Tribunalens dom (nionde avdelningen) den 29 maj 2024
I mål T‑116/22,
TRIBUNALEN (nionde avdelningen) sammansatt av ordföranden L. Truchot samt domarna H. Kanninen (referent) och R. Frendo, justitiesekreterare: handläggaren I. Kurme,
med beaktande av beslutet av den 24 november 2022, Belavia/rådet (T‑116/22 R, ej publicerat, EU:T:2022:726),
efter den skriftliga delen av förfarandet
efter förhandlingen den 25 oktober 2023,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väckts
Förfarandet och parternas yrkanden
Rättslig bedömning
Yrkandet om delvis ogiltigförklaring av de ursprungliga rättsakterna
Yrkandet om delvis ogiltigförklaring av rättsakterna om bibehållande
Huruvida sökanden bidrar till verksamhet som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser
Bedömningen att sökanden drar nytta av Lukasjenkoregimen
Rättegångskostnader
1 Genom den nu aktuella talan, som grundar sig på artikel 263 FEUF, har sökanden, Belavia – Belarusian Airlines AAT, yrkat ogiltigförklaring av, för det första, rådets genomförandebeslut (Gusp) 2021/2125 av den 2 december 2021 om genomförande av beslut 2012/642/Gusp om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Vitryssland (EUT L 430 I, 2021, s. 16), och av rådets genomförandeförordning (EU) 2021/2124 av den 2 december 2021 om genomförande av artikel 8a.1 i förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 430 I, 2021, s. 1) (nedan kallade de ursprungliga rättsakterna), och, för det andra, av rådets beslut (Gusp) 2023/421 av den 24 februari 2023 om ändring av beslut 2012/642/Gusp om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Belarus och Belarus inblandning i Rysslands aggression mot Ukraina (EUT L 61, 2023, s. 41), och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/419 av den 24 februari 2023 om genomförande av artikel 8a i förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Belarus och Belarus inblandning i Rysslands aggression mot Ukraina (EUT L 61, 2023, s. 20) (nedan kallade rättsakterna om bibehållande), i den del dessa rättsakter avser sökanden.
2 Sökanden är ett lufttrafikföretag med säte i Minsk (Belarus).
3 Förevarande mål avser de restriktiva åtgärder som Europeiska unionen sedan år 2004 har vidtagit på grund av situationen i Belarus beträffande demokrati, rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter.
4 Europeiska unionens råd antog, den 18 maj 2006, på grundval av artiklarna [75 och 215 FEUF], förordning (EG) nr 765/2006 om restriktiva åtgärder mot president Lukasjenko och vissa tjänstemän i Vitryssland (EUT L 134, 2006, s. 1). Rubriken på denna förordning byttes ut, i enlighet med artikel 1.1 i rådets genomförandeförordning (EU) 588/2011 av den 20 juni 2011 (EUT L 161, 2011, s. 1), till Rådets förordning (EG) nr 765/2006 av den 18 maj 2006 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland.
5 Den 15 oktober 2012 antog rådet, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2012/642/Gusp av den 15 oktober 2012 om restriktiva åtgärder mot Vitryssland (EUT L 285, 2012, s. 1).
6 Enligt artikel 4.1 b och c i) i beslut 2012/642, i dess lydelse enligt rådets beslut (Gusp) 2021/1990 av den 15 november 2021 (EUT L 405, 2021, s. 10), och artikel 2.5 och 2.6 i förordning nr 765/2006, i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 1014/2012 av den 6 november 2012 (EUT L 307, 2012, s. 1) och rådets förordning (EU) 2021/1985 av den 15 november 2021 (EUT L 405, 2021, s. 1), där de sistnämnda bestämmelserna hänvisar till de förstnämnda, ska alla tillgångar och ekonomiska resurser som ägs, innehas eller kontrolleras av, bland annat, personer, enheter eller organ som drar nytta av eller stöder Lukasjenkoregimen, och de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som organiserar verksamhet som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser eller som underlättar denna verksamhet, frysas.
7 Genom skrivelse av den 1 november 2021, riktad till en medlem av kansliet för unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, gjorde sökanden gällande att påståendena i vissa tidningsartiklar om att sökanden var inblandad i smuggling av migranter i Belarus var felaktiga.
8 Den 2 december 2021 antog rådet de ursprungliga rättsakterna. Det framgår av skäl 2 i dessa att [Europeiska rådet, d]en 21 och 22 oktober 2021 antog … slutsatser i vilka det förklarade att det inte kommer att acceptera några försök från tredjeländers sida att utnyttja migranter för politiska syften, fördömde alla hybridattacker vid unionens gränser och bekräftade att det kommer att agera i enlighet därmed. Där framgår också att Europeiska rådet betonade att unionen även i fortsättningen kommer att motarbeta de pågående hybridattackerna från den belarusiska regimen, inbegripet genom att snarast och i överensstämmelse med sin successiva strategi anta ytterligare restriktiva åtgärder mot personer och juridiska enheter.
9 Genom de ursprungliga rättsakterna fördes sökandens namn upp på rad 16 i tabell B i förteckningen över fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 3.1 och i artikel 4.1 i beslut 2012/642 vilken återfinns i bilagan till nämnda beslut, och på rad 16 i tabell B i förteckningen över fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 2.1 i förordning nr 765/2006 i bilaga I till nämnda förordning (nedan kallade de omtvistade förteckningarna).
10 I de ursprungliga rättsakterna angav rådet, vad gäller sökanden, följande identifieringsuppgifter: Adress: 14A Nemiga St., Minsk, Belarus, 220004, [r]egistreringsdatum: 4.1.1996, [r]egistreringsnummer: 600390798. Rådet motiverade antagandet av de restriktiva åtgärderna mot sökanden med angivande av följande skäl:
11 Genom skrivelse av den 3 december 2021 underrättade rådet sökanden om att dess namn hade upptagits i de omtvistade förteckningarna.
