Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 6 juli 2023
I mål C‑166/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) genom beslut av den 14 januari 2022, som inkom till domstolen den 25 februari 2022, i målet
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún, samt domarna F. Biltgen och J. Passer (referent), generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Hellfire Massy Residents Association, genom B. Harrington, solicitor, J. Devlin, SC, och J. Kenny, BL, An Bord Pleanála, genom R. Minch, SC, L. Mullett, solicitor, B. Foley, SC, och S. Hughes, BL, Minister for Housing, Local Government and Heritage, Irland, och Attorney General, genom M. Browne, J. Brennan och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av E. Barrington och T. Flynn, SC, Save Our Bride Otters och An Taisce – The National Trust for Ireland, genom F. Logue, solicitor, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. Gattinara och C. Hermes, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
Unionsrätt
Direktiv 92/43
Direktiv 2011/92/EU
Irländsk rätt
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
Prövning av tolkningsfrågorna
Den tredje och den fjärde frågan
Den första och den andra frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 12 och 16 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), samt artikel 6.1–6.9 och artikel 9.2 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Hellfire Massy Residents Association och, å andra sidan, An Bord Pleanála (planläggningsnämnden, Irland) (nedan kallad nämnden), Minister for Housing, Local Governement and Heritage (ministern för bostadsbyggande, lokalförvaltning och kulturarv, Irland), Irland och Attorney General (riksåklagaren, Irland) (nedan gemensamt kallade de irländska myndigheterna), angående giltigheten av dels ett bygglov som utfärdats av nämnden, dels de bestämmelser som syftar till att införliva artiklarna 12 och 16 i direktiv 92/43 med irländsk rätt.
3 I artikel 6.1 i Århuskonventionen föreskrivs följande:
4 I artikel 6.2–9 föreskrivs närmare bestämmelser om allmänhetens deltagande i ett beslutsförfarande.
5 I artikel 9.2 i Århuskonventionen föreskrivs följande:
6 Artikel 6.3 direktiv 92/43 har följande lydelse:
7 I artikel 12 i direktivet föreskrivs följande:
8 I artikel 16 i direktivet föreskrivs följande:
9 I skäl 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT L 124, 2014, s. 1) (nedan kallat direktiv 2011/92), anges följande:
10 I artikel 1.2 i direktiv 2011/92 föreskrivs följande:
11 I artikel 2.1‐2.3 i direktivet föreskrivs följande:
12 Artikel 3.1 i direktiv 2011/92 har följande lydelse:
13 Artikel 8a i direktiv 2011/92 har följande lydelse:
14 I regulation 51 i European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (förordning som antogs år 2011 inom ramen för Europeiska gemenskapernas bestämmelser avseende fåglar och naturliga livsmiljöer) (nedan kallad 2011 års förordning) föreskrivs följande:
15 I regulation 54 i 2011 års förordning föreskrivs följande:
16 Genom beslut av den 25 juni 2020 beviljade nämnden South Dublin County Council (Södra Dublins grevskapsråd, Irland) tillstånd för ett projekt avseende två byggnader som innefattade ett mottagningscentrum för besökare i Montpelier Hill i grevskapet Dublin, en promenadväg via trädkronor/en gångbro över en regional väg, omvandling av en barrskog till ett område med lövfällande träd samt arbeten för att bevara befintliga strukturer.
17 I beslutet angavs att nämnden hade gjort en lämplighetsbedömning, i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 92/43, och kommit fram till att det inte förelåg några negativa konsekvenser för europeiska områden.
18 Enligt nämnda beslut hade nämnden även gjort en miljökonsekvensbedömning, i den mening som avses i direktiv 2011/92, och dragit slutsatsen att det föreslagna projektets miljöpåverkan, under förutsättning att villkoren i beslutet var uppfyllda, var godtagbar.
19 Genom dom av den 2 juli 2021 ogillade den hänskjutande domstolen den talan som klaganden i målet vid den nationella domstolen hade väckt mot beslutet av den 25 juni 2020, med undantag för den grund genom vilken giltigheten av regulations 51 och 54 i 2011 års förordning bestreds såvitt avser situationen efter det att detta beslut hade antagits.
20 Genom denna grund har klaganden i det nationella målet hävdat att det strikta skyddssystem som föreskrivs i artikel 12 i direktiv 92/43, såsom det har genomförts i irländsk rätt, är ogiltigt, eftersom det dels inte inbegriper den undantagsmekanism som föreskrivs i artikel 16 i detta direktiv i tillståndsförfarandet för projekt, dels inte innehåller föreskrifter om ett lämpligt deltagande av allmänheten och således strider mot Århuskonventionen.
21 Nämnden och de irländska myndigheterna har bestritt denna grund. De har dessutom motsatt sig att klaganden i det nationella målet kan åberopa dels Århuskonventionen, eftersom klaganden inte uttryckligen har hänvisat till konventionen i sina inlagor, dels en eventuell framtida skada på strikt skyddade arter.
