Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) den 11 september 2024

I mål T‑494/22,

TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning) sammansatt av ordföranden D. Spielmann, samt domarna M. Brkan (referent), I. Gâlea, T. Tóth och S.L. Kalėda, justitiesekreterare: handläggaren I. Kurme,

efter den skriftliga delen av förfarandet, framför allt

ansökan som inkom till tribunalens kansli den 12 augusti 2022, beslut av den 31 mars 2023, NSD/rådet ( T‑494/22, ej publicerat, EU:T:2023:196), och beslut av den 31 mars 2023, NSD/rådet ( T‑494/22, ej publicerat, EU:T:2023:197), om avslag på ansökan om att få intervenera från A. Lipatov respektive Maritime Bank JSC, den inlaga om justering av talan som sökanden ingav till tribunalens kansli den 25 april 2023, den inlaga om justering av talan som sökanden ingav till tribunalens kansli den 24 november 2023,

efter förhandlingen den 23 januari 2024,

följande

Dom

I. Bakgrund till tvisten

II. Omständigheter som inträffat efter det att talan väcktes

III. Parternas yrkanden

IV. Rättslig bedömning

A. Huruvida talan kan tas upp till prövning i den del den avser genomförandeförordning 2023/1765

B. Prövning i sak

1. Den första grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

2. Den andra och den fjärde grunden: En uppenbart oriktig bedömning och otillräcklig bevisning

a) Inledande anmärkningar

b) Bevisningen i rådets bevisakter

c) Den bevisning som rådet har bifogat till sina inlagor

d) Den andra grundens första del: NSD främjar inte den ryska regeringens resurser

e) Den andra grundens andra del: NSD kontrolleras inte av den ryska regeringen

f) Den andra grundens tredje del: Det finns inte en tillräcklig koppling mellan NSD och den ryska regeringen

3. Den tredje grunden: Ett oproportionerligt åsidosättande av de grundläggande rättigheterna

V. Rättegångskostnader

1 Sökanden, NKO AO National Settlement Depository (NSD), har väckt talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av, för det första, rådets beslut (Gusp) 2022/883 av den 3 juni 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 92) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/878 av den 3 juni 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 15) (nedan tillsammans kallade de ursprungliga rättsakterna), för det andra, rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 134) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/571 av den 13 mars 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 1) (nedan tillsammans kallade rättsakterna om bibehållande från mars 2023) och, för det tredje, rådets beslut (Gusp) 2023/1767 av den 13 september 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 226, 2023, s. 104) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1765 av den 13 september 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 226, 2023, s. 3) (nedan kallade rättsakterna om bibehållande från september 2023), i den del som NSD genom samtliga dessa rättsakter (nedan kallade de angripna rättsakterna) fördes upp och bibehölls på de förteckningar som är bifogade nämnda rättsakter.

2 Sökanden (nedan kallad NSD eller bolaget) är ett bolag bildat enligt rysk rätt. Det är en auktoriserad depåhållare som i egenskap av värdepapperscentral tillhandahåller tjänster för registrering och förvaring av värdepapper. Det tillhandahåller även finansiella tjänster, bland annat i egenskap av ett kreditinstitut utanför banksektorn som är auktoriserat att tillhandahålla avvecklingstjänster för banker.

3 Förevarande mål rör de restriktiva åtgärder som Europeiska unionen har beslutat om mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

4 Den 17 mars 2014 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16).

5 Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215 FEUF, förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6).

6 Den 25 februari 2022 antog rådet, mot bakgrund av den allvarliga situationen i Ukraina, dels beslut (Gusp) 2022/329 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 50, 2022, s. 1), dels förordning (EU) 2022/330 om ändring av förordning nr 269/2014 (EUT L 51, 2022, s. 1), bland annat för att ändra kriterierna för när fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ kan bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna.

7 I artikel 2.1 och 2.2 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse (nedan kallat beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse) föreskrivs följande:

8 Närmare bestämmelser om denna frysning av tillgångar anges i de följande punkterna i artikel 2 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse.

9 I förordning nr 269/2014, i dess lydelse enligt förordning 2022/330 (nedan kallad förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse), föreskrivs att åtgärder för frysning av penningmedel ska vidtas samt anges de närmare villkoren för denna frysning i samma ordalag som i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse. I artikel 3.1 a–g i denna förordning återges nämligen i allt väsentligt artikel 2.1 a–g i nämnda beslut.

10 Den 3 juni 2022 antog rådet, med beaktande av Ryska federationens fortsatta anfallskrig mot Ukraina, de ursprungliga rättsakterna, genom vilka NSD lades till på förteckningen över personer, enheter och organ som är föremål för restriktiva åtgärder, vilken återfinns i bilagan till beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse respektive bilaga I till förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse (nedan kallade de omtvistade förteckningarna).

11 Skälen till att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna är följande:

12 Den 3 juni 2022 offentliggjorde rådet ett meddelande i Europeiska unionens officiella tidning (EUT C 219 I, 2022, s. 1) till de personer, enheter och organ som är föremål för de restriktiva åtgärder som föreskrivs i de ursprungliga rättsakterna. Enligt detta meddelande fick de berörda personerna inkomma med en begäran till rådet, åtföljd av styrkande handlingar, om omprövning av beslutet att föra upp dem på de omtvistade förteckningarna.

13 Genom en skrivelse av den 4 augusti 2022 begärde NSD att rådet skulle ange de skäl och lägga fram den bevisning som motiverade att bolaget hade förts upp på de omtvistade förteckningarna.

14 Den 10 augusti 2022 översände rådet hela akten WK 7236/2022/EXT 1 till NSD (nedan kallade den första bevisakten), som rådet hade lagt till grund för sitt beslut.

15 Den 14 september 2022 antog rådet beslut (Gusp) 2022/1530 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 239, 2022, s. 149) samt genomförandeförordning (EU) 2022/1529 om genomförande av förordning nr 269/2014 (EUT L 239, 2022, s. 1). I beslut 2022/1530 anges att beslut 2014/145 ska tillämpas till och med den 15 mars 2023. De individuella restriktiva åtgärder som var tillämpliga på NSD förlängdes således, eftersom bolaget bibehölls på de omtvistade förteckningarna av samma skäl som de som anges i punkt 11 ovan.

16 Genom en skrivelse av den 22 december 2022 underrättade rådet NSD om sin avsikt att bibehålla de restriktiva åtgärder som vidtagits mot bolaget, översände akten WK 17708/2022 INIT till det (nedan kallad den andra bevisakten) och anmodade det att inkomma med sina synpunkter till rådet senast den 12 januari 2023.

17 Den 13 mars 2023 antog rådet rättsakterna om bibehållande från mars 2023. I beslut 2023/572 anges att beslut 2014/145 ska tillämpas till och med den 15 september 2023. De individuella restriktiva åtgärder som var tillämpliga på NSD förlängdes således, eftersom bolaget bibehölls på de omtvistade förteckningarna av samma skäl som de som anges i punkt 11 ovan.

18 Genom en skrivelse av den 14 mars 2023 underrättade rådet NSD om sitt beslut att bibehålla bolaget på de omtvistade förteckningarna och anmodade det att inkomma med sina synpunkter till rådet senast den 1 juni 2023.

19 Genom en skrivelse av den 10 juli 2023 underrättade rådet NSD om att det avsåg att bibehålla de restriktiva åtgärderna mot bolaget, översände akten WK 7807/2023 REV2 till det (nedan kallad den tredje bevisakten) och anmodade det att inkomma med sina synpunkter till rådet senast den 25 juli 2023.

20 Den 13 september 2023 antog rådet rättsakterna om bibehållande från september 2023. I beslut 2023/1767 anges att beslut 2014/145 ska tillämpas till och med den 15 mars 2024. De individuella restriktiva åtgärder som var tillämpliga på NSD förlängdes således, eftersom bolaget bibehölls på de omtvistade förteckningarna av samma skäl som de som anges i punkt 11 ovan.

21 NSD har yrkat att tribunalen ska

22 Rådet har med stöd av Europeiska kommissionen yrkat att tribunalen ska

23 Innan tribunalen prövar huruvida de grunder som NSD har åberopat kan godtas ska det prövas huruvida talan kan tas upp till prövning i den del den avser genomförandeförordning 2023/1765.

