Domstolens dom (andra avdelningen) den 4 oktober 2024

I mål C‑727/22, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) genom beslut av den 24 november 2022, som inkom till domstolen den 25 november 2022, i målet

DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Prechal, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna N. Wahl, J. Passer (referent) och M.L. Arastey Sahún, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: handläggaren L. Carrasco Marco,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 november 2023,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Friends of the Irish Environment CLG, genom N. Steen, SC, J. Kenny, BL, och F. Logue, solicitor, Irland, av M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce och M. Tierney, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av M. Gray, SC, F. Valentine, SC, och E. Synnott, BL, Tjeckiens regering, av A. Edelmannová, L. Langrová, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, av C. Hermes och M. Noll-Ehlers, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 21 mars 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Irländsk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Den andra frågan

Den tredje frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 2001, s. 30).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Friends of the Irish Environment CLG, en icke-statlig miljöorganisation (nedan kallad Friends of the Irish Environment eller miljöorganisationen), och, å andra sidan, Government of Ireland (den irländska regeringen), Minister for Housing, Planning and Local Government (ministern för bostäder, fysisk planering och lokala förvaltning, Irland), Irland och Attorney General (riksåklagaren, Irland). Målet rör den irländska regeringens beslut att anta en nationell planeringsram och en nationell utvecklingsplan.

3 I artikel 1 i direktiv 2001/42/EG, med rubriken Syfte, föreskrivs följande:

4 Artikel 2 i detta direktiv, med rubriken Definitioner, har följande lydelse:

5 I artikel 3 i nämnda direktiv, med rubriken Räckvidd, föreskrivs följande:

6 I artikel 4.3 i samma direktiv föreskrivs följande:

7 Artikel 5 i direktiv 2001/42, med rubriken Miljörapport, har följande lydelse:

8 Direktiv 85/337/EEG har upphävts genom och ersatts av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), som trädde i kraft den 17 februari 2012.

9 Artikel 28.2 i den irländska konstitutionen har följande lydelse:

10 I section 2.1 i Planning and Development Act 2000 (2000 års plan- och bygglag), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad 2000 års lag), föreskrevs följande:

11 Efter ikraftträdandet den 22 oktober 2018 av Planning and Development (Amendment) Act 2018 (2018 års ändringslag om fysisk planering och utveckling) (nedan kallad 2018 års lag), har kapitel IIA i del II i 2000 års lag följande lydelse:

12 Genom beslut av den 16 februari 2018 antog den irländska regeringen National Planning Framework (nationell planeringsram) (nedan kallad NPF) och National Development Plan (nationell utvecklingsplan) (nedan kallad NDP), två delar av Project Ireland 2040 (projektet Irland 2040). Detta beslut fastställdes genom ett beslut av den irländska regeringen den 29 maj 2018.

13 Projektet Irland 2040 syftar till att upprätta en enhetlig och sammanhängande plan för markanvändning och markutveckling i landet. I NPF fastställs en planeringsram för att vägleda utvecklingen och investeringarna under de kommande åren och NPF definierar enligt förordet nationella mål och nyckelprinciper som kommer att leda till mer detaljerade och exakta planer. NPF innebär således inte att varje del av landet regleras i detalj, utan snarare att varje region ges befogenhet att leda planeringen och utvecklingen av sina samhällen. NPF åtföljs av NDP, vilken beskrivs som en tioårig strategi för offentliga kapitalinvesteringar på 116 miljarder euro, där det anges hur finansiering kommer att göras tillgänglig för genomförandet av vissa projekt som anses vara väsentliga för att uppnå de strategiska resultat som anges i NPF och där det anges vilka större infrastrukturarbeten som föreslås finansieras utan att planerings- och utvecklingsfrågor behandlas.

14 Friends of the Irish Environment väckte talan vid High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) om ogiltigförklaring av beslutet av den 16 februari 2018, såsom det fastställts genom beslutet av den 29 maj 2018. Genom dom och beslut av den 24 april 2020 samt genom beslut av den 13 maj 2020 ogillade nämnda domstol miljöorganisationens talan.

15 Miljöorganisationen överklagade dessa avgöranden. Court of Appeal (Appellationsdomstolen, Irland) ogillade detta överklagande genom dom av den 26 november 2021 och beslut av den 7 december 2021.

16 Den 4 januari 2022 överklagade miljöorganisationen dessa avgöranden från Court of Appeal till Supreme Court (Högsta domstolen, Irland), som är den hänskjutande domstolen, och bestred giltigheten av NPF och NDP. Miljöorganisationen gjorde i huvudsak gällande att kraven i direktiv 2001/42 inte iakttogs när NPF och NDP antogs och att, vad särskilt gäller NPF, rimliga alternativ inte tillräckligt beskrivits och utvärderats på en korrekt grund i förhållande till den bedömning som gjorts med avseende på det föredragna alternativet.