12 Genom skrivelse av den 30 december 2021 begärde sökanden tillgång till de uppgifter och den bevisning som låg till grund för beslutet att uppta företaget i de omtvistade förteckningarna.
13 Genom skrivelse av den 14 januari 2022 översände rådet de handlingar till sökanden vilka innehöll den bevisning som använts för att besluta att uppta sökandens namn i de omtvistade förteckningarna.
14 Genom skrivelse av den 25 februari 2022 underrättade rådet sökanden om att dess namn kvarstod i de omtvistade förteckningarna.
15 Genom skrivelse av den 21 december 2022 underrättade rådet sökanden om sin avsikt att förlänga de restriktiva åtgärderna mot sökanden med stöd av en handling som bifogats nämnda skrivelse.
16 Genom skrivelse av den 19 januari 2023 svarade sökanden att den handling som rådet hade översänt inte kunde motivera att dess namn bibehölls i de omtvistade förteckningarna.
17 Den 24 februari 2023 antog rådet rättsakterna om bibehållande genom vilka sökandens namn bibehölls i de omtvistade förteckningarna av i princip samma skäl som angetts i de ursprungliga rättsakterna.
18 Genom skrivelse av den 27 februari 2023 angav rådet att synpunkterna i skrivelsen av den 19 januari 2023 inte påverkade dess bedömning att det fanns anledning att bibehålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna.
19 Efter justering av talan med stöd av artikel 86 i tribunalens rättegångsregler, och efter förhandlingen, har sökanden yrkat att tribunalen ska
20 Rådet har yrkat att tribunalen ska
21 Tribunalen kommer inledningsvis att pröva yrkandet om delvis ogiltigförklaring av de ursprungliga rättsakterna och därefter yrkandet om delvis ogiltigförklaring av rättsakterna om bibehållande.
22 Till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av de ursprungliga rättsakterna i den del de avser sökanden har sökanden formellt åberopat två grunder. Den första grunden avser att rådet gjorde en uppenbart oriktig bedömning och den andra att de ursprungliga rättsakterna innehåller en rättsstridig typ av sanktion på grund av att rådet inte uppfyllt beviskraven.
23 Rådet har bestritt sökandens argument.
24 För det första påpekar tribunalen att de två av sökanden formellt åberopade grunderna till stor del sammanfaller varandra, eftersom de båda i huvudsak avser en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna och ett åsidosättande av artikel 4.1 b och c i) i beslut 2012/642. Vid förhandlingen har sökanden för övrigt uppgett sig i huvudsak ha åberopat en enda grund.
25 Under dessa omständigheter anser tribunalen att de båda grunder som sökanden har åberopat i huvudsak ska utgöra en enda grund.
26 För det andra erinrar tribunalen om att det, för att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska vara effektiv, bland annat krävs att unionsdomstolen försäkrar sig om att det beslut genom vilket restriktiva åtgärder har antagits eller bibehållits, som är individuellt i förhållande till den berörda personen eller enheten, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en kontroll av de faktiska omständigheter som har angetts i den redogörelse för skälen som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolsprövningen inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen sannolikt är korrekta, utan avser huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för beslutet, är väl underbyggda (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119).
27 Det är den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 121).
28 Om relevant information och bevisning inges av den behöriga unionsmyndigheten ska unionsdomstolen pröva huruvida de omständigheter som har åberopats kan anses styrkta genom nämnda uppgifter eller bevisning och uppskatta bevisvärdet därav med beaktande av omständigheterna i målet och mot bakgrund av eventuella yttranden beträffande dessa omständigheter som har ingetts av bland annat den berörda personen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 124).
29 En sådan bedömning ska inte företas genom att bevisning och uppgifter granskas isolerat, utan dessa ska prövas mot bakgrund av sitt sammanhang. Rådet har nämligen fullgjort sin bevisbörda om rådet vid unionsdomstolen redogör för en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa en tillräcklig anknytning mellan den enhet som avses med en åtgärd avseende frysning av penningmedel och den regim eller den allmänna situation som ska bekämpas (se dom av den 12 februari 2020, Kanyama/rådet, T‑167/18, ej publicerad, EU:T:2020:49, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
30 Om unionsdomstolen vid sin laglighetsprövning av det angripna beslutet anser att åtminstone ett av de skäl som anges i den aktuella redogörelsen är tillräckligt precist och konkret, att det stöds av fakta och att det i sig utgör en tillräcklig grund för beslutet, kan den omständigheten att andra av dessa skäl inte är det, med hänsyn till att de restriktiva åtgärderna är av förebyggande karaktär, inte motivera att beslutet ogiltigförklaras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 130, och dom av den 24 november 2021, Assi/rådet, T‑256/19, EU:T:2021:818, punkt 168).
31 I förevarande fall finner tribunalen det lämpligt att börja med att pröva de skäl till de ursprungliga rättsakterna som anges i det fjärde och det femte stycket vilka nämns i punkt 10 ovan. Av dessa framgår att sökanden deltog i transporten av tredjelandsmedborgare från Mellanöstern till Belarus, att tredjelandsmedborgare som önskade passera unionens yttre gränser begav sig till Minsk ombord på sökandens flygningar från ett visst antal länder i Mellanöstern, bland annat Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet, att sökanden, för att underlätta detta, öppnade nya flyglinjer och ökade antalet flygningar på befintliga rutter, och att lokala researrangörer fungerade som mellanhänder genom att sälja sökandens flygbiljetter till tredjelandsmedborgare som kunde ha för avsikt att passera dessa yttre gränser och därigenom hjälpte sökanden att inte göra sig sedd. Sökanden har således bidragit till Lukasjenkoregimens verksamhet som underlättar olaglig passage av dessa yttre gränser.