22 Mot denna bakgrund beslutade High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
23 De irländska myndigheterna och den polska regeringen har hävdat att förevarande begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning, eftersom den avser rättsfrågor som bygger på ett hypotetiskt scenario.
24 EU-domstolen erinrar om att det av fast rättspraxis framgår att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 21 mars 2023, Mercedes-Benz Group (Tillverkarnas ansvar för fordon försedda med manipulationsanordningar), C‑100/21, EU:C:2023:229, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
25 Av detta följer att frågor som rör unionsrätten presumeras vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 21 mars 2023, Mercedes-Benz Group (Tillverkarnas ansvar för fordon försedda med manipulationsanordningar), C‑100/21, EU:C:2023:229, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
26 I förevarande fall ska det påpekas att förevarande begäran om förhandsavgörande har framställts till domstolen i samband med en talan som bland annat avser ogiltigförklaring av dels beslutet av den 25 juni 2020, dels regulations 51 och 54 i 2011 års förordning.
27 Det framgår av denna begäran om förhandsavgörande och av de handlingar i målet som EU-domstolen förfogar över, och särskilt av den hänskjutande domstolens dom av den 2 juli 2021, att medan den hänskjutande domstolen redan har funnit att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund som syftar till att ogiltigförklara beslutet av den 25 juni 2020 och i detta avseende även har underkänt den grund som avser att regulations 51 och 54 i 2011 års förordning är ogiltiga med avseende på den inverkan som en eventuell ogiltighet av dessa bestämmelser har på lagenligheten av förfarandet för att anta detta beslut, ska nämnda domstol fortfarande avgöra denna grund i den del den avser situationen efter antagandet av nämnda beslut.
28 Under dessa omständigheter kan begäran om förhandsavgörande tas upp till prövning.
29 Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje och sin fjärde fråga, vilka ska prövas före den första och den andra frågan, för att få klarhet i huruvida artiklarna 12 och 16 i direktiv 92/43 ska tolkas så, att de kräver att en nationell lagstiftning som syftar till att införliva dessa bestämmelser i direktiv 92/43 med nationell rätt innehåller föreskrifter om, för det första, ett tillståndsförfarande som integrerar en behörig myndighets beslut om huruvida det finns anledning att ansöka om undantag enligt artikel 16 i detta direktiv på grund av förhållanden som uppkommit efter det att tillstånd för ett projekt beviljats och/eller huruvida undersökningar krävs för detta ändamål och, för det andra, allmänhetens deltagande i undantagsförfarandet.
30 Det är i detta avseende tillräckligt att påpeka att det enligt artiklarna 12 och 16 i direktiv 92/43, vilka inte endast avser verksamhet som bedrivs inom ramen för projekt, i den mening som avses i artikel 1.2 a i direktiv 2011/92, utan all mänsklig verksamhet, inte krävs att undantagsförfarandet enligt artikel 16 i direktiv 92/43 integreras i tillståndsförfarandet för sådana projekt eller att det föreskrivs att allmänheten ska delta i ett sådant undantagsförfarande.
31 Varken direktiv 92/43 eller, för övrigt, direktiv 2011/92 föreskriver nämligen någon sådan skyldighet.
32 I artikel 2.2 i direktiv 2011/92 behandlas visserligen frågan om integrering av förfaranden. I denna bestämmelse föreskrivs emellertid endast en möjlighet att integrera bedömningen av miljöpåverkan i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv ska uppfyllas. I artikel 2.3 i direktivet föreskrivs dessutom endast att medlemsstaterna ska se till att det i tillämpliga fall finns samordnade och/eller gemensamma förfaranden som uppfyller kraven i den tillämpliga unionslagstiftning som anges när det föreligger en skyldighet att göra en miljökonsekvensbedömning av ett projekt såväl enligt direktiv 2011/92 som enligt direktiv 92/43 och/eller direktiv 2009/147.
33 Även om det enligt artikel 8a.1 b i direktiv 2011/92 krävs att beslutet att bevilja tillstånd , i tillämpliga fall, [innehåller] kontrollåtgärder – såsom sådana åtgärder som i det nationella målet, såsom framgår av handlingarna i målet, tycks ha föreskrivits i beslutet av den 25 juni 2020 – är det också så, att denna bestämmelse inte uttryckligen avser undantagsförfarandet enligt artikel 16 i direktiv 92/43.
34 Irland kan således inte i det nationella målet kritiseras för att inte ha antagit en fullständig rättslig ram, eftersom regulations 51 och 54 i 2011 års förordning ordagrant återger det väsentliga innehållet i artiklarna 12 och 16 i detta direktiv.
35 Artiklarna 12 och 16 i direktiv 92/43, och därmed även regulations 51 och 54 i 2011 års förordning, genom vilka dessa artiklar införlivas med nationell rätt, ska emellertid tolkas och tillämpas i enlighet med de krav som följer av andra unionsrättsakter och av internationella konventioner som är bindande för unionen, i synnerhet de krav som följer av direktiv 2011/92 och Århuskonventionen, såsom dessa har tolkats i domstolens praxis.
