Domstolens dom (tionde avdelningen) den 4 maj 2023

I mål C‑99/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland) genom beslut av den 30 december 2021, som inkom till domstolen den 14 februari 2022, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen), sammansatt av avdelningsordföranden D. Gratsias samt domarna M. Ilešič och Z. Csehi (referent), generaladvokat: N. Emiliou, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Kapniki A. Michailidis AE, genom P. Yatagantzidis, dikigoros, Greklands regering, genom E. Leftheriotou, M. Tassopoulou och A.-E. Vasilopoulou, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska unionens råd, genom M. Balta, A. Nowak-Salles och A. Tamás, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Konstantinidis och B. Rechena, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Unionsrätt

Förordning nr 727/70

Förordning nr 1726/70

Förordning nr 2062/92

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av artikel 3.3 i rådets förordning (EEG) nr 2062/92 av den 30 juni 1992 om fastställande för skörden år 1992 av målpriser, interventionspriser och bidrag till köpare av bladtobak, härledda interventionspriser för baltobak, referenskvaliteter och produktionsområden (EGT L 215, 1992, s. 22).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Kapniki A. Michaïlidis AE och, å andra sidan, Organismos Pliromon kai Elenchou Koinotikon Enischiseon Prosanatolismou kai Engyiseon (OPEKEPE) (organ för utbetalning och kontroll av gemenskapens utvecklings- och garantistöd, Grekland) och Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministern för jordbruks- och livsmedelsutveckling, Grekland). Målet rör ogiltigförklaring av ett beslut som fattats av Ethnikos Organismos Kapnou (nationella tobaksmyndigheten, Grekland) med tillämpning av förordning nr 2062/92 och enligt vilket Kapniki A. Michaïlidis AE skulle återbetala ett bidrag på grund av att det betalats ut felaktigt till det bolaget.

3 Sjätte skälet i rådets förordning (EEG) nr 727/70 av den 21 april 1970 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak (EGT L 94, 1970, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 860/92 av den 30 mars 1992 (EGT L 91, 1992, s. 1) (nedan kallad förordning nr 727/70), hade följande lydelse:

4 Artikel 2.3 i denna förordning hade följande lydelse:

5 Artikel 3.1 och 3.3 i förordningen föreskrev följande:

6 I artikel 4.3 och 4.4 i förordningen föreskrevs följande:

7 För att begränsa ökningen av tobaksproduktionen i Europeiska unionen och för att samtidigt begränsa produktionen av de olika tobakssorter som var svåra att avsätta infördes en punkt 5 i artikel 4 i förordning (EEG) nr 727/70 genom rådets förordning (EEG) nr 1114/88 av den 25 april 1988 om ändring av förordning (EEG) nr 727/70 om den gemensamma organisationen av marknaden för råtobak (EGT L 110, 1988, s. 35). I bestämmelsen föreskrevs följande:

8 Villkoren och kraven för de odlingskontrakt som avses i artikel 3.1 i förordning nr 727/70 har fastställts i kommissionens förordning (EEG) nr 1726/70 av den 25 augusti 1970 om förfarandet för beviljande av bidrag för bladtobak (EGT L 191, 1970, s. 1).

9 I artikel 2b.1, 2b.3 och 2b.4 i förordning nr 1726/70, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1413/91 av den 29 maj 1991 (EGT L 135, 1991, s. 15) (nedan kallad förordning nr 1726/70), föreskrevs följande:

10 Bilagan till förordning nr 1726/70 innehöll ett europeiskt standardodlingskontrakt, i vilket punkterna 1, 4, 5 och 8 hade följande lydelse:

11 Första, tredje och sjunde skälen i förordning nr 2062/92 hade följande lydelse:

12 Artikel 3 i denna förordning hade följande lydelse:

13 I bilaga IV till nämnda förordning föreskrevs, under löpnummer 18, att den procentsats som avses i artikel 3.3 i samma förordning var 20 % vad gäller grad IV av sorten Katerini och liknande sorter.

14 Klaganden i det nationella målet ingick före den 1 juni 1992 avtal om inköp av tobak av tobakssorten Katerini med tobaksproducenter för skörden år 1992. Bolaget erhöll därefter som förskott det bidrag som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 727/70.

15 Genom beslut av den 22 september 1995 anmodade Ethnikos Organismos Kapnou (nationella tobaksmyndigheten) klaganden att, såsom felaktigt utbetalt belopp och med tillämpning av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92, återbetala en del av det bidrag på 51564843 grekiska drakmer (GRD) (cirka 151327 euro) som klaganden hade beviljats, med motiveringen att det förskott som klaganden hade erhållit i form av detta bidrag var större än det som klaganden hade rätt till. Enligt Ethnikos Organismos Kapnou (nationella tobaksmyndigheten) utgjorde den kvantitet tobak i lägre kategori som klaganden köpte in en andel som översteg 20 % av klagandens totala inköp.

