Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 19 oktober 2023
Hänvisat till av
I mål C‑325/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien) genom beslut av den 4 maj 2022, som inkom till domstolen den 13 maj 2022, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot (referent), S. Rodin och L.S. Rossi, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Bulgariens regering, genom T. Mitova och L. Zaharieva, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom C. Georgieva och B. Stromsky, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning 2015/1589
Kommissionens beslut av den 5 september 2014
Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader
Bulgarisk rätt
Bestämmelserna om statligt stöd
Lagen om statlig egendom
Skogslagen
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den andra frågan
Den tredje frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 107 FEUF, artikel 16.3 i rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 [FEUF] (EUT L 248, 2015, s. 9) och kommissionens beslut (EU) 2015/456 av den 5 september 2014 om stödordning SA.26212 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/A/08) och SA.26217 (11/C) (f.d. 11/NN – f.d. CP 176/B/08) som Bulgarien har genomfört i form av byte av privatägd skogsmark mot statligt ägd skogsmark (EUT L 80, 2015, s. 100) (nedan kallat kommissionens beslut av den 5 september 2014).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan en enskild och en juridisk person, å ena sidan, och Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (ministern för jordbruk, livsmedel och skogsbruk), å andra sidan. Målet rör en begäran om återbetalning av statligt stöd som dessa personer påstås ha erhållit i samband med ett byte av skogsmark.
3 Artikel 16 i förordning 2015/1589 har rubriken Återkrav av stöd. Artikel 16.3 har följande lydelse:
4 I skälen 125–128, 156 och 171 i kommissionens meddelande av den 5 september 2014 anges följande:
5 Artikel 1 i detta beslut har följande lydelse:
6 Artikel 6.1 b–d i samma beslut föreskriver följande:
7 I artikel 6.2 a och b i nämnda direktiv anges följande:
8 I punkt 2 a sista stycket i kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 1997, s. 3) anges följande:
9 I artikel 38.9–38.11 i zakon za darzhavnite pomoshti (lagen om statligt stöd, DV nr 85 av den 24 oktober 2017) föreskrivs följande i fråga om återkrav av olagligt statligt stöd som genom ett kommissionsbeslut förklarats oförenligt med den inre marknaden:
10 Artikel 32.2 i zakon za Darzhavnata sobstvenost (lagen om statlig egendom, DV nr 44 av den 21 maj 1996), i dess i målet tillämpliga lydelse (nedan kallad lagen om statlig egendom), har följande lydelse:
11 I punkt 1a i dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (tilläggsbestämmelser till lagen om statlig egendom) föreskrivs följande:
12 I punkt 3 i övergångs- och slutbestämmelserna i zakon za gorite (skogslagen, DV nr 19 av den 8 mars 2011), som är i kraft sedan år 2011, föreskrivs följande:
13 Målet rör ett omfattande återlämnande av skogsmark som hade förstatligats år 1947 från den bulgariska staten till de tidigare ägarna.
14 Det framgår av handlingarna i målet att en ändring av skogslagen, som trädde i kraft den 22 februari 2002, gjorde det möjligt att byta privatiserad skogsmark mot skogsmark i denna medlemsstat.
15 Priserna på den mark som byttes ut fastställdes på grundval av kriterier som fastställts i bulgarisk lagstiftning.
16 Den 26 november 2008 ingick Darzhavna agentsia po gorite (den nationella skogsmyndigheten, Bulgarien) och TS, en fysisk person, ett avtal om byte av skogsmark (nedan kallat det omtvistade bytet).
17 Två månader senare överlät TS den förvärvade marken till HI, ett privat bolag etablerat i Bulgarien, vilket drivs och delvis ägs av TS. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att TS redan var delägare i HI när det omtvistade bytet skedde.
18 HI är verksamt inom hotellbranschen, restaurangbranschen, skogsbruk, bearbetning av timmer och försäljning av varor. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att HI önskade uppföra en hotellanläggning på vissa av de på detta sätt förvärvade markområdena och att HI för detta ändamål hade ansökt hos de behöriga myndigheterna om ändrad användning i augusti 2009.