17 Motparterna i det nationella målet gjorde vid den hänskjutande domstolen gällande att även om NPF har varit föremål för en bedömning enligt direktiv 2001/42, krävdes det inte någon sådan bedömning enligt direktivet. NPF är nämligen inte en sådan plan eller ett sådant program som avses i artikel 2 a i direktivet, eftersom NPF inte krävs enligt lagar och andra författningar i den mening som avses i nämnda bestämmelse. Detsamma gäller NDP, som dessutom inte omfattas av direktivets tillämpningsområde enligt artikel 3.8 i direktivet.

18 Mot denna bakgrund beslutade Supreme Court (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

19 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2 a i direktiv 2001/42 ska tolkas så, att en åtgärd som vidtagits av en medlemsstats regering enbart med stöd av en bestämmelse i denna medlemsstats konstitution, enligt vilken statens verkställande makt utövas av regeringen eller under dess överinseende, kan utgöra en plan eller ett program i den mening som avses i denna artikel 2 a, när denna åtgärd fastställer en ram inom vilken genomförandet av vissa projekt kan tillåtas eller nekas i framtiden.

20 I artikel 3 i direktiv 2001/42 förskrivs att vissa planer eller vissa program som kan antas medföra en betydande påverkan på miljön ska föregås av en miljöbedömning.

21 I synnerhet ska enligt artikel 3.2 a i direktiv 2001/42 en miljöbedömning utföras för alla planer och program som uppfyller två kumulativa villkor, nämligen att de utarbetas för de sektorer som avses i denna bestämmelse (det första villkoret) och anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till direktiv 2011/92/EU (det andra villkoret) (dom av den 9 mars 2023, An Bord Pleanála m.fl. (Området St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, punkt 36).

22 I förevarande fall uppfyller NPF, enligt den hänskjutande domstolen, det andra villkoret i artikel 3.2 a i direktivet.

23 Det ska emellertid understrykas att det endast är de planer och program som motsvarar definitionen av detta begrepp i artikel 2 a i direktiv 2001/42, som omfattas av direktivet, och således av artikel 3 i direktivet.

24 Härvidlag definierar artikel 2 a i direktiv 2001/42 planer och program, i den mening som avses i detta direktiv, som de planer och program som uppfyller de två kumulativa villkor som anges däri, nämligen dels villkoret att de ska utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande (det första villkoret), dels villkoret att de krävs i lagar eller andra författningar (det andra villkoret) (dom av den 9 mars 2023, An Bord Pleanála m.fl. (Området St Teresa’s Gardens), C‑9/22, EU:C:2023:176, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

25 Vad gäller det andra villkoret som anges i föregående punkt ovan framgår det av domstolens fasta praxis att planer och program ska anses krävas, i den mening som avses i och vid tillämpningen av direktiv 2001/42 – och således bli föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt de villkor som fastställs i direktivet – när antagandet av den aktuella planen eller programmet regleras i nationella lagar eller författningar och det i lagarna och författningarna fastställs dels vilken myndighet som är behörig att anta planen eller programmet, dels förfarandet för planens eller programmets utarbetande. Med hänsyn till syftet med artikel 2 a i direktiv 2001/42, som är att säkerställa en hög skyddsnivå för miljön, och för att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan, har således domstolen slagit fast att en åtgärd ska anses krävas så snart det i nationell rätt föreligger en specifik rättslig grund som ger myndigheter rätt att anta en sådan åtgärd, även om antagandet av den inte är obligatoriskt (dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

26 I förevarande fall framgår det emellertid inte av de uppgifter domstolen har tillgång till att NPF antogs med stöd av en sådan specifik rättslig grund.

27 Enligt den hänskjutande domstolen antogs NPF genom ett beslut av regeringen som uteslutande agerade med stöd av sin befogenhet enligt artikel 28.2 i den irländska konstitutionen.

28 I denna bestämmelse föreskrivs att [o]m inte annat följer av bestämmelserna i [den irländska konstitutionen] ska statens verkställande makt utövas av regeringen eller under dess överinseende.

29 Denna bestämmelse reglerar således inte alls antagandet av planer eller program genom att föreskriva vilka myndigheter som är behöriga att anta dem och förfarandet för deras utarbetande, utan fastställer endast, i enlighet med den konstitutionella principen om maktdelning, att statens verkställande makt, till skillnad från den lagstiftande och dömande makten, i allmänhet utövas av regeringen eller under dess överinseende.