32 Dessa skäl grundar sig på det kriterium som föreskrivs i artikel 4.1 c i) i beslut 2012/642, till vilken det hänvisas i artikel 2.6 a i) i förordning nr 765/2006.
33 Till stöd för sina påståenden har rådet, för det första, hänvisat till det sammanhang i vilket de omtvistade faktiska omständigheterna ingår.
34 Rådet har härvid grundat sig på en artikel som publicerades på webbplatsen Wyborcza.pl den 21 oktober 2021 och en artikel som publicerades på webbplatsen spiegel.de den 14 augusti 2021. Av dessa framgår i huvudsak att de belarusiska myndigheterna under år 2021, som en reaktion på vissa åtgärder som unionen vidtagit mot Belarus, uppmuntrade tredjelandsmedborgare att resa till Belarus med flyg för att från detta land slussa dem vidare till unionens yttre gränser. Rådet hänvisar även till ett meddelande som publicerades på Twitter den 26 oktober 2021, enligt vilket den belarusiska ambassaden i Syrien hade upprättat en förteckning över resebyråer med exklusiv rätt att utfärda viseringar till medborgare i arabiska länder vid ankomsten till det begränsade området på Minsks flygplats.
35 Sökanden har inte bestritt det sammanhang som rådet sålunda har beskrivit.
36 Vidare har rådet ingett följande handlingar:
37 För det första ska det påpekas att bland dessa handlingar avser artikeln på webbplatsen lemonde.fr, artikeln på webbplatsen dw.com, artikeln på webbplatsen belsat.eu och artikeln på webbplatsen reuters.com samtliga att det var tredjelandsmedborgare som steg ombord i Beirut, Dubai och Istanbul på sökandens flygningar till Minsk.
38 Rådet har visserligen inte bestritt sökandens påstående att denne aldrig har genomfört flygningar till eller från Afghanistan, Iran, Irak, Myanmar, Pakistan och Syrien. Rådet kunde inte heller – såsom sökanden har konstaterat och med hänsyn till att det i de omtvistade skälen hade hänvisat till flygningar som sökanden ska ha utfört från ett visst antal länder i Mellanöstern, bland annat från Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet–- i svaromålet med framgång göra gällande att det enbart grundade sig på flygningar från dessa tre tredjeländer för att ta upp sökandens namn i de omtvistade förteckningarna.
39 Användningen av ordet bland annat i de omtvistade skälen ska emellertid förstås så, att rådet har räknat upp de länder från vilka sökanden utförde flygningar på ett icke uttömmande sätt. Eftersom det har visats att det förekom sådana flygningar till Minsk från Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet, är det inte nödvändigt att pröva huruvida det på grundval av de faktiska omständigheterna kan fastställas att sökanden bedrev flygningar från andra tredjeländer.
40 Rådet gjorde följaktligen inte något fel när det fann att tredjelandsmedborgare tagit sig till Minsk ombord på sökandens flygningar från Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet.
41 Därtill följer det dels av den artikel som publicerades på webbplatsen lemonde.fr och den artikel som publicerades på webbplatsen dw.com, att tredjelandsmedborgare gick ombord på sökandens flygningar för att senare passera unionens yttre gränser från Belarus, dels av den artikel som publicerades på webbplatsen reuters.com, att en tredjelandsmedborgare som rest in i en medlemsstat påträffades vara i besittning av flygbiljetter för sökandens flygningar. Det framgår dessutom av den artikel som publicerats på webbplatsen lemonde.fr att en tredjelandsmedborgare som förberedde sig för att stiga ombord på en av sökandens flygningar från Beirut till Minsk uppgav att han vill ta sig in i fästning Europa, att det är ett nätverk som [väntar honom i Belarus]” och att det har nämnts döda människor vid gränsen mellan Belarus och Polen. En annan tredjelandsmedborgare hade uppgett sig ha för avsikt att resa in i Tyskland medveten om faran, eftersom Belarus inte öppnar sina dörrar av välvilja och att ”en väg hade öppnats”.
42 Dessa omständigheter stöder rådets uppfattning att tredjelandsmedborgare har stigit ombord på sökandens flygningar till Minsk i avsikt att passera vissa medlemsstaters gränser utan att följa de relevanta bestämmelserna.
43 För det andra framgår det av den artikel som publicerades på webbplatsen lemonde.fr att sökanden ökade antalet flygningar från Beirut under år 2021. Vidare framgår det av utdrag av uppgifter som publicerats på webbplatsen flightradar24.com och av den artikel som publicerades på webbplatsen reform.by att sökanden genomförde två flygningar per dag på linjen Istanbul–Minsk. Slutligen framgår det av den sistnämnda artikeln att sökanden ökat passagerarkapaciteten för de flygplan som trafikerar nämnda linje.
44 För det tredje anges det i den artikel som publicerades på webbplatsen lemonde.fr att sökandens resenärer, sedan augusti [2020], har ökat avsevärt, att sökanden i detta sammanhang har hållit en låg profil och att om det [var] omöjligt att boka en flygning på [sökandens] webbsida, så hjälpte de lokala researrangörerna till med att fylla i flygplanen.