19 Denna fastighetstransaktion hade emellertid inte kunnat slutföras på grund av ett moratorium som antagits av Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Republiken Bulgariens nationalförsamling) den 3 september 2009 (DV nr 72 av den 8 september 2009) och på grund av en senare lagändring enligt vilken det var förbjudet att ändra användningen av mark som förvärvats från den bulgariska staten.
20 I beslutet av den 5 september 2014 fann kommissionen att det byte av skogsmark som genomförts av medlemsstaten utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF när de personer som hade deltagit i utbytet var företag i den mening som avses i denna bestämmelse och värdet på skogsmarken i nämnda medlemsstat inte återspeglade marknadsvärdet, under förutsättning att det inte rörde sig om stöd av mindre betydelse i den mening som avses i förordning nr 1407/2013.
21 Kommissionen ansåg därför att vissa stöd som beviljats företag inom ramen för bytet av skogsmark under perioden mellan den 1 januari 2007, dagen för Republiken Bulgariens anslutning till Europeiska unionen, och den 27 januari 2009, olagligen hade genomförts av denna medlemsstat, att de var oförenliga med den inre marknaden och att medlemsstaten var skyldig att återkräva stödet.
22 Den 8 juli 2020 fann de bulgariska myndigheterna, med tillämpning av kommissionens beslut av den 5 september 2014 och genom en handling i vilken en offentlig fordran fastställdes, på grundval av en rapport om värdering av skogsmark, att TS och HI var solidariskt skyldiga att återbetala det stöd på 294627 BGN som följde av det omtvistade bytet, jämte 145737,79 BGN i ränta, det vill säga sammanlagt 440364,79 BGN (cirka 224700 euro).
23 TS och HI överklagade denna handling till Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien), genom att göra gällande dels att de inte kunde anses utgöra företag i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, eftersom den mark som förvärvats inom ramen för det omtvistade bytet i slutändan inte användes för ekonomiska ändamål, dels att den nationella myndighetens bedömning av hur stort stödbelopp som skulle återbetalas var felaktig. Enligt sökandena ska värderingen av den utbytta marken bli föremål för en rättslig värdering enligt den metod som föreskrivs i punkt 1a.2 och 1a.4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statlig egendom, vilken är tillämplig vid expropriation av privat mark med hänsyn till allmänintresset.
24 Den hänskjutande domstolen har angett att när det gäller genomförandet av kommissionens beslut av den 5 september 2014 är nationell rättspraxis motstridig vad gäller frågan huruvida kvalificeringen som företag, mot bakgrund av lydelsen i skäl 127 i detta beslut, beror på nyttjandet av den skogsmark som förvärvats inom ramen för det aktuella markbytet.
25 Den hänskjutande domstolen har även angett att det objektiva kriteriet avseende markens marknadsvärde, som följer av EU-domstolens praxis rörande bedömningen av om förvärv av offentlig mark utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, skiljer sig från den metod för att fastställa marknadspriset som föreskrivs i punkt 1a.2 och 1a.4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statlig egendom, som klagandena har åberopat.
26 Under dessa omständigheter beslutade Administrativen sad – Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
27 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida kommissionens beslut av den 5 september 2014 ska tolkas så, att endast de personer som förvärvat mark inom ramen för de transaktioner för byte av skogsmark som omfattas av detta beslut och som använder marken för en ekonomisk verksamhet ska anses vara mottagare av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
28 Det ska inledningsvis påpekas att svaret på denna fråga inte påverkar frågan om TS är ett företag i den mening som avses i den bestämmelsen eller om TS och HI kan anses vara solidariskt mottagare av ett statligt stöd enligt nämnda bestämmelse.
29 Det framgår vidare av domstolens fasta praxis att begreppet företag i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras, och att all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör ekonomisk verksamhet (dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punkterna 41 och 45 och där angiven rättspraxis).