24 I sina yttranden över den andra inlagan om justering av talan har kommissionen hävdat att det är uppenbart att denna inlaga inte kan tas upp till prövning i den del den avser en ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2023/1765, eftersom den inte uppfyller villkoren i artikel 86.1 i tribunalens rättegångsregler. Enligt kommissionen ersätter och ändrar nämnda genomförandeförordning inte de angripna rättsakterna i den del som rör NSD.

25 NSD har hävdat att den andra inlagan om justering av yrkandena kan tas upp till prövning, i den mån som den syftar till en ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2023/1765 i den del som rör NSD.

26 Tribunalen erinrar om att i artikel 86.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att när den rättsakt som en talan om ogiltigförklaring avser har ersatts av eller har ändrats genom en annan rättsakt som rör samma sak, får sökanden, innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats eller innan tribunalen har beslutat att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet, justera talan för att ta hänsyn till denna nya omständighet.

27 Bedömningen av huruvida talan mot genomförandeförordning 2023/1765 kan tas upp till prövning ska göras mot bakgrund av rådets skyldighet att i enlighet med artikel 14.4 i förordning nr 269/2014 vidta en regelbunden översyn av förteckningen i bilaga I till samma förordning. Det ska påpekas att i de genomförandeförordningar som antas till följd av översyner, inbegripet genomförandeförordning 2023/1765, redogörs endast för de ändringar och strykningar som har gjorts i de omtvistade förteckningarna till följd av den aktuella översynen, vilket innebär att genom dessa genomförandeförordningar förlängs åtgärderna mot de förtecknade personer, enheter eller organ vilkas uppgifter inte har raderats eller ändrats (se, analogt, dom av den 28 april 2021, Sharif/rådet, T‑540/19, ej publicerad, EU:T:2021:220, punkt 48).

28 Även i det fall att den berörda personen inte nämns i en efterföljande rättsakt om ändring av den förteckning på vilken personen har förts upp och även om skälen till att denna persons namn ursprungligen fördes upp inte ändras i denna efterföljande rättsakt, så ska en sådan rättsakt enligt rättspraxis förstås som en yttring av rådets vilja att bibehålla den berörda personen på nämnda förteckning, vilket har till följd att frysningen av personens penningmedel bibehålls, eftersom rådet är skyldigt att regelbundet se över denna förteckning (se dom av den 8 juli 2020, Neda Industrial Group/rådet, T‑490/18, ej publicerad, EU:T:2020:318, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

29 Enligt artikel 14.3 i förordning nr 269/2014 ska rådet dessutom se över sitt beslut att föra upp en person på de omtvistade förteckningarna, om synpunkter inges eller om väsentliga nya bevis framläggs. I förevarande fall underrättade rådet genom skrivelse av den 15 september 2023 NSD om att rådet, till följd av bolagets begäran av den 25 juli 2023 om att rådet skulle se över sitt beslut att föra upp NSD på de omtvistade förteckningarna, hade beslutat att bibehålla de restriktiva åtgärder som vidtagits mot bolaget genom antagandet av beslut 2023/1767 och förordning nr 269/2014, i dess lydelse enligt genomförandeförordning 2023/1765. Det ska följaktligen konstateras att beslut 2023/1767 såväl som genomförandeförordning 2023/1765 följer av en översyn av NSD:s situation.

30 Även om det är riktigt att skälen till att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna inte ändrats i rättsakterna om bibehållande från september 2023, måste det konstateras att dessa rättsakter grundar sig på ytterligare bevisning som rådet lade fram i den tredje bevisakten.

31 Mot bakgrund av det ovan anförda ska det konstateras att talan kan tas upp till prövning, i den mån som den syftar till en ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2023/1765 i den del som rör NSD.

32 NSD har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. Som första grund har det gjorts gällande att motiveringsskyldigheten åsidosattes. Den andra grunden avser en uppenbart oriktig bedömning. Som tredje grund har NSD gjort gällande att grundläggande rättigheter åsidosattes oproportionerligt. Såvitt avser den fjärde grunden har NSD gjort gällande att bevisningen var otillräcklig.

33 NSD har hävdat att motiveringen av de angripna rättsakterna inte uppfyller de krav som fastställs i rättspraxis avseende artikel 296 FEUF. Enligt NSD gjorde rådet endast en omformulering av det kriterium på grundval av vilket bolaget hade förts upp på de omtvistade förteckningarna. NSD anser dessutom att de angripna rättsakterna inte innehåller någon precis och konkret bevisning, att tidpunkten för och omständigheterna kring det stöd som getts den ryska regeringen i syfte att främja dess verksamhet, politik och resurser inte anges och att det inte nämns någon specifik transaktion. Skälet att bolaget indirekt kontrolleras av den ryska regeringen är enligt NSD felaktigt.

34 NSD har även kritiserat rådet för det inte angav skälen till att de restriktiva åtgärderna mot bolaget även innefattade frysning av medel tillhörande bolagets kunder.

35 Rådet har med stöd av kommissionen bestritt NSD:s argument.

36 Tribunalen erinrar om att skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot följer av principen om iakttagande av rätten till försvar och syftar till att dels ge den som berörs av rättsakten tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller huruvida den eventuellt är behäftad med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 49).

37 Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen eller att den i detalj ska bemöta de överväganden som den berörde har framfört i samband med att denne underrättas innan rättsakten antas, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på området. En rättsakt som går någon emot anses således vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot vederbörande (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkterna 53 och 54, se även dom av den 22 april 2021, rådet/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

38 Graden av precision i en rättsakts motivering ska således anpassas till de faktiska möjligheterna och de tekniska och tidsmässiga villkor under vilka rättsakten antas (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 104 och där angiven rättspraxis).

39 I rättspraxis har det dessutom preciserats att motiveringen av en av rådet antagen rättsakt, genom vilken en restriktiv åtgärd införs, inte endast ska innehålla den rättsliga grunden för denna åtgärd, utan också behandla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 105 och där angiven rättspraxis).

40 I skälen i de ursprungliga rättsakterna såväl som rättsakterna om bibehållande från mars 2023 och september 2023 preciseras sammanhanget och de rättsliga grunderna för antagandet av dem. Av ingresserna till de angripna rättsakterna framgår särskilt att den allvarliga situationen i Ukraina och de fortsatta åtgärderna som undergräver eller hotar detta lands territoriella integritet, suveränitet och oberoende motiverar att de berörda personerna förs upp på de omtvistade förteckningarna och bibehålls på nämnda förteckningar.

41 Angivelsen av de faktiska omständigheterna, vilka det erinras om i punkt 11 ovan, utgör dessutom en tillräckligt klar och precis motivering för att NSD ska kunna förstå skälen till att det fördes upp och sedan bibehölls på de omtvistade förteckningarna och för att tribunalen ska kunna utföra sin prövning. I motsats till vad NSD har gjort gällande framgår det av de angripna rättsakterna att dessa inte begränsar sig till en omformulering av det kriterium som föreskrivs i artikel 2.1 f i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse. I skälen till att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna preciseras särskilt att det är den största depåhållaren i Ryssland, att det har tillgång till det internationella finansiella systemet och att det erkänns som ett systemviktigt finansinstitut som spelar en viktig roll för Rysslands finansiella system och därmed direkt och indirekt främjar den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser. I nämnda skäl anges även den omständigheten att NSD kontrolleras av den ryska regeringen.

42 Eftersom det dessutom inte krävs att samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen eller att den i detalj ska bemöta de överväganden som den berörde har framfört i samband med att denne underrättades innan rättsakten antogs, kan tribunalen inte godta argumentet att tidpunkten för och omständigheterna kring det stöd som getts den ryska regeringen inte anges i de angripna rättsakterna och att det däri inte nämns någon specifik transaktion.