45 Det framgår av övervägandena i punkterna 36–44 ovan att rådet, när det antog de ursprungliga rättsakterna, förfogade över en rad tillräckligt precisa, konkreta och samstämmiga indikationer för att mot bakgrund av det sammanhang som beskrivs i punkt 34 ovan kunna fastställa att tredjelandsmedborgare som hade för avsikt att passera unionens yttre gränser utan att följa relevanta bestämmelser hade rest till Minsk med sökandens flygningar från Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet. Vidare kunde det fastställas att sökanden, för att underlätta denna verksamhet, hade ökat antalet flygningar på befintliga rutter och att lokala researrangörer fungerade som mellanhänder genom att sälja sökandens flygbiljetter till ovannämnda personer, vilket hjälpte sökanden att hålla sig i bakgrunden.
46 Med syfte att bestrida rådets samlade indikationer har sökanden gjort gällande, för det första, att även andra flygbolag flyger mellan Förenade Arabemiraten, eller Turkiet, och Belarus, att dessa flygbolag har transporterade ett stort antal personer från Minsk till tredjeländer mellan oktober och december 2021, det vill säga när migrationskrisen började minska i intensitet och migranterna började återvända till sina respektive hemländer, och att sökanden, i direkt jämförelse med andra flygbolag, inte transporterade ett stort antal passagerare, bland annat på grund av att de flygplan som sökanden använder sig av har en lägre kapacitet än de flygplan som används av dessa andra bolag. Sökanden har även gjort gällande att bolaget visserligen är det enda flygbolag som trafikerar linjen Beirut–Minsk men att det rör sig om ett säsongsflyg för vilken biljetter säljs av tredje man. Vidare har sökanden gjort gällande att antalet passagerare som trafikerade denna flygförbindelse under år 2021 var försumbart i förhållande till andra förbindelser från eller till andra tredjeländer än Libanon, och att sökanden transporterade färre passagerare på sträckan mellan Beirut och Minsk under år 2021 än under åren 2018 och 2019. Till stöd för sina påståenden har sökanden åberopat uppgifter som erhållits från den belarusiska luftfartsavdelningen.
47 Inget av dessa argument kan vinna framgång.
48 Det är riktigt att det av de uppgifter som sökanden har lämnat framgår att sökanden under år 2021 transporterade färre passagerare än två andra flygbolag som i likhet med sökanden trafikerade flygförbindelserna mellan Istanbul och Minsk och mellan Dubai och Minsk. Det är också riktigt att andra flygbolag transporterade flertalet personer till Minsk från Bagdad, Erbil och Damaskus (Syrien) i slutet av år 2021, och att antalet personer som sökanden transporterade från Beirut till Minsk var lägre än antalet personer som transporterades via andra linjer från eller till andra tredjeländer än Libanon för vilka sökanden har lämnat sifferuppgifter.
49 Dessa omständigheter visar emellertid inte att sökanden, genom sina egna persontransporter från Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet till Belarus, inte har bidragit till den verksamhet som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser.
50 Enligt de uppgifter som sökanden har lämnat ökade dessutom antalet passagerare som sökanden transporterade från Istanbul till Minsk under år 2021 avsevärt, från 2978 passagerare i maj till 6975 passagerare i oktober, och antalet passagerare som sökanden transporterade från Beirut till Minsk ökade avsevärt från 187 passagerare i juni till 1681 passagerare i september, vilket talar för rådets påståenden.
51 Tribunalen delar inte heller sökandens argument enligt vilket de övriga flygbolag som sökanden nämner också ska hållas ansvariga för att ha bidragit till Lukasjenkoregimens verksamhet för att underlätta olaglig passage av unionens yttre gränser, och enligt vilket den omständigheten, att ett av dessa flygbolags namn har upptagits och sedan avförts från de omtvistade förteckningarna, motiverar att sökanden ska strykas från samma förteckningar.
52 I detta avseende räcker det att erinra om att andra flygbolags ansvar eller eventuella ansvar inte i sig utesluter att sökanden kan hållas ansvarig, med beaktande av sökandens egen persontransportverksamhet till Belarus (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2014, Ipatau/rådet, T‑646/11, ej publicerad, EU:T:2014:800, punkt 116, och dom av den 7 juni 2023, Skryba/rådet, T‑581/21, ej publicerad, EU:T:2023:321, punkt 57).
53 För det andra har sökanden gjort gällande att den inte fick någon uppmaning från regeringen att genomföra flygningar i syfte att underlätta olaglig passage av unionens yttre gränser, att sökandens flygningar som trafikerade Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet inte hade chartrats av den belarusiska staten och att de var lönsamma.
54 Det ska i detta hänseende påpekas att rådet i de omtvistade skälen inte har tagit upp vare sig att den belarusiska regeringen gett instruktioner, att den belarusiska staten befraktade vissa flygningar eller att de aktuella flygningarna inte var lönsamma.
55 Dessutom, såsom rådet har påpekat, är det mellan parterna ostridigt att sökanden är helägt av den belarusiska staten vilket innebär att argumentet enligt vilket sökandens verksamhet skulle ha kunna bedrivas oberoende av den belarusiska regeringens vilja, orimligt, såvida motsatsen inte kan bevisas.
56 Enligt de artiklar som publicerats på webbplatsen Wyborcza.pl och på webbplatsen spiegel.de, vilka nämns i punkt 34 ovan, har de belarusiska myndigheterna vidare främjat ökningen av antalet resenärer till Belarus genom att vidta åtgärder för att utfärda åtskilliga turistvisum till tredjelandsmedborgare, bland annat genom att delegera särskilda befogenheter till resebyråer, varav vissa kontrollerades av den belarusiska staten. I samma artiklar och i den artikel som publicerats på webbplatsen lemonde.fr, vilken avses i punkt 36 ovan, skildras att tredjelandsmedborgare i detta sammanhang har betalat ut betydande belopp för att bege sig till Belarus med flyg. Det framgår dessutom av sistnämnda artikel att [e]n mängd aktörer berikade sig på tredjelandsmedborgares förhoppningar om ett bättre liv, bland annat flygbolag. Vissa av dessa hade till exempel ökat sin persontransportkapacitet eller övervägde att öppna nya flyglinjer för att tillgodose den ökade efterfrågan på lufttransporttjänster från tredjeländer till Belarus.