30 Det framgår däremot inte på något sätt att kvalificeringen som företag i den mening som avses i denna bestämmelse förutsätter att den berörda ekonomiska verksamheten har ett samband med egendom vars förvärv utgör statligt stöd i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
31 Genom artikel 108.3 FEUF införs en förhandskontroll av såväl ändringar av befintligt stöd som planerat nytt stöd. Endast stöd som är förenligt med den inre marknaden får verkställas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl., C‑526/14, EU:C:2016:570, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
32 Ett sådant system med förhandsgodkännande av statligt stöd, vilket grundar sig på en förhandsbedömning av planerade stödåtgärder, utgör följaktligen hinder för att kvalificeringen som företag, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, görs beroende av slumpmässiga omständigheter som inträffat efter det att den berörda fördelen beviljades, såsom omständigheter som består i användning av den förvärvade tillgången för ekonomiska ändamål.
33 Vad slutligen gäller kommissionens definition av begreppet företag i dess beslut av den 5 september 2014, avser artikel 1 i beslutet statligt stöd som beviljas företag, utan att detta begrepp preciseras.
34 I skäl 127 i detta beslut anges visserligen att vissa stödmottagare i de ifrågasatta bytena inte bedrev ekonomisk verksamhet med den skogsmark som ingick i bytena under granskningsperioden och inte heller bedriver sådan verksamhet för närvarande. Det innebär att dessa stödmottagare inte kan betraktas som företag i den mening som avses i artikel 107.1 [FEUF], varför det inte ska anses föreligga något statligt stöd i deras bytestransaktioner med den bulgariska staten.
35 Det framgår emellertid av systematiken i beslutet i dess helhet, och särskilt av skälen 126 och 128 i beslutet, att kommissionen vid flera tillfällen även har avsett företag i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, utan att på något sätt koppla en sådan kvalificering till en ekonomisk verksamhet avseende denna skogsmark.
36 I skäl 171 i kommissionens beslut av den 5 september 2014, som återfinns i den del av beslutet som rör identifieringen av mottagarna av det berörda stödet, anges dessutom att fysiska och juridiska personer som inte uppfyller kriterierna för företag i den mening som avses i artikel 107.1 [FEUF] bör uteslutas, utan närmare precisering.
37 Av fast rättspraxis följer att när en bestämmelse i unionens sekundärrätt kan tolkas på flera sätt, ska den tolkning som leder till att bestämmelsen är förenlig med fördraget ges företräde framför den tolkning som leder till att den måste anses vara oförenlig med detta fördrag (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl., C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
38 Skäl 127 i kommissionens beslut av den 5 september 2014 kan därför endast anses hänvisa till en särskild situation där en enhet inte kan kvalificeras som ett företag i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Detta skäl kan således inte ligga till grund för en tolkning av nämnda beslut som innebär att endast enheter som bedriver ekonomisk verksamhet med anknytning till mark som förvärvats inom ramen för de markbyten som avses i samma beslut kan anses vara mottagare av statligt stöd i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
39 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Kommissionens beslut av den 5 september 2014 ska tolkas så, att inte endast de personer som förvärvat mark inom ramen för de transaktioner för byte av skogsmark som omfattas av detta beslut och som använder marken för en ekonomisk verksamhet ska anses vara mottagare av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
40 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida det är relevant för bedömningen av om en enhet är ett företag i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF att denna enhet erhållit skogsmark inom ramen för det omtvistade bytet och hade för avsikt att använda den i sin ekonomiska verksamhet men hindrades från detta på grund av den senare utvecklingen av nationell rätt.
41 Svaret på den första frågan innebär att kommissionens beslut av den 5 september 2014 inte inskränker begreppet företag till enbart enheter som har använt den skogsmark som på detta sätt erhållits för ekonomiska ändamål. Det saknas därför anledning att besvara den andra frågan.
42 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 107.1 FEUF och artikel 16.3 i förordning 2015/1589 ska tolkas så, att de utgör hinder för att fastställa storleken på ett statligt stöd som erhållits vid förvärv av mark, i samband med ett byte av skogsmark, enligt sådana kriterier som de i punkt 1a.2 och 1a.4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statligt egendom.