43 När det gäller argumentet att de angivna skälen till att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna är felaktiga, i den del som det anges att NSD indirekt kontrolleras av den ryska regeringen, ska det erinras om att motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Motiveringen av en rättsakt består i att man formellt anger vilka skäl rättsakten grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på rättsaktens lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av densamma, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl (dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet, T‑307/12 och T‑408/13, EU:T:2014:926, punkt 96, och dom av den 22 juni 2022, Haswani/rådet, T‑479/21, ej publicerad, EU:T:2022:383, punkt 57). Av detta följer att NSD:s argument ska underkännas.

44 När det gäller NSD:s argument att rådet inte angav skälen till att de restriktiva åtgärderna i fråga även innefattade frysning av medel tillhörande bolagets kunder och att rådet bland dessa kunder borde ha identifierat alla de som påverkades av nämnda åtgärder och för varje enskild kund borde ha kontrollerat om den uppfyllde de villkor som föreskrivs i kriterierna för att föras upp på de omtvistade förteckningarna, ska det påpekas att som rådet har gjort gällande innebär motiveringsskyldigheten inte en skyldighet att redogöra för alla konsekvenser som den angripna rättsaktens antagande har för andra personer, och inte heller förpliktar den rådet att identifiera alla de personer som indirekt kan påverkas av de restriktiva åtgärderna mot NSD.

45 Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den första grunden.

46 Det ska påpekas att de argument som har anförts till stöd för den fjärde grunden begränsar sig till att göra gällande att skälen till att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna inte styrktes av tillräcklig bevisning. Eftersom prövningen av huruvida det föreligger en oriktig bedömning innebär en kontroll av huruvida de faktiska omständigheter som rådet grundat sig på är tillräckliga, ska den fjärde grunden prövas tillsammans med den andra grunden, som avser en uppenbart oriktig bedömning.

47 Den andra grunden består av tre delar. Den första delgrunden avser en uppenbart oriktig bedömning, i den del som det konstaterades att NSD är ett viktigt institut för det ryska finansiella systemet och främjar den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser. Som andra delgrund har NSD gjort gällande att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning, i den del som det konstaterades att NSD kontrolleras av nämnda regering. Den tredje delgrunden avser en uppenbart oriktig bedömning, i den del som rådet inte fastställde att det finns en tillräcklig koppling mellan NSD och den ryska regeringen.

48 Det är, för det första, viktigt att notera att NSD:s andra grund ska anses avse en oriktig bedömning, och inte en uppenbart oriktig bedömning. Det är visserligen riktigt att rådet förfogar över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att från fall till fall fastställa huruvida de rättsliga kriterier som ligger till grund för de aktuella restriktiva åtgärderna är uppfyllda, men unionsdomstolarna ska icke desto mindre säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga unionsrättsakter (se dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T‑193/22, EU:T:2023:716, punkt 121 och där angiven rättspraxis).

49 För att den domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) ska vara effektiv krävs det bland annat att unionsdomstolen försäkrar sig om att det beslut varigenom restriktiva åtgärder har antagits eller bibehållits, vilket är individuellt i förhållande till den berörda personen eller enheten, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en kontroll av de faktiska omständigheter som har angetts i den redogörelse för skälen som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolsprövningen inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen sannolikt är korrekta, utan avser huruvida dessa skäl, eller åtminstone ett skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för beslutet, är väl underbyggda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119, och dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 62).

50 En sådan bedömning ska inte företas genom att bevisning och uppgifter granskas isolerat, utan mot bakgrund av sitt sammanhang. Rådet har nämligen fullgjort sin bevisbörda om det vid unionsdomstolen redogör för en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som kan styrka en tillräckligt stark koppling mellan den person eller enhet som är föremål för en åtgärd avseende frysning av penningmedel och den regim eller den allmänna situation som ska bekämpas (se dom av den 20 juli 2017, Badica och Kardiam/rådet, T‑619/15, EU:T:2017:532, punkt 99 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkterna 63 och 66).

51 Det är den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen eller enheten som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen. Härvid krävs det inte att rådet vid unionsdomstolen förebringar samtliga de uppgifter och bevis som är knutna till de skäl som anförs i den rättsakt som sökanden har yrkat ska ogiltigförklaras. Däremot är det viktigt att de uppgifter och den bevisning som inges stöder de skäl som har åberopats mot den berörda personen eller enheten (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkterna 121 och 122, och dom av den 28 november 2013, rådet/Fulmen och Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, punkterna 66 och 67, se även dom av den 1 juni 2022, Prigozhin/rådet, T‑723/20, ej publicerad, EU:T:2022:317, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

52 Det ankommer på unionsdomstolen att pröva huruvida de omständigheter som har åberopats kan anses styrkta genom nämnda uppgifter eller bevisning och uppskatta bevisvärdet därav med beaktande av omständigheterna i målet och mot bakgrund av eventuella yttranden beträffande dessa omständigheter som har ingetts av, bland annat, den berörda personen eller enheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 124).

53 Vad närmare bestämt gäller laglighetsprövningen av de rättsakter varigenom den berörda personen bibehålls på de omtvistade förteckningarna, erinrar tribunalen om att de restriktiva åtgärderna är av säkerhetskaraktär och, per definition, provisoriska, där giltigheten alltid är beroende av att vissa faktiska och rättsliga omständigheter som var för handen när åtgärden beslutades består, och att det är nödvändigt att bibehålla åtgärderna för att uppnå det eftersträvade målet. Således ankommer det på rådet att vid den regelbundna översynen av dessa åtgärder göra en förnyad bedömning av situationen och att analysera effekterna av dessa åtgärder, för att fastställa huruvida de har gjort det möjligt att uppnå målen med det ursprungliga beslutet att uppföra de berörda personerna och enheterna på de omtvistade förteckningarna eller om det fortfarande är möjligt att dra samma slutsatser avseende dessa personer och enheter (se dom av den 27 april 2022, Ilunga Luyoyo/rådet, T‑108/21, EU:T:2022:253, punkt 55 och där angiven rättspraxis, och dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 67).

54 Därav följer att det, för att motivera att en person kvarstår på en förteckning över personer och enheter som är föremål för restriktiva åtgärder, inte är otillåtet för rådet att grunda sig på samma bevisning som låg till grund för det ursprungliga upptagandet, återupptagandet eller det tidigare kvarståendet på nämnda förteckning, under förutsättning dels att skälen för upptagandet i förteckningen är oförändrade, dels att sammanhanget inte har utvecklats på ett sådant sätt att denna bevisning blivit obsolet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2020, Kaddour/rådet, T‑510/18, EU:T:2020:436, punkt 99). För att bedöma huruvida sammanhanget har utvecklats ska hänsyn tas till dels situationen i det land mot vilket systemet med restriktiva åtgärder har upprättats och den berörda personens särskilda situation (dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T‑714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 78, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2020, Kaddour/rådet, T‑510/18, EU:T:2020:436, punkt 101), dels samtliga relevanta omständigheter, bland annat huruvida de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna har uppnåtts (dom av den 27 april 2022, Ilunga Luyoyo/rådet, T‑108/21, EU:T:2022:253, punkt 56, se även, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 12 februari 2020, Amisi Kumba/rådet, T‑163/18, EU:T:2020:57, punkterna 82–84 och där angiven rättspraxis).

55 Det ska, för det andra, påpekas att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna på grundval av det kriterium som föreskrivs i artikel 2.1 f i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse, vilken avser bland annat juridiska personer, enheter eller organ som materiellt eller ekonomiskt stöder Ryska federationens regering (nedan kallat kriteriet avseende materiellt eller ekonomiskt stöd till regeringen).

56 Syftet med de restriktiva åtgärderna är att utöva största möjliga påtryckningar på de ryska myndigheterna, så att de upphör med sina åtgärder och sin politik för att destabilisera Ukraina samt med den militära aggressionen mot detta land (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 163 och där angiven rättspraxis), särskilt genom att öka kostnaderna för Ryska federationens åtgärder som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, Rosneft m.fl./rådet, T‑715/14, ej publicerad, EU:T:2018:544, punkt 157).