57 Det framgår således av de bevis som tillförts handlingarna i målet att Lukasjenkos regim organiserade transporten av tredjelandsmedborgare till Belarus med flyg, inte genom att chartra flygningar, utan genom att främja utfärdandet av viseringar för Belarus. Denna åtgärd har lett till en ökad efterfrågan på lufttransporttjänster till Belarus och att flygbolag drar nytta av den kommersiella driften av flygningar som uppfyller denna efterfrågan. Av detta följer att sökandens påståenden om att dess flygningar som trafikerar Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet inte chartrades av den belarusiska staten och dess egna transporter var lönsamma, visar inte att dessa flygningar eller verksamheter inte utgjorde verksamheter som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser.
58 För det tredje har sökanden gjort gällande att den följer relevanta bestämmelser vid incheckningen av sina passagerare, bland annat vad gäller skyldigheten att inneha visering.
59 I detta avseende räcker det att påpeka att såsom framgår av punkt 56 ovan omfattar Lukasjenkoregimens verksamhet för att underlätta olaglig passage av unionens yttre gränser utfärdande av viseringar till tredjelandsmedborgare så att dessa skulle kunna resa till Belarus. I den ovan i punkt 36 nämnda artikeln på webbplatsen lemonde.fr redovisas ett fall där en tredjelandsmedborgare som gör sig redo att stiga ombord på en av sökandens flygningar från Beirut och som har för avsikt att passera de yttre gränserna förklarade sig inneha en visering för att hans resa skulle ge sken av att vara laglig.
60 Av detta följer att den omständigheten att sökanden genomförde de kontroller som krävs vid registreringen av sina passagerare, bland annat vad gäller skyldigheten att inneha visering, inte utesluter att sökanden har deltagit i Lukasjenkoregimens verksamhet för att underlätta olaglig passage av unionens yttre gränser.
61 För det fjärde har sökanden gjort gällande att denna inte bedriver någon annan verksamhet än flygningar och på sina flygplatser aldrig ha medverkat till sådan verksamhet som organiserad insamling av stora grupper av påstådda migranter.
62 Eftersom dessa överväganden saknar samband med de omständigheter som rådet har anfört mot sökanden, ska de anses vara verkningslösa.
63 Mot bakgrund av det ovan anförda ska det visserligen påpekas att det inte framgår av de handlingar som rådet har lämnat in att sökanden, såsom framgår av de omtvistade skälen, har öppnat nya flygvägar för att underlätta transporten av tredjelandsmedborgare till Belarus.
64 Detta konstaterande räcker emellertid inte för att dra slutsatsen att de ursprungliga rättsakterna ska ogiltigförklaras, eftersom rådet har visat att de faktiska omständigheter som anges i punkt 45 ovan är välgrundade och att dessa är tillräckliga för att fastställa att sökanden har bidrar till verksamhet som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser, i den mening som avses i det kriterium som föreskrivs i artikel 4.1 c i) i beslut 2012/642.
65 Tribunalen anser dessutom att de skäl som rådet har anfört till stöd för sin bedömning att sökanden har bidragit till verksamhet som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser, vilka är tillräckligt precisa och konkreta och inte är behäftade med någon oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller någon felaktig rättstillämpning, i sig utgör tillräcklig grund för att uppta sökanden i de omtvistade förteckningarna.
66 I enlighet med den praxis som anges i punkt 30 ovan kan talan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den enda grunden. Det saknas därvid anledning att pröva de argument som sökanden har anfört mot de andra skälen för de ursprungliga rättsakterna, eftersom den omständigheten att dessa inte är styrkta inte kan medföra att dessa rättsakter ogiltigförklaras.
67 Härav följer att yrkandet om delvis ogiltigförklaring av de ursprungliga rättsakterna ska ogillas.
68 Genom en inlaga om justering av talan, som ingetts i enlighet med artikel 86 i rättegångsreglerna, har sökanden yrkat att rättsakterna om bibehållande ska ogiltigförklaras i den del de avser sökanden. Sökanden har därvid upprepat den enda grund som åberopats i ansökan.
69 I sitt yttrande över inlagan om justering av talan har rådet inledningsvis gjort gällande att det beaktade sökandens synpunkter innan det antog rättsakterna om bibehållande. Rådet anser sig vidare, i svaromålet och i dupliken, ha visat att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden var välgrundade och rådet anser att dess bedömning finner stöd i den ytterligare bevisning som lagts till handlingarna i målet i samband med att rättsakterna om bibehållande antogs. Slutligen har rådet gjort gällande att sökandens argument avseende situationen för de båda andra flygbolagen inte visar att rättsakterna om bibehållande är rättsstridiga.
70 I förevarande fall anser tribunalen att det är lämpligt att börja med att pröva skälen till rättsakterna om bibehållande i fjärde och femte styckena i nämnda skäl, enligt vilka sökanden bidrar till verksamhet som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser, och därefter de skäl som anges i första och tredje styckena i dessa skäl, enligt vilka sökanden drar nytta av Lukasjenkoregimen.
71 I det fjärde och det femte stycket i skälen till rättsakterna om bibehållande vidhöll rådet sina överväganden som den redovisat i fjärde och femte punkterna i skälen till de ursprungliga rättsakterna, vilka anges i punkt 31 ovan.