43 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att dessa kriterier avser genomsnittspriset för registrerade fastighetstransaktioner avseende mark med motsvarande egenskaper som den mark som ska värderas och belägna i närheten, vilka ingåtts inom tolv månader före värderingen och där minst en av parterna är näringsidkare.
44 Klagandena har gjort gällande att dessa kriterier borde ha tillämpats för att fastställa storleken på det statliga stöd som skulle återkrävas. Den hänskjutande domstolen anser däremot att det inte är möjligt att fastställa marknadsvärdet på den skogsmark som var föremål för det omtvistade bytet utifrån dessa kriterier.
45 Den tredje frågan ska således omformuleras och den hänskjutande domstolen ska anses ha ställt den för att få klarlagt om artikel 107.1 FEUF och artikel 16.3 i förordning 2015/1589 hindrar att kriterierna för att fastställa storleken på ett statligt stöd som erhållits i samband med förvärv av mark grundar sig på genomsnittspriset för registrerade fastighetstransaktioner avseende mark med motsvarande egenskaper som den mark som ska värderas och som är belägen i närheten av marken, i vilka minst en av parterna är näringsidkare och vilka ingåtts inom tolv månader före värderingen.
46 Domstolen erinrar om att artikel 16.3 i förordning 2015/1589 föreskriver att återkrav, utan att det påverkar förordnanden av Europeiska unionens domstol enligt artikel 278 FEUF, ska verkställas utan dröjsmål och enligt den berörda medlemsstatens förfaranden enligt nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa kommissionens beslut. I det syftet ska de berörda medlemsstaterna vid förfaranden inför nationella domstolar vidta alla nödvändiga åtgärder som är tillgängliga i deras respektive rättssystem, inbegripet interimistiska åtgärder, utan att unionsrätten påverkas.
47 Det framgår dessutom av domstolens praxis att det främsta syftet med återbetalningen av ett statligt stöd som utbetalats olagligen är att undanröja den snedvridning av konkurrensen som uppstått till följd av den konkurrensfördel som det olagliga stödet har medfört. För att den ändamålsenliga verkan av fördragets bestämmelser om statligt stöd ska kunna bibehållas, är det nödvändigt att återställa den situation som rådde före utbetalningen av ett stöd som är olagligt eller oförenligt med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2020, Nelson Antunes da Cunha ( C‑627/18, EU:C:2020:321, punkt 42 och angiven rättspraxis).
48 Det ska slutligen även erinras om att när den berörda medlemsstaten ska kvantifiera det stöd som ska återkrävas, ska den göra detta på grundval av den metod som anges i beslutet om återkrav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punkterna 21 och 23).
49 I förevarande fall följer det av det ovan anförda att tillämpningen av en sådan värderingsmetod som den som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin tredje fråga först och främst ska vara förenlig med kommissionens beslut av den 5 september 2014, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
50 Det ankommer särskilt på den hänskjutande domstolen att bedöma om en sådan metod är förenlig med artikel 6.1 b, c och d i nämnda beslut, som föreskriver tre alternativa lösningar för att återkräva stödet: återkrav av stödet på grundval av de marknadspriser som gällde vid tidpunkten för bytestransaktionerna, vilka anges i Republiken Bulgariens inlaga 2014/032997, avbrytande av bytet eller återkrav med ett belopp som fastställts av en oberoende expert och handlingar som visar att denna oberoende expert utsetts efter ett urval genom anbudsinfordran och med kommissionens godkännande.
51 Vad därefter gäller frågan om en sådan värderingsmetod som den som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin tredje fråga är förenlig med artikel 107.1 FEUF och artikel 16.3 i förordning 2015/1589, ska det erinras om att en offentlig myndighets försäljning av mark kan innehålla inslag av statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, bland annat när försäljningen inte sker till marknadsvärdet, det vill säga till det pris som en privat investerare som handlar under normala konkurrensförhållanden skulle ha betalat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
52 När en sådan värdering såsom i förevarande fall görs i efterhand bedömer dessutom medlemsstaten marknadsvärdet för de berörda markområdena vid tidpunkten för den omtvistade bytestransaktionen, såsom kommissionen noterat i sitt beslut av den 5 september 2014 (se, analogt, dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkterna 71 och 72).