57 Det ska preciseras att kriteriet avseende materiellt eller ekonomiskt stöd till regeringen inte förutsätter att stödet från de berörda personerna eller enheterna har ett direkt eller indirekt samband med annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Materiellt eller ekonomiskt stöd i den mening som avses i detta kriterium ska tolkas så, att det omfattar allt stöd som genom sin kvantitativa eller kvalitativa betydelse kan ge nämnda regering tillgångar eller materiellt eller finansiellt stöd som gör det möjligt för den att fortsätta med sina åtgärder för destabilisering av Ukraina (se, analogt, dom av den 7 april 2016, Central Bank of Iran/rådet, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, punkt 44).

58 Det är mot bakgrund av dessa principer som det ska kontrolleras om rådet gjorde en felaktig bedömning genom att besluta att föra upp och därefter bibehålla NSD på de omtvistade förteckningarna på grundval av kriteriet avseende materiellt eller ekonomiskt stöd till regeringen.

59 För att motivera att NSD fördes upp och bibehölls på de omtvistade förteckningarna tillhandahöll rådet tre bevisakter.

60 För att motivera att NSD ursprungligen fördes upp på de omtvistade förteckningarna tillhandahöll rådet den första bevisakten, som innehåller allmänt tillgänglig information, det vill säga länkar till webbplatser, skärmdumpar och nyhetsartiklar. Det rör sig om bland annat följande bevisning:

61 För att motivera att NSD bibehölls på de omtvistade förteckningarna på grundval av rättsakterna om bibehållande från mars 2023 stödde sig rådet även på bevisningen i den andra bevisakten, som innehåller allmänt tillgänglig information, det vill säga länkar till webbplatser, skärmdumpar och nyhetsartiklar. Det rör sig om bland annat följande bevisning:

62 Eftersom skälen till att NSD fördes upp och bibehölls på de omtvistade förteckningarna inte ändrades finns det ingen anledning att göra en åtskillnad mellan, å ena sidan, de ursprungliga rättsakterna och, å andra sidan, rättsakterna om bibehållande från mars 2023 och september 2023, eftersom kontrollen av uppgifterna i redogörelsen för skälen och uppgifterna i bevisningen, vilka ingår i bevisakterna, i huvudsak avser samma faktiska omständigheter.

63 Vid förhandlingen hävdade NSD att den bevisning som rådet ingett som bilaga till svaromålet och dupliken inte kan tas upp till prövning.

64 Vad, för det första, gäller den bevisning som bifogats svaromålet har NSD gjort gällande att den ingetts för sent, i strid med artikel 85.1 i rättegångsreglerna.

65 Tribunalen erinrar om att i artikel 85.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att bevis och bevisuppgifter ska inges i samband med den första skriftväxlingen. I punkt 2 i samma artikel tilläggs att parterna får ge in bevis eller inkomma med bevisuppgift även i samband med repliken och dupliken, under förutsättning att de anger godtagbara skäl till att detta inte har gjorts tidigare.

66 Artikel 85.2 i rättegångsreglerna ska dessutom läsas mot bakgrund av artikel 92.7 i rättegångsreglerna, i vilken det uttryckligen föreskrivs att möjligheterna att åberopa motbevisning och att göra tillägg till bevisuppgiften kvarstår. Som framgår av fast rättspraxis avser regeln avseende utgången frist i artikel 85.1 i rättegångsreglerna följaktligen inte motbevisning och utvidgning av tidigare åberopad bevisning till följd av motpartens motbevisning (dom av den 18 september 2017, Uganda Commercial Impex/rådet, T‑107/15 och T‑347/15, ej publicerad, EU:T:2017:628, punkt 72, och dom av den 13 september 2023, ITD och Danske Fragtmænd/kommissionen, T‑525/20, EU:T:2023:542, punkt 78).

67 I förevarande fall framgår det av dupliken att bilagorna D.1–D.6 till den innehåller bevisning för värdepapperscentralernas och NSD:s betydelse för att det finansiella systemet ska fungera väl. Det ska påpekas att rådet ingav denna bevisning för att bemöta de argument som NSD hade anfört i repliken i syfte att bestrida att den bevisning som ingetts i svaromålet var tillförlitlig.

68 Bilaga D.7 till dupliken avseende systemviktiga betalningssystem ingav rådet för att bemöta det argument i repliken genom vilket NSD hade bestritt att NSD gynnat den ryska regeringen i sin egenskap av tillhandahållare av ett systemviktigt betalningssystem.

69 Bilagorna D.8 och D.9 till dupliken, vilka rör Ryska federationens centralbank, syftar till att bemöta de argument i repliken enligt vilka detta finansinstitut är oberoende av de ryska federala myndigheterna. Bilaga D.10 till dupliken, vilken rör den ryska banken Sberbank, ingavs för att bemöta de argument i repliken enligt vilka detta finansinstitut är oberoende av den ryska regeringen. Bilagorna D.11 och D.12 till dupliken, vilka rör VEB.RF, syftar till att bemöta de argument i repliken genom vilka det hävdas att detta finansinstitut förvaltar sina tillgångar på ett oberoende sätt.

70 Det ska således anses att bilagorna till dupliken utgör motbevisning i den mening som avses i artikel 92.7 i rättegångsreglerna, eftersom de syftar till att motbevisa argument eller bevisning som NSD hade anfört i repliken.

71 Bilagorna till dupliken kan följaktligen tas upp till prövning.

72 NSD har, för det andra, hävdat att tribunalen inte kan beakta den bevisning som bifogats svaromålet och dupliken, eftersom denna bevisning inte fanns med i den första bevisakten.

73 Enligt fast rättspraxis måste en unionsrättsakts lagenlighet bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs (dom av den 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punkt 22, och dom av den 8 mars 2023, Prigozhina/rådet, T‑212/22, ej publicerad, EU:T:2023:104, punkt 80).

74 Det ska även erinras om att den laglighetsprövning som ankommer på tribunalen, särskilt när det gäller mål om restriktiva åtgärder, ska göras inte bara mot bakgrund av de omständigheter som nämns i redogörelserna för skälen för de omtvistade rättsakterna, utan även mot bakgrund av de uppgifter som rådet lägger fram inför tribunalen, vid bestridande, för att styrka de faktiska omständigheter som gjorts gällande i dessa redogörelser (dom av den 22 april 2021, rådet/PKK, C‑46/19 P, EU:C:2021:316, punkt 64).

75 Som NSD har påpekat slog tribunalen i det mål som gav upphov till domen av den 1 juni 2022, Prigozhin/rådet ( T‑723/20, ej publicerad, EU:T:2022:317), visserligen fast att rådet måste inneha bevisning som styrker att det fanns grund för de omständigheter som gjordes gällande i redogörelsen för skälen vid den tidpunkt då de omtvistade rättsakterna antogs (punkt 52 i den domen). Tribunalen hade emellertid inte för avsikt att utesluta varje möjlighet att vid prövningen de angripna rättsakternas lagenlighet beakta ytterligare bevisning som inte fanns med i bevisakten och som ingetts i syfte att styrka att det fanns grund för de omständigheter som gjordes gällande i skälen till uppförande på de omtvistade förteckningarna, när denna bevisning dels styrker bevisning som rådet innehade, dels hänför sig till omständigheter som inträffade innan de angripna rättsakterna i fråga antogs.

76 Vad i förevarande fall gäller bilagorna B.1–B.6 till svaromålet, det vill säga bevisning av biografisk art som avser vissa ledamöter i MOEX:s styrelse, ska det påpekats att flera bevis avser personer som inte var ledamöter i den sittande styrelsen vid den tidpunkt då de ursprungliga rättsakterna antogs. Den bevisning som har ingetts i bilagorna B.1–B.6 till svaromålet kan följaktligen inte beaktas vid prövningen av huruvida det fanns grund för de ursprungliga rättsakterna.

77 När det gäller bilagorna till dupliken har dessa, som det framgår av punkterna 67–69 ovan, ingetts av rådet för att bemöta de argument som NSD anförde i repliken, och inte för att styrka att det fanns grund för de omständigheter som gjordes gällande i skälen till att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna. Eftersom det inte rör sig om bevisning som har ingetts för att styrka att det fanns grund för de omständigheter som angavs i skälen till att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna, är de principer som anges i punkterna 73–75 ovan inte tillämpliga. Den bevisning som ingavs i samband med dupliken kan således beaktas av tribunalen vid dess prövning av huruvida NSD:s påståenden är välgrundade.