72 I inlagan om justering av talan och vid förhandlingen kritiserade sökanden rådet för att inte ha beaktat de uppgifter som det hade fått del av vid den regelbundna översynen av de restriktiva åtgärderna mot Belarus, vilket ledde till antagandet av rättsakterna om bibehållande.
73 Sökanden har hänvisat till den skrivelse som skickades till rådet den 19 januari 2023, i vilken sökanden bland annat gjorde gällande att migrationskrisen inte längre existerade när det gäller gränsen mellan [unionen] och Belarus. Kommissionen tillade att under november 2021 hade de turkiska myndigheterna och myndigheterna i Förenade Arabemiraten förbjudit flygbolag som flyger från Turkiet och Förenade Arabemiraten att transportera medborgare från vissa tredjeländer i Mellanöstern och Asien till Minsk, och att sökanden själv hade upphört att trafikera linjen mellan Beirut och Minsk. Enligt sökanden hade antalet personer från de ovannämnda tredjeländerna som hade kunnat bege sig till Belarus med flyg minskat avsevärt, och från och med år 2022 anlände de tredjelandsmedborgare som försökte passera unionens yttre gränser från Belarus inte längre med flyg.
74 I sitt yttrande över inlagan om justering av talan åberopade rådet källor som bekräftar att sökanden fortsatte att ombesörja flygningar från Istanbul, vilket är den mest populära destinationen för flygningar från Erbil …, till Minsk.
75 Vid förhandlingen preciserade rådet att det innan rättsakterna om bibehållande antogs hade undersökt de omständigheter som sökanden åberopat. Rådet angav att det hade beaktat den omständigheten att sökanden hade upphört med flygningar från Libanon och att de turkiska myndigheterna hade vidtagit åtgärder. Rådet angav emellertid att andra uppgifter som det förfogade över visade att sökanden hade fortsatt att flyga från flygplatsen i Istanbul, vilket fungerade som en anslutningsplattform för personer som önskade resa till Minsk för att därefter passera unionens yttre gränser, och att sökanden hade sålt sina biljetter via mellanhänder på ett sätt som inte var transparent. Rådet gjorde även gällande att det var sökandens flygningar från Istanbul, och inte flygningarna från Dubai och Beirut, som motiverade antagandet av rättsakterna om bibehållande.
76 Tribunalen erinrar härvidlag om att de aktuella restriktiva åtgärderna är av säkerhetskaraktär och, per definition, provisoriska, där giltigheten alltid är beroende av att vissa faktiska och rättsliga omständigheter som var för handen när åtgärden beslutades består, och att det är nödvändigt att bibehålla åtgärderna för att uppnå det eftersträvade målet. Således ankommer det på rådet att vid den regelbundna översynen av dessa restriktiva åtgärder göra en förnyad bedömning av situationen och att analysera effekterna av dessa åtgärder, för att fastställa huruvida de har gjort det möjligt att uppnå målen med det ursprungliga beslutet att uppföra de berörda personerna och enheterna i den omtvistade förteckningen eller om det fortfarande är möjligt att dra samma slutsatser avseende dessa personer och enheter (se dom av den 27 april 2022, Ilunga Luyoyo/rådet, T‑108/21, EU:T:2022:253, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
77 För att motivera bibehållandet av en persons namn i förteckningarna, är det inte otillåtet för rådet att grunda sig på samma bevisning som låg till grund för det ursprungliga upptagandet, återupptagandet eller bibehållandet av den berörda personens namn i förteckningarna, under förutsättning dels att skälen för upptagandet i förteckningarna är oförändrade, dels att sammanhanget inte har förändrats på ett sådant sätt att denna bevisning blivit obsolet. Detta sammanhang omfattar inte bara situationen i det land med avseende på vilket systemet med restriktiva åtgärder har inrättats, utan även den berörda personens särskilda situation (se dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 78 och där angiven rättspraxis).
78 I förevarande fall ska det för det första påpekas att rådet vid förhandlingen förklarade att bedömningen enligt vilken sökanden bidrar till verksamhet som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser, inte längre, med hänsyn till de omständigheter som denna institution kände till när rättsakterna om bibehållande antogs, kunde motiveras på grund av att sökanden genomförde flygningar från Libanon och Förenade Arabemiraten. Vad vidare gäller de flygningar som sökanden genomförde mellan Istanbul och Minsk, angav rådet att denna bedömning grundade sig på att det fanns en förbindelse mellan Erbil och Istanbul och ett icke-transparent system för försäljning av sökandens biljetter.
79 Härigenom har rådet underförstått medgett att de bevis som motiverade antagandet av de ursprungliga rättsakterna hade blivit obsoleta i detta avseende.
80 I enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 77 ovan gjorde rådet följaktligen en oriktig bedömning när det motiverade rättsakterna om bibehållande med skäl som inte var desamma som de som låg till grund för de ursprungliga rättsakterna, enligt vilka [de] migranter som vill passera unionens yttre gräns har tagit sig till Minsk ombord på flygningar som genomförts av [sökanden] från ett antal länder i Mellanöstern, framför allt Libanon, Förenade Arabemiraten och Turkiet.
81 Vad för det andra gäller sökandens flygningar på förbindelsen mellan Istanbul och Minsk hänvisade rådet vid förhandlingen till uppgifter som publicerats på webbplatsen flightradar24.com och som rådet fick tillgång till den 23 november 2022.