30 Det är visserligen riktigt att mot bakgrund av syftet med direktiv 2001/42, som enligt artikel 1 i direktivet är att säkerställa en hög nivå på skyddet av miljön, ska de bestämmelser som avgränsar dess tillämpningsområde och i synnerhet de som fastställer vilka rättsakter som omfattas av direktivet ges en vid tolkning (dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C‑300/20, EU:C:2022:102, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

31 En tolkning av direktiv 2001/42 som innebär att en åtgärd som uppfyller villkoren för att anta NPF omfattas av direktivets tillämpningsområde skulle emellertid gå utöver en vid tolkning av direktivet. En sådan tolkning skulle nämligen innebära att det andra av de två kumulativa villkor som anges i artikel 2 a i direktivet förlorade sitt innehåll.

32 En sådan åtgärd som NPF, som har vidtagits enbart med stöd av en sådan bestämmelse i en medlemsstats konstitution som den som avses i punkt 27 ovan, kan följaktligen inte anses omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2001/42, även om denna åtgärd uppfyller det andra villkoret i artikel 3.2 a i direktivet, vilket det erinrats om i punkt 21 ovan.

33 En sådan tolkning påverkas inte heller av den omständigheten, som den hänskjutande domstolen har påpekat, att det i section 2.1 i 2000 års lag föreskrevs att den nationella strategin för fysisk planering eller varje ändring av denna skulle offentliggöras. Det kan nämligen konstateras att det i denna bestämmelse endast uppställs ett krav på offentliggörande utan att förfarandet för att utarbeta NPF fastställs. Inte ens med beaktande av nämnda bestämmelse kan således antagandet av NPF med stöd av artikel 28.2 i den irländska konstitutionen anses vara reglerat i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 25 ovan.

34 Härav följer att en åtgärd som uppfyller villkoren för att anta NPF inte uppfyller det andra av de två villkor som anges i artikel 2 a i direktiv 2001/42 och följaktligen inte utgör en plan eller program i den mening som avses i denna bestämmelse.

35 Denna slutsats påverkar inte bedömningen mot bakgrund av direktiv 2001/42 av de planer eller program som i förekommande fall kommer att antas för att genomföra NPF.

36 När det gäller sådana planer eller program som uppfyller villkoren i direktiv 2001/42 för att omfattas av skyldigheten att göra en miljöbedömning, ska det bland annat påpekas att eftersom NPF inte är en plan eller ett program i den mening som avses i artikel 2 a i direktivet, och således inte ingår i ett hierarkiskt system i den mening som avses i artikel 4.3 i direktivet, finns det ingen bestämmelse i direktivet som ger de nationella myndigheterna rätt att motivera den eventuella miljöpåverkan av dessa planer eller program med hänvisning till att sådan påverkan följer av riktlinjer som beslutats genom en sådan åtgärd som NPF.

37 Slutsatsen i punkt 34 ovan påverkar inte bedömningen, mot bakgrund av samma direktiv, av planer eller program som, alltefter omständigheterna, kommer att antas med stöd av relevanta bestämmelser i 2000 års lag, i dess lydelse enligt 2018 års lag, inbegripet, i synnerhet, eventuella ändringar av NPF eller ersättande av NPF som genomförs i enlighet med det förfarande som föreskrivs i dessa bestämmelser.

38 Mot bakgrund av ovanstående ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 2 a i direktiv 2001/42 ska tolkas så, att en åtgärd som vidtagits av en medlemsstats regering enbart med stöd av en bestämmelse i denna medlemsstats konstitution, enligt vilken statens verkställande makt utövas av regeringen eller under dess överinseende, inte uppfyller villkoret att vara [krävd] i lagar och andra författningar, och att den följaktligen inte kan utgöra en plan eller ett program i den mening som avses i denna artikel 2 a.

39 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 i direktiv 2001/42, jämförd med artikel 3.8 och 3.9 i samma direktiv, ska tolkas på följande sätt:

40 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att denna fråga avser NDP.

41 Det framgår emellertid även av denna begäran att NDP, som utgör en av de två delarna av projektet Irland 2040, antogs av den irländska regeringen på samma rättsliga grund som NPF.

42 Mot bakgrund av övervägandena i punkterna 26–34 ovan och svaret på den första frågan saknas följaktligen anledning att besvara den andra frågan.

43 Det följer av svaret på den första frågan att en sådan åtgärd som NPF inte utgör en plan eller ett program i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv 2001/42 och följaktligen inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.

44 Under dessa omständigheter saknas det anledning att pröva den tredje frågan, som avser artikel 5 i direktiv 2001/42 och den metod som ska tillämpas vid bedömningen av planer och program som omfattas av detta direktiv.

45 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: engelska.