16 Klaganden i det nationella målet väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut vid Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen, Grekland), den hänskjutande domstolen, som återförvisade målet till Dioikitiko Protodikeio Athinon (förvaltningsdomstol i första instans i Aten, Grekland), för att målet skulle avgöras där i sin helhet. Vid sistnämnda domstol gjorde klaganden bland annat gällande att artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 var ogiltig på grund av bestämmelsens retroaktiva karaktär och på grund av att principen om skydd för berättigade förväntningar hade åsidosatts. Dioikitiko Protodikeio Athinon (förvaltningsdomstol i första instans i Aten) ogillade talan genom dom.

17 Klaganden i det nationella målet överklagade denna dom till Dioikitiko Efeteio Athinon (förvaltningsdomstol i andra instans i Aten, Grekland), som ogillade överklagandet genom dom med motiveringen dels att artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 inte hade retroaktiv verkan, eftersom denna bestämmelse inte avsåg tidpunkten för ingåendet av odlingskontrakten i fråga, utan tobakens kvalitet, dels att förordningen inte stred mot principen om skydd för berättigade förväntningar.

18 Klaganden överklagade denna dom till Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen). Den domstolen önskar få klarhet i huruvida nämnda bestämmelse är giltig, eftersom den skulle kunna strida mot principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av rättsregler och principen om skydd för berättigade förväntningar.

19 Den hänskjutande domstolen anser närmare bestämt att artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 hade retroaktiv verkan, eftersom denna förordning offentliggjordes den 30 juli 1992, det vill säga efter utgången av den frist som föreskrivs i förordning nr 1726/70 för att ingå odlingskontrakt mellan producenterna och bearbetningsföretagen avseende skörden år 1992. Den hänskjutande domstolen anser i detta avseende att även om den minskning av bidraget som föreskrivs i artikel 3.3 syftade till att förbättra kvaliteten på odlade tobakssorter och därmed deras konkurrenskraft, kunde ett sådant mål, som var förenligt med målen för den gemensamma organisationen av marknaden för tobak, inte uppnås vid den tidpunkt då förordning nr 2062/92 trädde i kraft, eftersom denna frist vid denna tidpunkt hade löpt ut och aktörerna på den aktuella marknaden redan hade beslutat om produktionsinriktningen, utan att det var möjligt att uppnå detta mål vid skörden år 1992. Den hänskjutande domstolen ställer sig följaktligen frågan huruvida artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 är giltig.

20 Den nationella domstolen anser för övrigt att förordning nr 2062/92, genom att föreskriva en sänkning av bidraget för tobak av lägre kvalitet, kan innebära ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom det bidragsbelopp som gällde för skörden under det aktuella året enligt artikel 4.4 i förordning nr 727/70 skulle fastställas före den 1 november föregående år och odlingskontrakten under alla omständigheter skulle ingås före den 1 juni varje år.

21 Mot denna bakgrund beslutade Symvoulio tis Epikrateias (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen.

22 Den hänskjutande domstolen har ställt tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 är giltig mot bakgrund av principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av rättsregler och principen om skydd för berättigade förväntningar.

23 Det ska inledningsvis erinras om att rättssäkerhetsprincipen i allmänhet utgör hinder för att det fastställs att en unionsrättsakt ska börja gälla från en tidpunkt före dess offentliggörande. Det kan i undantagsfall förhålla sig annorlunda, om det krävs med hänsyn till ett mål av allmänintresse och om berörda personers berättigade förväntningar vederbörligen beaktas, och i den mån det tydligt följer av de berörda unionsbestämmelsernas ordalydelse, ändamål eller systematik att det krävs att de ska ha en sådan verkan (dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet), C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 106 och där angiven rättspraxis).

24 Under dessa omständigheter ska det först fastställas om artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 – enligt vilken bidraget ska minskas med 30 procent för den kvantitet som överskrider den procentsats som anges i bilaga IV till förordningen, om den kvantitet tobak av lägre klasser, kategorier eller kvaliteter som ett bearbetningsföretag köper in överskrider den procentsats, i förhållande till de totala inköpen av den aktuella sorten, som anges i bilaga IV till förordningen – har retroaktiv verkan. Om så är fallet ska det därefter prövas huruvida en retroaktiv tillämpning av denna bestämmelse kan tillåtas, i enlighet med den rättspraxis som angetts i föregående punkt i denna dom.

25 För det första, vad gäller bedömningen av den retroaktiva verkan av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92, konstaterar domstolen att denna förordning offentliggjordes den 30 juli 1992. Det framgår emellertid av artikel 2b.3 i förordning nr 1726/70 att fysiska eller juridiska personer som köper bladtobak av odlare, utom i fall av force majeure, för 1992 års skörd skulle ha ingått odlingskontrakt senast den 1 juni 1992 för att ha rätt till det bidrag som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 727/70.