82 Det ska i detta hänseende påpekas att de uppgifter som publicerats på webbplatsen flightradar24.com inte på något sätt ger vid handen det påstått icke-transparenta systemet för försäljning av biljetter som åberopats av rådet. Dessa uppgifter visar på sin höjd att en flygförbindelse var säkerställd mellan Erbil och Istanbul och att sökanden fortsatte att flyga mellan Istanbul och Minsk. Enbart denna omständighet är emellertid inte tillräcklig för att styrka att sökanden var inblandad i transport av tredjelandsmedborgare som kunde ha för avsikt att passera unionens yttre gränser. Rådet har dessutom medgett att det sedan oktober 2021 var förbjudet för flygbolag som flyger från Turkiet att till Minsk transportera medborgare från vissa tredjeländer i Mellanöstern och Asien.
83 Rådet har således inte styrkt att sökanden, vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna om bibehållande, fortsatt att vara inblandad i Lukasjenkoregimen verksamhet som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser, på grund av de flygningar som sökanden bedrev mellan Istanbul och Minsk.
84 Av det ovan anförda följer att skälet enligt vilket sökanden bidrar till verksamhet som genomförs av Lukasjenkoregimen som underlättar olaglig passage av unionens yttre gränser är behäftat med en felaktig bedömning.
85 Det framgår av det första och det tredje stycket i skälen till rättsakterna om bibehållande att sökanden är det nationella statliga flygbolag till vilket president Lukasjenko lovat allt upptänkligt stöd, genom sin förvaltning, efter det att unionen hade beslutat att införa ett förbud mot överflygning av unionens luftrum och mot tillträde till unionens flygplatser för alla belarusiska lufttrafikföretag. Vidare framgår av dessa skäl att detta stöd skulle vara möjligt genom en överenskommelse med Rysslands president Vladimir Putin om att planera öppnandet av nya flyglinjer för sökanden. Följaktligen har sökanden dragit nytta av Lukasjenkoregimen.
86 Dessa skäl grundar sig på kriteriet att en nytta har dragits av Lukasjenkoregimen, som anges i artikel 4.1 b i beslut 2012/642, till vilken det hänvisas i artikel 2.5 i förordning nr 765/2006. Härvid ska det preciseras att det av artikel 4.1 b i beslut 2012/642 framgår att nämnda kriterium för upptagande i förteckningen skiljer sig från kriteriet stöd till Lukasjenkoregimen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2017, BelTechExport/rådet, T‑765/15, ej publicerad, EU:T:2017:669, punkt 92, dom av den 18 oktober 2023, MAZ-upravljajusaja kompanija holdinga Belavtomaz/rådet, T‑532/21, ej publicerad, EU:T:2023:656, punkt 44, och dom av den 18 oktober 2023, Belaz-upravljajusaja kompanija holdinga Belaz Holding/rådet, T‑533/21, ej publicerad, EU:T:2023:657, punkt 40).
87 Till stöd för sina påståenden har rådet i svaromålet och i dupliken åberopat följande handlingar:
88 Det framgår av den artikel som publicerades på webbplatsen belta.by och av den artikel som publicerades på webbplatsen tass.com att president Lukasjenko sagt att det är mycket viktigt för oss att utföra arbete för våra piloter och att använda de flygplan som vi har haft stora svårigheter att införskaffa under svåra tider, att [v]i genomför en stor förnyelse av flygplansflottan, att [v]åra piloter är duktiga, att jag har lovat att inte överge [sökanden] och att [v]i kommer att stödja detta företag oavsett kostnaderna, eftersom det handlar om vår heder.
89 I den artikel som publicerades på webbplatsen belta.by och den artikel som publicerades på webbplatsen tass.com anges visserligen inte uttryckligen att, såsom rådet har hävdat i de omtvistade skälen, de aktuella uttalandena av president Lukasjenko gjordes som en reaktion på unionens beslut att införa ett förbud mot överflygning av sitt luftrum och mot tillträde till flygplatser på unionens territorium för samtliga belarusiska lufttrafikföretag. Såsom rådet påpekade vid förhandlingen, utan att motsägas av sökanden, ska hänvisningen i den första artikeln till att väst har koppling mellan [sökanden] och [en] incident förstås som en hänvisning till den omständigheten att unionen, genom rådets beslut (Gusp) 2021/908 av den 4 juni 2021 om ändring av beslut 2012/642/Gusp (EUT L 197 I, 2021, s. 3), som en reaktion på den påtvingade landningen av en Ryanairflygning till Minsk, i Belarus den 23 maj 2021 vidtog en åtgärd enligt vilken medlemsstaterna ska vägra alla luftfartyg som drivs av belarusiska lufttrafikföretag tillstånd att landa på deras territorium, starta där eller flyga över det.
90 Sökanden har medgett dels att den är ett flygbolag som ägs av den belarusiska staten, dels att president Lukasjenkos offentliga uttalanden som nämns i punkterna 88 och 89 ovan har gjorts. Sökanden bestrider inte heller att presidenterna i Republiken Belarus och Ryska federationen gav sina respektive transportministrar i uppdrag att fastställa vilka ryska städer sökanden skulle kunna trafikera. Sådana omständigheter, som visar att president Lukasjenko har gett sökanden, som är ett nationellt statligt flygbolag, särskilt stöd, kan emellertid inte lämnas utan avseende vid helhetsbedömningen av de olika relevanta omständigheter som motiverar att sökanden betraktas som en enhet som har dragit nytta av president Lukasjenkos regim (se dom av den 28 juni 2023, Dana Astra/rådet, T‑239/21, ej publicerad, EU:T:2023:364, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
91 Sökanden har emellertid gjort gällande att de offentliga uttalanden av president Lukasjenko som nämns i punkterna 88 och 89 ovan inte fick några affärsmässiga eller finansiella konsekvenser för sökanden, bland annat eftersom sökanden inte tilldelades någon ny förbindelse till Ryssland efter nämnda möte. En enda ny flyglinje, nämligen den mellan Minsk och Ufa (Ryssland), öppnades efter det att unionen hade infört restriktioner för flygningar under våren 2021 och detta öppnande beslutades och tillkännagavs före mötet mellan president Lukasjenko och Ryska federationens president.