78 NSD har hävdat att påståendet att det är den enda depåhållaren av värdepapper i Ryssland som har tillgång till det internationella finansiella systemet är felaktigt, eftersom andra depåhållare i Ryssland innehar värdepapperskonton hos internationella värdepapperscentraler.

79 NSD har angett att det, i egenskap av värdepapperscentral i den mening som avses i rysk rätt, är en del av den internationella kedjan av värdepapperstransaktioner och deltar i tillhandahållande, förvaring, avveckling och betalning av olika värdepapper. NSD har hävdat att den största delen av dess verksamhet i egenskap av värdepapperscentral riktar sig mot privata marknadsaktörer och inte mot den ryska regeringen. När det gäller de obligationer som emitteras av det ryska finansministeriet har NSD gjort gällande att det endast är ett av många finansinstitut som deltar i emitteringen av obligationer. NSD har dessutom preciserat att det i egenskap av värdepapperscentral endast agerar för sina kunders räkning och på order av dem och inte placerar sina egna tillgångar på de konton som det öppnar hos utländska värdepapperscentraler och som NSD endast innehar som förvaltare för sina kunders räkning. NSD har även hävdat att i egenskap av värdepapperscentral utgör dess förbindelser med enheter som har en koppling till den ryska regeringen handelsförbindelser på armslängds avstånd som inte skiljer sig från förbindelserna med dess andra kunder i den offentliga och privata sektorn. NSD har följaktligen bestritt att dess förbindelser med enheter som har en koppling till den ryska regeringen kan betraktas som materiellt eller ekonomiskt stöd till nämnda regering. I sina yttranden över kommissionens interventionsinlaga har NSD även gjort gällande att det ryska finansministeriet kan emittera obligationer utan att använda sig av NSD:s tjänster.

80 Vidare har NSD bestritt betydelsen av det betalningssystem som det tillhandahåller och anser att rådet under alla omständigheter inte har bevisat att den omständigheten att NSD tillhandahåller ett systemviktigt betalningssystem av nationell betydelse innebär att det främjar den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser. NSD har härvid hävdat att i egenskap av förvaltare av ett betalningssystem sker dess förbindelser med enheter som har en koppling till den ryska regeringen på armslängds avstånd, vilket innebär att de tjänster som det tillhandahåller i denna egenskap inte kan likställas med ett materiellt eller ekonomiskt stöd till nämnda regering. NSD har påpekat att målet att undergräva den ryska ekonomin dessutom inte har uppnåtts, eftersom det finns ett stort antal andra viktiga betalningssystem som kan fylla samma funktioner.

81 Rådet har med stöd av kommissionen bestritt NSD:s argument.

82 Det ska inledningsvis kontrolleras om rådet gjorde en oriktig bedömning genom att anse att NSD är ett systemviktigt finansinstitut som spelar en väsentlig roll för det ryska finansiella systemets funktion.

83 Enligt bevis nr 1 i den första bevisakten betraktas NSD som en väsentlig beståndsdel i den ryska finansiella infrastrukturen. Av bevis nr 2 i samma bevisakt framgår att Ryska federationens centralbank anser att NSD utgör en systemviktig infrastruktur för finansmarknaden: en systemviktig värdepapperscentral, en avvecklingsdepå, ett handelsregister och ett register över finansiella transaktioner. I bevis nr 2 i den första bevisakten preciseras dessutom att det betalningssystem som NSD tillhandahåller är av nationell betydelse och systemviktigt. I detta bevis redogörs även för NSD:s koppling till det internationella finansiella systemet, eftersom NSD presenteras som innehavare av värdepapperskonton hos andra värdepapperscentraler och internationella värdepapperscentraler i åtta länder, konton hos utländska depåbanker samt motsvarande konton hos stora utländska och ryska banker. Enligt bevis nr 2 i den första bevisakten uppgick dessutom värdet av de tillgångar avseende vilka NSD förvarade värdepapper till 63,6 biljoner rubel (det vill säga omkring 636 miljarder euro).

84 Det ska påpekas att även i bevis nr 7 i den första bevisakten redogörs för NSD:s koppling till det internationella finansiella systemet samt att bevis nr 8 i samma bevisakt bekräftar omfattningen av de tillgångar avseende vilka värdepapper förvaras hos NSD, vilkas värde uppgick till 69,5 biljoner rubel andra kvartalet 2020 (det vill säga omkring 695 miljarder euro).

85 Det ska således konstateras att när de ursprungliga rättsakterna antogs hade rådet ett tillräckligt underlag för att anse att NSD var ett finansinstitut som var viktigt för det ryska finansiella systemet, eftersom det hade kopplingar till det internationella finansiella systemet.

86 Bevis nr 3 i den andra bevisakten bekräftar dessutom NSD:s betydelse för det ryska finansiella systemet vid den tidpunkt då rättsakterna om bibehållande från mars 2023 och september 2023 antogs, eftersom det beskrivs så, att det är av kritisk betydelse som värdepapperscentral och har en exceptionell roll på den ryska marknaden för finansiella tjänster genom att säkerställa att marknadsinfrastrukturen fungerar väl.

87 NSD:s argument kan inte påverka detta konstaterande.

88 NSD har, för det första, bestritt värdepapperscentralernas betydelse för det finansiella systemet och deras koppling till regeringarna. Av de preciseringar som rådet har gjort i sina inlagor och som kommissionen gjorde vid förhandlingen framgår emellertid att värdepapperscentraler betraktas som systemviktiga enheter som är väsentliga bland annat för ett effektivt genomförande av penningpolitiken, trovärdigheten i program för förvaltning av offentliga skulder, förvaltningen av säkerheter och värdepappersmarknadernas säkerhet och effektivitet. NSD:s påståenden motsägs inte endast av arbetsdokumenten från Internationella valutafonden (bilaga D.1 till dupliken), utan även av information från Bundesbank (Tysklands förbundsbank) (bilaga D.3 till dupliken) eller Banka Slovenije (Sloveniens centralbank) (bilaga D.4 till dupliken). Det måste konstateras att NSD inte har anfört någon bevisning som kan ifrågasätta trovärdigheten hos denna information.

89 Vad, för det andra, gäller de argument som NSD har anfört för att bestrida betydelsen av det betalningssystem som det tillhandahåller ska det påpekas att NSD inte har anfört någon bevisning för att styrka sitt påstående att detta betalningssystem erkändes som systemviktigt endast på grund av den omständigheten att det hanterade betalningstransaktioner som genomfördes inom ramen för den organiserade handeln. Som rådet har påpekat anges i artikel 22.1 i den ryska federala lagen nr 161-FZ av den 27 juni 2011 om det nationella betalningssystemet, vilket tillhandahålls av NSD, kriterierna för att utse ett systemviktigt betalningssystem, men anges inte att NSD har utsetts som ett sådant på grundval av kriteriet avseende hanteringen av transaktioner som genomförs inom ramen för den organiserade handeln. I motsats till vad NSD har gjort gällande ansågs dess betalningssystem dessutom vara av nationell betydelse inte endast på grund av den omständigheten att den it-struktur som det använde var belägen i Ryssland. Enligt artikel 22.13 i nämnda lag, jämförd med noten från Ryska federationens centralbank av den 25 juli 2014 om kraven på den informationsteknik som används av aktörer som tillhandahåller betalningstjänster för att de ska erkännas som betalningssystem av nationell betydelse, vilken har ingetts av NSD, är visserligen ett av kriterierna för att erkännas som en enhet av nationell betydelse att it‑infrastrukturen är belägen i Ryssland. Enligt denna bestämmelse krävs emellertid också att ett annat kriterium är uppfyllt, nämligen att det ska visas att Ryska federationen, Ryska federationens centralbank eller medborgare i Ryska federationen direkt eller indirekt kontrollerar den aktör som tillhandahåller betalningssystemet och de aktörer som tillhandahåller betalningsinfrastrukturen. Det måste under alla omständigheter konstateras att varken den ryska federala lagen nr 161‑FZ av den 27 juni 2011 om det nationella betalningssystemet eller ovannämnda not från Ryska federationens centralbank kan medföra ett ifrågasättande av betydelsen av det betalningssystem som NSD tillhandahåller eller den omständigheten att det rör sig om ett systemviktigt finansinstitut i Ryssland. Det ska även påpekas att av bilaga C.6 till repliken framgår att NSD:s betalningssystem bland annat används av Ryska federationens centralbank inom ramen för refinansiering av kreditinstitut eller öppna marknadstransaktioner som gör det möjligt att tillhandahålla eller förvalta likviditet på marknaden. Eftersom det betalningssystem som NSD tillhandahåller bland annat används för att genomföra den ryska penningpolitiken, kan NSD följaktligen inte göra gällande att dess betalningssystem saknar betydelse.

