gäller skyldigheten att förebygga försämring har domstolen erinrat om att all försämring av en ytvattenförekomst ska undvikas, med mindre att undantag kan beviljas (dom av den 4 maj 2016, kommissionen/Österrike, C‑346/14, EU:C:2016:322, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

37 Vad särskilt gäller de kriterier utifrån vilka det kan fastställas att det föreligger en försämring av en ytvattenförekomst har domstolen upprepade gånger fastställt att det framgår av systematiken i artikel 4 i direktiv 2000/60, särskilt artikel 4.6 och 4.7, att försämringar av en vattenförekomst, även om de är övergående, endast är tillåtna på stränga villkor. Av detta följer att den tröskel, ovanför vilken det ska konstateras föreligga ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga en försämring av statusen, måste vara låg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 67, och dom av den 24 juni 2021, kommissionen/Spanien (Försämring av naturområdet Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 48).

38 Det ska i detta sammanhang slutligen erinras om att direktiv 2000/60 antogs med stöd av artikel 175.1 EG (nu artikel 192.1 FEUF). I skäl 11 i direktivet erinras i detta avseende om att unionens miljöpolitik, på det sätt som anges i artikel 174 EG (nu artikel 191 FEUF), ska bidra till att uppnå de mål som består i att bevara, skydda och förbättra miljön och i att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt. Det anges även att denna politik ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan.

39 Såväl de mål och principer som sålunda erinrats om, som det slutliga målet med direktiv 2000/60 att uppnå god status för samtliga ytvattenförekomster i unionen och att upprätthålla denna status, såsom anges i skäl 26 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punkt 37), bekräftar i sin tur den tolkning enligt vilken all försämring, med förbehåll för tillämpningen av artikel 4.6 och 4.7 i direktivet och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i denna artikel, av en vattenförekomsts status, även en tillfällig eller övergående och kortvarig sådan, bör undvikas, med beaktande av de negativa effekter på miljön eller människors hälsa som kan följa därav.

40 Med hänsyn till den övervakningsfrekvens som föreskrivs i punkt 1.3.4 i bilaga V till direktiv 2000/60 kan det visserligen i praktiken hända att det inom ramen för den övervakning av ytvattenstatusen som krävs enligt artikel 8 i direktivet förekommer en tillfällig försämring av en kvalitetsfaktor i den mening som avses i punkt 27 ovan.

41 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 51 i sitt förslag till avgörande kan sådana övervakningsfrekvenser som utförs för analys, kontroll och eventuell detektion, vilka beroende på omständigheterna kan sträcka sig från en månad till sex år, emellertid inte anses utgöra ett relevant kriterium för att bedöma en eventuell försämring av statusen hos en ytvattenförekomst inom ramen för den förhandskontroll som avses i punkt 26 i förevarande dom. Det vore uppenbart oförenligt med vad som framgått ovan, bland annat i punkterna 38 och 39, att godta en tolkning enligt vilken en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, som således kan förutses pågå i månader eller år, inte skulle strida mot den skyldighet att förebygga försämring som avses i artikel 4.1 i direktivet och att ett projekt som kan orsaka en sådan försämring följaktligen kan godkännas utan att villkoren i artikel 4.7 i direktivet är uppfyllda, det vill säga utan någon som helst kontroll.

42 En tolkning enligt vilken skyldigheten att förebygga en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst även avser en tillfällig och kortvarig försämring utan långsiktiga konsekvenser innebär däremot inte, i motsats till vad Frankrikes regering har gjort gällande, att bestämmelserna i artikel 4 i direktiv 2000/60 förlorar sin samstämmighet. I likhet med varje projekt som kan orsaka en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst kan nämligen ett projekt som kan orsaka en tillfällig och kortvarig försämring utan långsiktiga konsekvenser, i princip, beviljas tillstånd med stöd av artikel 4.7 i detta direktiv.

43 I detta sammanhang, och när det bland annat gäller projekt som syftar till att skydda eller till och med förbättra statusen hos ytvattenförekomster, såsom så kallade återställningsprojekt, vilka har åberopats av den franska regeringen, framgår det således bland annat att sådana projekt främst ska tillgodose ett allmänintresse av större vikt, eller att fördelarna för miljön och samhället med att uppnå målen enligt artikel 4.1 i direktiv 2000/60 inte uppväger fördelarna med sådana projekt för människors hälsa, för vidmakthållandet av människors säkerhet eller för en hållbar utveckling, såsom krävs enligt artikel 4.7 c i direktiv.

44 Vad gäller det villkor som föreskrivs i artikel 4.7 b i direktiv 2000/60, enligt vilket [s]kälen för ändringarna anges särskilt och förklaras i den förvaltningsplan för avrinningsdistriktet som krävs enligt artikel 13 och målen ses över vart sjätte år, framgår det av domstolens praxis (dom av den 4 maj 2016, Kommissionen/Österrike, C‑346/14, EU:C:2016:322, punkterna 66 och 68 samt där angiven rättspraxis) och av del A punkt 5 i bilaga VII till direktivet att detta villkor kan anses vara uppfyllt när de skäl som ligger till grund för det ifrågavarande projektet, vid tidpunkten för godkännandet av projektet, endast återfinns i det beslut varigenom tillstånd för detta meddelas.

45 Av ovanstående överväganden följer att de två tolkningsfrågorna ska besvaras enligt följande. Artikel 4 i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att det enligt denna bestämmelse inte är tillåtet för medlemsstaterna att, vid bedömningen av huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förebygga försämring av vattenkvaliteten, underlåta att beakta tillfällig och kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser för vattenförekomster, såvida det inte är uppenbart att sådan påverkan till sin natur endast kan medföra liten inverkan på statusen hos ifrågavarande vattenförekomster och inte kan orsaka någon försämring av denna status, i den mening som avses i denna bestämmelse. Om de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för förfarandet för godkännande av ett program eller ett projekt, konstaterar att detta kan orsaka en sådan försämring, får programmet eller projektet, även om försämringen är av tillfällig karaktär, endast godkännas om villkoren i artikel 4.7 i direktivet är uppfyllda.

46 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.