26 Under dessa omständigheter finner domstolen att förordning nr 2062/92, inklusive dess artikel 3.3, hade retroaktiv verkan, eftersom den antogs vid en tidpunkt då de fysiska eller juridiska personer som köper bladtobak från odlare redan hade varit tvungna att ingå bindande avtal med odlarna vad gäller inköp av odlarnas produktion (se, analogt, dom av den 11 juli 1991, Crispoltoni, C‑368/89, EU:C:1991:307, punkterna 14–16).

27 Denna retroaktiva verkan berodde dessutom på att det årliga fastställandet av bidragsbeloppet för skörden år 1992 enligt denna bestämmelse skedde i juni 1992, medan det enligt artikel 4.4 i förordning nr 727/70 skulle ha skett före den 1 november 1991.

28 För det andra, vad gäller frågan huruvida en retroaktiv tillämpning av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 kan motiveras av ett mål av allmänintresse som kräver en retroaktiv tillämpning, ska det påpekas att en retroaktiv tillämpning av denna förordning, inbegripet dess artikel 3.3, med nödvändighet följer av behovet av att uppnå det grundläggande mål som eftersträvas med den gemensamma organisationen av marknaden för tobak för år 1992, nämligen att ge ekonomiskt stöd till tobaksproducenter och tobaksbearbetare.

29 Under dessa omständigheter ska det för det tredje prövas huruvida principen om skydd för berättigade förväntningar har iakttagits i vederbörlig ordning. I detta hänseende ska det erinras om att även om principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en av unionens grundläggande principer, kan de ekonomiska aktörerna inte ha berättigade förväntningar på att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras av unionsinstitutionerna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning. Detta gäller särskilt inom ett sådant område som den gemensamma organisationen av marknaderna, vilket kräver att det sker en ständig anpassning till förändringarna av de ekonomiska förhållandena (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 1994, Crispoltoni m.fl., C‑133/93, C‑300/93 och C‑362/93, EU:C:1994:364, punkt 57, dom av den 17 september 1998, Pontillo, C‑372/96, EU:C:1998:412, punkt 22, och dom av den 26 juni 2012, Polen/kommissionen, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punkt 180 och där angiven rättspraxis).

30 Av detta följer att de ekonomiska aktörerna inte kan göra gällande en förvärvad rättighet att få behålla en fördel som för dessa aktörer är resultatet av införandet av en gemensam organisation av marknaden och som de har åtnjutit vid en viss tidpunkt (dom av den 5 oktober 1994, Crispoltoni m.fl., C‑133/93, C‑300/93 och C‑362/93, EU:C:1994:364, punkt 58, och dom av den 17 september 1998, Pontillo, C‑372/96, EU:C:1998:412, punkt 23 och där angiven rättspraxis).

31 Detta gäller i än högre grad när, såsom är fallet i det nationella målet, rådet enligt tillämplig unionslagstiftning, i förevarande fall förordning nr 727/70, var skyldigt att varje år, med hänsyn till bland annat marknadsutvecklingen och de olika tobakssorternas skadlighet, fastställa priserna och bidragen för dessa tobakssorter, och det uttryckligen föreskrevs att dessa priser och bidrag kunde komma att sänkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 1998, Pontillo, C‑372/96, EU:C:1998:412, punkt 24).

32 Sedan förordning nr 1114/88 offentliggjordes var nämligen samtliga berörda aktörer medvetna om den osäkerhet som följde av att det årliga fastställandet av priser och bidrag ännu inte hade ägt rum. Så länge unionslagstiftaren inte hade fastställt priser och bidrag för tobaksskörden år 1992 kunde dessa aktörer inte ha berättigade förväntningar på att en viss pris- och bidragsnivå skulle bibehållas.

33 Det ska dessutom påpekas att bidragsbeloppet enligt artikel 4.3 i förordning nr 727/70, för andra kvaliteter än den som använts som referenskvalitet, undantagsvis kunde fastställas till ett belopp som var högre eller lägre än det belopp som normalt tillämpas på all tobak av den ifrågavarande sorten. Som framgår av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92, mot bakgrund av det första, tredje och sjunde skälet i förordningen, var denna förordning dessutom avsedd att motverka produktion av tobakssorter i lägre klasser, kategorier eller kvaliteter som var svåra att avsätta på marknaden, i syfte att begränsa tobaksproduktionen inom unionen i allmänhet.

34 Det ska för övrigt erinras om att det framgår av artikel 2b.1 i förordning nr 1726/70, jämförd med punkt 8 i bilagan till den förordningen, att de odlingskontrakt som slutits mellan köparna och odlarna innehöll en klausul enligt vilken kontraktspriset skulle omförhandlas bland annat om det bidrag som betalades ut till köparna ändrades.

35 Domstolen konstaterar följaktligen att nämnda aktörers berättigade förväntningar inte har åsidosatts genom artikel 3.3 i förordning nr 2062/92.

36 Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att det vid prövningen av den hänskjutna frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 3.3 i förordning nr 2062/92 mot bakgrund av principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av rättsregler och principen om skydd för berättigade förväntningar.

37 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: grekiska.