90 Vad gäller NSD:s argument att målet att undergräva den ryska ekonomins funktion inte har uppnåtts, bland annat på grund av att det finns 54 andra betalningssystem som kan fylla samma funktioner som de som tillhandahålls av NSD, ska det påpekas att NSD inte har lagt fram någon bevisning för att dessa andra betalningssystem existerar eller som gör det möjligt att anse att det rör sig om systemviktiga betalningssystem. Påståendet att målet med de restriktiva åtgärderna inte har uppnåtts kan dessutom inte påverka konstaterandet att NSD tillhandahåller ett systemviktigt betalningssystem. En sådan omständighet har nämligen inget samband med den omständigheten att nämnda betalningssystem är systemviktigt.

91 NSD har, för det tredje, inte bestritt att det har kopplingar till det internationella finansiella systemet, utan har hävdat att även andra ryska depåhållare av värdepapper har tillgång till det internationella finansiella systemet. NSD har särskilt påpekat att två andra finansinstitut innehar värdepapperskonton direkt hos Euroclear. Det har följaktligen hävdat att rådet gjorde en oriktig bedömning genom att i skälen till att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna konstatera att NSD var den enda ryska depåhållaren som hade tillgång till det internationella finansiella systemet. Det ska härvid påpekas att den omständigheten att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna motiverades av dess roll för det ryska finansiella systemets funktion, särskilt i egenskap av värdepapperscentral, och dess koppling till det internationella finansiella systemet. Även under antagandet att rådet begick ett fel genom att konstatera att NSD var den enda depåhållaren av värdepapper i Ryssland som hade en koppling till det internationella finansiella systemet, kan ett sådant fel följaktligen inte ensamt påverka de angripna rättsakternas lagenlighet. Den omständigheten att det kan finnas andra depåhållare av värdepapper som har tillgång till det internationella finansiella systemet påverkar nämligen inte konstaterandet att NSD var den enda värdepapperscentralen i Ryssland och spelade en väsentlig roll för det ryska finansiella systemets funktion.

92 Av det ovan anförda följer att NSD inte har visat att rådet gjorde en oriktig bedömning genom att konstatera att NSD var ett systemviktigt finansinstitut som spelade en väsentlig roll för det ryska finansiella systemets funktion.

93 Det ska vidare kontrolleras huruvida det, med beaktande av NSD:s viktiga roll inom det ryska finansiella systemet, var fel av rådet att konstatera att NSD direkt eller indirekt främjade den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser.

94 För det första framgår det av bevis nr 2 i den första bevisakten att de obligationer som det ryska finansministeriet emitterade 2020 stod för 22 procent av de totala tillgångar som NSD förvarade och motsvarade omkring 12,72 biljoner rubel (det vill säga omkring 127,2 miljarder euro). Enligt bevis nr 8 i samma bevisakt hade värdet av de federala obligationer som NSD förvarade under andra kvartalet 2021 ökat och uppgick till 15,2 biljoner rubel (det vill säga omkring 152 miljarder euro). Dessutom har NSD hand om förvaltningen av de federala obligationerna, eftersom bolaget, som det framgår av bevis nr 11 i den första bevisakten, mottar utbetalningar från det ryska finansministeriet i syfte att säkerställa betalningen av räntor till fordringshavarna till federala obligationer.

95 Vad således gäller de ursprungliga rättsakterna innehade rådet i och med den första bevisakten ett tillräckligt underlag för att konstatera att de tjänster som NSD i egenskap av värdepapperscentral erbjöd den ryska regeringen inom ramen för emittering, förvaring och förvaltning av federala obligationer främjade nämnda regerings verksamhet, politik och resurser.

96 Denna slutsats bekräftades inom ramen för antagandet av rättsakterna om bibehållande från mars 2023 och september 2023. Av bevis nr 2 i den andra bevisakten framgår nämligen att värdet av de federala obligationer som NSD förvarade vid utgången av år 2021 uppgick till 15,5 biljoner rubel (det vill säga omkring 155 miljarder euro). Den andra bevisakten innehåller dessutom bevis för att det ryska finansministeriet överförde flera miljarder rubel till NSD i syfte att betala kupongerna på vissa obligationer, särskilt euroobligationerna Russia-2042 (bevis nr 5) och på euroobligationer med förfallodatum år 2023 och år 2043 (bevis nr 8), 2035 (bevis nr 9) samt år 2027 och år 2032 (bevis nr 10).

97 NSD:s argument kan inte påverka denna slutsats.

98 Den omständigheten att NSD inte för egen räkning förvärvar de obligationer som emitteras av det ryska finansministeriet, utan endast agerar på sina kunders vägnar och på order av dem påverkar nämligen inte, i motsats till vad NSD har gjort gällande, konstaterandet att NSD, såsom rådet och kommissionen har hävdat, genom de finansiella tjänster som det i egenskap av värdepapperscentral erbjuder den ryska regeringen inom ramen för dess emissioner av obligationer bidrar till trovärdigheten hos programmet för förvaltning av den offentliga skulden. Genom sin roll som finansiell mellanhand inom ramen för förvaringen och förvaltningen av federala obligationer främjar NSD således den ryska regeringens finansiella resurser. Det ska erinras om att enligt bevis nr 2 i den första bevisakten och bevis nr 2 i den andra bevisakten förvarar och förvaltar NSD federala obligationer till ett kvantitativt betydande belopp, samt säkerställer deras integritet samt utbetalningen av kuponger till fordringshavarna för den ryska regeringens räkning.

99 Även om det är riktigt att NSD, inom ramen för det ryska finansministeriets emittering av obligationer, deltar i ovannämnda emissioner vid sidan av andra internationella finansinstitut och advokatbyråer måste hänsyn emellertid vidare tas till den avgörande roll som de tjänster spelar som NSD tillhandahåller inom ramen för förvaltningen av Ryska federationens offentliga skuld. Övervakningen och förvaringen av federala obligationer samt NSD:s involvering i utbetalningen av räntor till fordringshavarna bidrar nämligen, som det har påpekats i punkt 98 ovan, till trovärdigheten hos programmet för förvaltning av den offentliga skulden, vilket skiljer NSD från de andra finansinstitut som är involverade i emitteringen av federala obligationer. När det gäller argumentet att det ryska finansministeriet skulle kunna emittera obligationer genom att använda sig av tjänster från andra ryska depåhållare av värdepapper eller utländska depåhållare av värdepapper, måste det konstateras att detta argument inte har styrkts genom någon bevisning. Ett sådant argument kan i varje fall inte godtas. Även under antagandet att den ryska regeringen skulle kunna använda sig av andra aktörer, kan den omständigheten i sig inte påverka den betydelse som NSD har uppnått inom ramen för emitteringen och förvaltningen av federala obligationer, eftersom det vid utgången av år 2021 förvarade federala obligationer till ett belopp av flera biljoner rubel, närmare bestämt 15,5 biljoner rubel (det vill säga omkring 155 miljarder euro). Av bevis nr 2 i den första bevisakten framgår dessutom att den ryska regeringen under år 2020 använde sig av NSD:s tjänster vid emitteringen av federala obligationer motsvarande ett belopp om 4,7 biljoner rubel (det vill säga omkring 47 miljarder euro). Enligt bevis nr 2 i den andra bevisakten ökade det totala beloppet av de federala obligationer som NSD förvarade med 13,3 procent mellan år 2020 och år 2021. Denna bevisning bekräftar betydelsen av de tjänster som NSD tillhandahöll den ryska regeringen inom ramen för dess program för emittering av statsobligationer. Den omständigheten att NSD i egenskap av värdepapperscentral även tillhandahöll tjänster till privata företag kan inte påverka den omständigheten att de tjänster som bolaget tillhandahöll den ryska regeringen inom ramen för förvaltningen av den offentliga skulden främjade nämnda regerings resurser.