36 Det framgår av denna rättspraxis att i det specifika fall där, för det första, ett projekt som omfattas av den dubbla skyldigheten enligt artikel 2.1 i direktiv 2011/92 – att göra en bedömning och att inhämta tillstånd – endast kan genomföras om exploatören ansöker om och erhåller ett undantag från de skyddsåtgärder för djur- och växtarter som föreskrivs i de nationella bestämmelser som införlivar artiklarna 12 och 13 i direktiv 92/43, och där, för det andra, en medlemsstat anförtror befogenheten att medge ett sådant undantag till en annan myndighet än den som den har anförtrott befogenheten att tillåta projektet, måste detta eventuella undantag med nödvändighet antas innan tillstånd för projektet beviljas. I annat fall meddelas tillståndet på ofullständig grund och uppfyller då inte de tillämpliga kraven (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2022, Namur-Est Environnement, C‑463/20, EU:C:2022:121, punkterna 52 och 59 och där angiven rättspraxis).
37 Såsom följer av handlingarna i målet och särskilt av den hänskjutande domstolens dom av den 2 juli 2021, har den sistnämnda, som är ensam behörig att fastställa och bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet, emellertid redan slagit fast att det vid tidpunkten för antagandet av beslutet av den 25 juni 2020 inte var styrkt att det var nödvändigt att erhålla ett undantag enligt regulation 54 i 2011 års förordning. Av detta följer att den situation som avses i föregående punkt, det vill säga att det krävs ett sådant undantag innan tillstånd meddelas, inte föreligger i förevarande fall.
38 Det ska tilläggas att enligt artikel 3.1 b i direktiv 2011/92 – vars mål enligt skäl 2 är att inverkan på miljön bör beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt vid all teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser, i enlighet med försiktighetsprincipen och principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala – ska miljökonsekvensbedömningen i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de betydande direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande biologisk mångfald, särskilt när det gäller arter och livsmiljöer som skyddas enligt direktiv 92/43 och direktiv 2009/147.
39 Utgången av en bedömning av miljöpåverkan, som ska vara fullständig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2022, Namur-Est Environnement, C‑463/20, EU:C:2022:121, punkt 58 och där angiven rättspraxis), ska följaktligen göra det möjligt att avgöra huruvida det aktuella projektet, vid tidpunkten för denna bedömning, kan ha verkningar som är förbjudna enligt artikel 12 i direktiv 92/43.
40 En sådan nationell lagstiftning som 2011 års förordning, enligt vilken de handlingar som medlemsstaterna enligt artikel 12 i direktiv 92/43 ska förbjuda utgör en överträdelse, förefaller således inte i sig, vare sig ur allmän synvinkel eller i det särskilda sammanhang i vilket tillstånd för ett projekt som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2011/92 ingår, kunna äventyra den ändamålsenliga verkan av artikel 12 eller strida mot de principer som avses i punkt 38 ovan.
41 Det ska slutligen påpekas att målet vid den nationella domstolen inte avser ett undantag enligt regulation 54 i 2011 års förordning. Det saknas följaktligen anledning att avgöra huruvida och på vilka villkor den berörda allmänheten har rätt enligt Århuskonventionen att delta i det administrativa förfarandet avseende ett sådant undantag.
42 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje och den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 12 och 16 i direktiv 92/43 ska tolkas så, att en nationell lagstiftning som syftar till att införliva dessa bestämmelser med nationell rätt inte kan anses strida mot detta direktiv av det skälet att den inte innehåller föreskrifter om, för det första, ett tillståndsförfarande som integrerar en behörig myndighets beslut om huruvida det finns anledning att ansöka om undantag enligt artikel 16 i nämnda direktiv på grund av förhållanden som uppkommit efter det att tillstånd för ett projekt beviljats och/eller huruvida undersökningar krävs för detta ändamål, eller, för det andra, allmänhetens deltagande i undantagsförfarandet.
43 Den hänskjutande domstolen har ställt sin första och sin andra fråga för att få klarhet i huruvida unionsrätten ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella processuella bestämmelser om domstolsprövning av en rättsakts lagenlighet, enligt vilka en sökande är skyldig att uttryckligen ange de rättsregler som vederbörande gör gällande har åsidosatts och inte kan ta upp en hypotetisk fråga, utan måste vara reellt eller faktiskt berörd innan han eller hon kan bestrida att en nationell lagstiftning är förenlig med unionsrätten.
44 Det framgår av handlingarna i målet att dessa frågor har ställts, eftersom de irländska myndigheterna i det nationella målet har åberopat nationella processuella regler för att bestrida att de argument som klaganden i det nationella målet har framfört och som ligger till grund för den tredje och den fjärde frågan kan tas upp till prövning.
45 Mot bakgrund av svaret på dessa frågor är det under dessa omständigheter inte nödvändigt att besvara den första och den andra frågan.
46 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: engelska.