92 Det ska i detta hänseende påpekas att rådet i sitt yttrande över inlagan om justering av talan har hänvisat till vissa handlingar i ärendet vid tidpunkten för antagandet av rättsakterna om bibehållande, bland annat följande:
93 För det första överensstämmer den artikel som publicerades på webbplatsen mir24.tv och den artikel som publicerades på webbplatsen eng.belta.by med den omständigheten att sökanden började trafikera flygningar till Vnukovos flygplats från och med den 15 juli 2022. Denna omständighet motsäger sökandens påstående att förbindelsen mellan Minsk och Ufa var den enda öppna förbindelsen till Ryssland efter det att unionen hade beslutat att införa ett flygförbud för dess luftrum.
94 Sökanden har visserligen gjort gällande att den beslutade att trafikera Vnukovos flygplats på grund av ökningen av antalet passagerare som ville ta sig till Moskva och åberopade i detta avseende en skrivelse av den 5 juli 2021, i vilken flygplatsoperatören på nämnda flygplats uppmanade sökandens verkställande direktör att öppna en ny förbindelse från Minsk.
95 Det ska emellertid påpekas att skrivelsen från flygplatsoperatören för Vnukovos flygplats, av den 5 juli 2021, inte är entydig när det gäller de skäl som låg till grund för öppnandet av flyglinjen till nämnda flygplats. I denna skrivelse hänvisade flygplatsoperatören nämligen till den tvetydiga geopolitiska situationen som enligt honom skulle kunna komma att begränsa sökandens verksamhet, men även möjliggöra en betydande ökning av antalet passagerare på förbindelsen mellan Minsk och Moskva.
96 Eftersom skrivelsen från flygplatsoperatören för Vnukovos flygplats adresserades till sökanden cirka en månad efter president Lukasjenkos offentliga uttalanden om att den belarusiska staten skulle ge sökanden allt upptänkligt stöd, anser tribunalen att denna närhet i tiden bekräftar rådets påstående att öppnandet av flyglinjen till Vnukovos flygplats, den 15 juli 2022, utgör en förlängning av dessa uttalanden och att president Lukasjenkos löfte om att stödja sökanden följaktligen har fått konsekvenser. Detta konstaterande motsägs inte av sökandens argument att den fram till år 2011 redan hade trafikerat Vnukovos flygplats och att det i egentlig mening inte rörde sig om en ny rutt. Den omständigheten att sökanden inte trafikerade flygförbindelsen mellan Minsk och Vnukovos flygplats sedan år 2011, utan började göra så efter en uppmaning som erhölls kort efter de ovannämnda offentliga uttalandena av president Lukasjenko, styrker snarare rådets påståenden.
97 Av detta följer att sökandens argument inte är tillräckliga för att ifrågasätta den bevisning som rådet lagt fram.
98 För det andra påpekar tribunalen att det i den artikel som publicerades på webbplatsen neg.by och den artikel som publicerades på webbplatsen sb.by anges att antalet flygningar som sökanden genomfört till Ryssland ökat och att ett nära samarbete etablerats mellan de belarusiska och ryska operatörer som är verksamma inom lufttransportsektorn, sedan det att unionens luftrum stängdes för luftfartyg från Republiken Belarus och Ryska federationen.
99 Den bevisning som rådet har åberopat utgör således en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier för att styrka att sökanden, i motsats till vad denne har hävdat, har dragit en konkret nytta av de offentliga uttalanden som gjorts av president Lukasjenko, i vilka det anges att den belarusiska staten kommer att ge sökanden allt upptänkligt stöd.
100 Av det ovan anförda följer att rådet inte gjorde en oriktig bedömning när det fann att sökanden är det nationella statliga flygbolag till vilket president Lukasjenko lovat sitt fulla stöd, genom sin förvaltning, efter det att unionen hade beslutat att införa ett förbud mot överflygning av unionens luftrum och mot tillträde till unionens flygplatser för alla belarusiska lufttrafikföretag. Vidare framgår av dessa skäl att detta stöd skulle vara möjligt genom en överenskommelse med Rysslands president Vladimir Putin om att planera öppnandet av nya flyglinjer för sökanden.
101 Eftersom rådet har visat att sökanden konkret har dragit nytta av president Lukasjenkos offentliga uttalanden, i vilka det anges att den belarusiska staten kommer att ge sökanden allt upptänkligt stöd, kan sökanden inte vinna framgång med sitt påstående att dessa uttalanden inte gör det möjligt att fastställa att sökanden drar nytta av Lukasjenkoregimen i den mening som avses i det kriterium som föreskrivs i artikel 4.1 b i beslut 2012/642.
102 Skälen enligt vilka sökanden drar nytta av Lukasjenkoregimen, vilka är tillräckligt precisa och konkreta och inte utgör någon oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna eller felaktig rättstillämpning, utgör i sig dessutom en tillräcklig grund för att bibehålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna.
103 I enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 30 ovan kan talan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den enda grunden. Det saknas därvid anledning att pröva de argument som sökanden har anfört mot de andra skälen för de ursprungliga rättsakterna, eftersom den omständigheten att dessa inte är styrkta inte kan medföra att dessa rättsakter ogiltigförklaras.
104 Mot bakgrund av det ovan anförda ska yrkandet om delvis ogiltigförklaring av rättsakterna om bibehållande ogillas. Talan ska således ogillas i sin helhet.
105 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet kostnaderna för det interimistiska förfarandet. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
1 Rättegångsspråk: engelska.