100 Vad slutligen gäller argumentet att NSD:s förbindelser med enheter som har en koppling till den ryska regeringen utgör handelsförbindelser på armslängds avstånd som är jämförbara med dess förbindelser med privata kunder, ska det påpekas att en sådan omständighet i sig inte kan ifrågasätta betydelsen av de tjänster som NSD erbjuder inom ramen för emittering, förvaring och förvaltning av federala obligationer, eftersom denna omständighet inte har något samband med nämnda tjänsters betydelse. Dessutom informerade NSD i mars 2022, enligt bevis nr 11 i den första bevisakten, investerarna om att enligt ett åläggande från Ryska federationens centralbank kunde utländska innehavare av federala obligationer inte längre få kupongbetalningar på nämnda obligationer. På grund av den omständigheten att NSD måste följa centralbankens åläggande hade rådet vid antagandet av de ursprungliga rättsakterna följaktligen fog för att anse att NSD inte längre bedrev sin verksamhet i enlighet med normala affärsmässiga villkor. Det ska påpekas att NSD inte har bestritt denna omständighet, eftersom det i sina yttranden över kommissionens interventionsinlaga har bekräftat att Ryska federationens centralbank den 28 februari 2022 riktade ett bindande åläggande till depåhållare av värdepapper, varigenom de anmodades att tillfälligt skulle skjuta upp transaktioner som syftade till att debitera ryska emittenters värdepapper på utpekade utländska innehavares eller ägares värdepapperskonton. Av detta följer att NSD från och med det att det genomförde åläggandet från Ryska federationens centralbank av den 28 februari 2022 inte längre kunde hävda att dess förbindelser med enheter med en koppling till den ryska regeringen utgjorde förbindelser på armslängds avstånd som var jämförbara med dess förbindelser med privata kunder.

101 För det andra ska det påpekas att enligt bevis nr 8 i den första bevisakten använde den ryska statskassan NSD:s system för förvaltning av säkerheter för likviditetsplacering inom ramen för pensionstransaktioner till ett belopp motsvarande 40,8 biljoner rubel år 2021 (det vill säga omkring 408 miljarder euro). Denna omständighet styrks av bevis nr 2 i den andra bevisakten inom ramen för antagandet av rättsakterna om bibehållande från mars 2023. Som svar på en åtgärd för processledning bekräftade NSD att den ryska federala statskassan använde NSD:s system för förvaltning av säkerheter. I sitt svar avgav NSD en reservation i syfte att göra gällande att de bevis som rådet har ingett inte är tillförlitliga. Det räcker dock att påpeka att bevis nr 2 i den andra bevisakten utgörs av en rapport från MOEX, det vill säga ett bolag som innehar mer än 99 procent av andelarna i NSD, vilket innebär att NSD inte kan göra gällande att informationen i rapporten inte är tillförlitlig. När det gäller uppgiften att den ryska federala statskassan använder NSD:s system för förvaltning av säkerheter under förhållanden på armslängds avstånd som är jämförbara med de som gäller för privata kunder kan NSD dessutom inte, av samma skäl som de som anges i punkt 100 ovan, göra gällande en sådan omständighet för att bestrida betydelsen av de tjänster som det tillhandahåller den ryska regeringen. Med hänsyn till beloppet av de likvida medel som den ryska federala statskassan hade placerat genom NSD:s system för förvaltning av säkerheter kunde rådet således utan att göra en oriktig bedömning anse att NSD främjade den ryska regeringens resurser.

102 För det tredje framgår det även av bevis nr 8 i den första bevisakten och bevis nr 2 i den andra bevisakten att Ryska federationens centralbank använde NSD:s system för förvaltning av säkerheter för transaktioner som år 2021 uppgick till 2,3 biljoner rubel (det vill säga omkring 23 miljarder euro). De pensionstransaktioner som Ryska federationens centralbank genomförde genom att använda finansiella tjänster som tillhandahölls av NSD beskrivs dessutom i bevis nr 8 i den första bevisakten som transaktioner avsedda att stötta den nationella ekonomin.

103 Som det framgår av punkt 89 ovan använder Ryska federationens centralbank för övrigt NSD:s betalningssystem för att genomföra penningpolitiska åtgärder.

104 Det ska konstateras att som kommissionen angav i sitt svar på en fråga från tribunalen är likviditetsförvaltningen en viktig del av penningpolitiken som påverkar den ryska ekonomins resultat och således indirekt påverkar Ryska federationens intäkter. Av detta följer att det fanns fog för att anse att de tjänster som NSD tillhandahöll Ryska federationens centralbank indirekt främjade den ryska regeringens resurser.

105 För det fjärde och som rådet har gjort gällande bidrar NSD, genom sin viktiga roll inom det ryska finansiella systemet, vilken stärker finansmarknadernas effektivitet, till att locka till investeringar i Ryssland och främjar således den ekonomiska tillväxten, och bidrar följaktligen till att indirekt främja den ryska regeringens resurser.

106 Mot bakgrund av det ovan anförda ska det påpekas att rådet inte gjorde en oriktig bedömning genom att konstatera att NSD främjade den ryska regeringens verksamhet, politik och resurser. Med beaktande av betydelsen av de finansiella tjänster som NSD tillhandahåller såväl den ryska regeringen som Ryska federationens centralbank, och dess allmännare bidrag för att det ryska finansiella systemet ska fungera väl, så ska det konstateras att rådet hade fog för att anse att NSD kvantitativt och kvalitativt tillhandahöll den Ryska federationens regering ett betydande materiellt eller ekonomiskt stöd som främjade dess ekonomiska resurser och gjorde det möjligt för den att fortsätta med sina åtgärder för att destabilisera Ukraina.

107 Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grundens första del.

108 NSD har bestritt konstaterandet att det kontrolleras av den ryska regeringen. Det har hävdat att MOEX och NSD är separata rättsliga enheter och att rådet inte har styrkt att NSD kontrollerades av MOEX. Dessutom har NSD gjort gällande att nämnda regering inte kan utöva vare sig rättslig eller faktisk kontroll över MOEX.

109 Rådet har med stöd av kommissionen bestritt NSD:s argument.

110 Det ska påpekas att enligt kriteriet avseende materiellt eller ekonomiskt stöd till regeringen, vilket föreskrivs i artikel 2.1 f i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse, krävs det inte att det fastställs att nämnda regering utövar kontroll över den person, den enhet eller det organ som ger den stöd.

111 Eftersom det framgår av prövningen av den första delgrunden att rådet innehade ett tillräckligt underlag och inte gjorde en oriktig bedömning genom att konstatera att NSD tillhandahöll Ryska federationens regering materiellt eller ekonomiskt stöd, utgör konstaterandet att NSD kontrolleras av nämnda regering ett ytterligare bevis i sammanhanget som inte kan vara avgörande för rättfärdigandet av att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna.

112 Av detta följer att de argument som NSD har anfört i syfte att bestrida att detta konstaterande var välgrundat ska underkännas, eftersom de saknar verkan.

113 Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grundens andra del.

114 NSD har gjort gällande att de angripna rättsakterna inte visar på vilket sätt de restriktiva åtgärderna mot NSD har vidtagits mot Ryska federationen.

115 Rådet har med stöd av kommissionen bestritt NSD:s argument.

116 Tribunalen påpekar att NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna på grundval av det kriterium avseende materiellt eller ekonomiskt stöd till regeringen som föreskrivs i artikel 2.1 f i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse. Av prövningen av den första grundens första del följer att rådet innehade en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier för att motivera att NSD fördes upp på nämnda förteckningar på grundval av detta kriterium. Av detta följer att rådet hade styrkt en tillräcklig koppling mellan NSD och Ryska federationen och att det inte var nödvändigt att visa att det fanns en ytterligare koppling utöver det materiella eller ekonomiska stöd som föreskrivs i det kriterium som tillämpades med avseende på NSD.