53 Vad gäller den metod som kan tillämpas för detta ändamål ska det erinras om att flera metoder kan ge ett pris som motsvarar marknadsvärdet. Även om det bland dessa metoder finns försäljning till högstbjudande och expertutlåtanden, är det inte uteslutet att även andra metoder kan ge ett sådant resultat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
54 När det i nationell lagstiftning införs regler om beräkning av marknadsvärdet på mark som myndigheter utbjuder till försäljning, krävs det således att tillämpningen av dessa regler, för att de ska anses vara förenliga med artikel 107 FEUF, alltid utmynnar i ett pris som ligger så nära marknadsvärdet som möjligt. Eftersom marknadsvärdet är ett teoretiskt värde, förutom vid försäljning till högstbjudande, måste dock en felmarginal tolereras mellan det pris som uppnåtts och det teoretiska priset (dom av den 16 december 2010, Seydaland Vereinigde Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punkt 35).
55 Domstolen påpekar slutligen att även om en viss värderingsmetod är förenlig med artikel 107 FEUF, kan det inte uteslutas att denna metod i vissa fall kan leda till ett resultat som avviker från marknadspriset. I sådana fall ska den nationella domstolen inte tillämpa den, i enlighet med den skyldighet som åligger samtliga statliga organ, inklusive de nationella domstolarna, att underlåta att tillämpa bestämmelser i nationell rätt som strider mot unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Deutscher Apothekerverband ( C‑239/09, EU:C:2010:778, punkt 52).
56 Vad i förevarande fall gäller sådana bedömningskriterier som de som föreskrivs i punkt 1a.2 och 1a.4 i tilläggsbestämmelserna till lagen om statlig egendom, konstaterar domstolen att det följer av den rättspraxis som den erinrat om i punkterna 53–55 ovan att artikel 107.1 FEUF inte a priori utgör hinder för en värderingsmetod som grundar sig på en jämförelse med liknande fastighetstransaktioner, eftersom de kriterier som föreskrivs i den bestämmelsen gör det möjligt att beräkna marknadsvärdet på den berörda skogsmarken, men inte heller fordrar att denna metod tillämpas.
57 Bedömningen av om sådana bedömningskriterier gör det möjligt att fastställa detta marknadsvärde vid tidpunkten för det omtvistade utbytet ankommer huvudsakligen på den hänskjutande domstolen, mot bakgrund av de faktiska och rättsliga omständigheter som den har kännedom om.
58 I detta sammanhang ankommer det bland annat på den hänskjutande domstolen att pröva om det stämmer att, som den domstolen angett, priserna vid fastighetstransaktioner i praktiken är undervärderade i syfte att minska beloppen för skatter och notarieavgifter och att, som den bulgariska regeringen nämnt i sitt skriftliga yttrande, det inte finns tillräckligt med försäljningar som kan beaktas analogt för att en tillförlitlig jämförelse ska vara möjlig.
59 Det ankommer även på den hänskjutande domstolen att pröva om de fastighetstransaktioner som kan beaktas i detta sammanhang har genomförts vid en tidpunkt som ligger för långt ifrån tidpunkten för det omtvistade utbytet.
60 Mot denna bakgrund ska den tredje frågan besvaras på följande sätt. Artikel 107.1 FEUF och artikel 16.3 i förordning 2015/1589 ska tolkas så, att de inte hindrar att kriterierna för att fastställa storleken på ett statligt stöd som erhållits i samband med förvärv av mark vid ett byte av skogsmark grundar sig på genomsnittspriset för registrerade fastighetstransaktioner avseende mark med motsvarande egenskaper som den mark som ska värderas och som är belägen i närheten av marken, i vilka minst en av parterna är näringsidkare och vilka ingåtts inom tolv månader före värderingen. Detta förutsätter dock att tillämpningen av sådana kriterier är förenlig med kommissionens beslut om återkrav av stödet och att kriterierna gör det möjligt att fastställa marknadsvärdet på marken vid tidpunkten för bytestransaktionen.
61 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: bulgariska.