117 Talan kan således inte bifallas såvitt avser den andra grundens tredje del.

118 Talan kan följaktligen inte bifallas på den andra grunden och, med beaktande av övervägandena i punkterna 46 och 47 ovan, inte heller på den fjärde grunden.

119 NSD har gjort gällande att de angripna rättsakterna åsidosätter dess rätt till näringsfrihet och rätt till egendom, vilka garanteras i artiklarna 16 och 17 i stadgan. NSD anser att de angripna rättsakterna hindrar det från att fritt utöva en ekonomisk verksamhet och fullgöra sina skyldigheter gentemot sina kunder, vilket utgör ett åsidosättande av dess rätt till näringsfrihet och rätt till egendom.

120 NSD anser dessutom att de angripna rättsakterna inte är förenliga med det väsentliga innehållet i de rättigheter som garanteras i artiklarna 16 och 17 i stadgan. Det anser även att åtgärderna i fråga inte är vare sig lämpliga eller nödvändiga för att uppnå de mål som rådet eftersträvar. NSD har även hävdat att rådet inte har visat att de restriktiva åtgärderna i fråga utgjorde det minst ingripande medlet att uppnå det eftersträvade målet eller att mindre ingripande åtgärder inte kunde ha vidtagits.

121 Enligt NSD finns det dessutom inte ett tillräckligt samband mellan de restriktiva åtgärderna i fråga och de eftersträvade målen, och det kan inte tillåtas att bolag som inte kontrolleras av staten kan göras till föremål för sådana åtgärder enbart av det skälet att de bedriver sin verksamhet inom en viktig ekonomisk sektor.

122 NSD har även gjort gällande att de åtgärder som vidtagits mot det utgör ett åsidosättande av dess kunders grundläggande rättigheter, eftersom dessa inte kan få tillgång till sina värdepapper, vilka NSD i egenskap av förvaltare förvarar på frysta konton hos depåhållare av värdepapper etablerade i unionen.

123 Rådet har med stöd av kommissionen bestritt NSD:s argument.

124 Tribunalen erinrar om att näringsfriheten och rätten till egendom stadfästs i artikel 16 respektive artikel 17 i stadgan.

125 Den erinrar även om att de grundläggande rättigheter som NSD har åberopat inte utgör absoluta rättigheter och att utövandet av dem kan bli föremål för begränsningar rättfärdigade av mål av allmänintresse som unionen eftersträvar, under förutsättning att begränsningarna faktiskt svarar mot de mål av allmänintresse som eftersträvas och att de inte, i förhållande till det eftersträvade målet, medför ett oproportionerligt och icke godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i de garanterade rättigheterna (dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 148, och dom av den 25 juni 2020, VTB Bank/rådet, C‑729/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:499, punkt 80).

126 För att vara förenlig med unionsrätten måste en begränsning av de grundläggande rättigheterna i fråga vara föreskriven i lag, vara förenlig med det väsentliga innehållet i nämnda rättigheter och eftersträva ett mål av allmänintresse som erkänns som sådant av unionen och får inte vara oproportionerlig (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 222 och där angiven rättspraxis).

127 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som det ska avgöras huruvida de angripna rättsakterna utgör ett oproportionerligt åsidosättande av näringsfriheten och rätten till egendom.

128 Inledningsvis ska de argument prövas som NSD har anfört för att göra gällande att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot det har medfört en frysning av penningmedel eller ekonomiska resurser motsvarande omkring 1,479 miljarder euro som tillhör dess kunder, vilket innebär att nämnda åtgärder utgör ett åsidosättande av nämnda kunders rätt till egendom.

129 Tribunalen påpekar härvid att NSD till stöd för sin talan om ogiltigförklaring inte kan åberopa en rätt till egendom som det inte är innehavare av (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2022, Anglo Austrian AAB och Belegging-Maatschappij Far-East/ECB, T‑797/19, överklagad, EU:T:2022:389, punkt 285). Enligt rättspraxis kan nämligen åsidosättande av en subjektiv rättighet i princip inte göras gällande av tredje man, utan endast av den som anser sig ha fått sina egna rättigheter åsidosatta (se, analogt, dom av den 19 september 2019, Zhejiang Jndia Pipeline Industry/kommissionen, T‑228/17, EU:T:2019:619, punkt 36 och där angiven rättspraxis). Som NSD erkände vid förhandlingen har dess kunder tillgång till rättsmedel vid nationella domstolar, vid vilka de bland annat kan göra gällande att deras rätt till egendom som stadfästs i artikel 17 i stadgan har åsidosatts.

130 När det gäller NSD:s argument att det undantag som föreskrivs i artikel 2.15 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse och artikel 6b.5 i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse inte ger dess kunder möjlighet att utverka ett frigörande av deras penningmedel eller ekonomiska resurser på grund av de nationella myndigheternas passivitet eller alltför restriktiva villkor som ålagts av nämnda myndigheter, ska det dessutom påpekas att NSD genom detta argument inte egentligen har bestritt lagenligheten hos nämnda undantag som antagits av rådet, utan har bestritt lagenligheten hos de åtgärder som vidtagits av de nationella myndigheterna inom ramen för genomförandet av nämnda bestämmelse.

131 Det ska erinras om att enligt fast rättspraxis saknar tribunalen inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF behörighet att pröva lagenligheten hos beslut som antagits av de nationella myndigheterna eller domar som meddelats av de nationella domstolarna (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 5 oktober 1983, Chatzidakis Nevas/Juristernas pensionskassa i Aten, 142/83, EU:C:1983:267, punkt 4, och beslut av den 24 augusti 2010, Grúas Abril Asistencia/kommissionen, T‑386/09, ej publicerat, EU:T:2010:331, punkt 28). Enligt fast rättspraxis ankommer det nämligen endast på de behöriga nationella domstolarna att pröva giltigheten av nationella åtgärder för genomförande av unionsrättsakter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1996, Branco/kommissionen, T‑271/94, EU:T:1996:103, punkt 53, och dom av den 14 april 2016, Ben Ali/rådet, T‑200/14, ej publicerad, EU:T:2016:216, punkt 268).

132 Det ska dessutom erinras om att när den behöriga nationella myndigheten prövar en ansökan om att frigöra frysta tillgångar i enlighet med de undantag som föreskrivs i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse och förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse tillämpar myndigheten unionsrätten. Vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning är myndigheten således skyldig att iaktta stadgan enligt artikel 51.1 däri (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juni 2014, Peftiev, C‑314/13, EU:C:2014:1645, punkt 24, och dom av den 14 april 2016, Ben Ali/rådet, T‑200/14, ej publicerad, EU:T:2016:216, punkt 266).

133 Av detta följer att när de nationella myndigheterna prövar en ansökan om att frigöra penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhör de av NSD:s kunder som inte är föremål för någon restriktiv åtgärd, men vilkas penningmedel eller ekonomiska resurser har frysts på grund av de restriktiva åtgärder som vidtagits mot NSD, ankommer det på dem att försäkra sig om att åsidosättandet av dessa kunders rätt till egendom är förenligt med de villkor som föreskrivs i artikel 52 i stadgan.

134 Det ska vidare påpekas att NSD:s näringsfrihet, liksom dess rätt till egendom när det gäller de penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhör bolaget självt och som förvaras vid andra finansinstitut etablerade i unionen, begränsas genom de restriktiva åtgärder som NSD är föremål för. Det ska därför kontrolleras om de villkor för att motivera ett åsidosättande av NSD:s grundläggande rättigheter som det erinras om i punkt 126 ovan är uppfyllda.

135 Tribunalen konstaterar, för det första, att de restriktiva åtgärderna i fråga är föreskrivna i lag, eftersom de fastställs i rättsakter som bland annat har allmän giltighet och en tydlig rättslig grund i unionsrätten, det vill säga artikel 29 FEU respektive artikel 215 FEUF.

136 Det ska, för det andra, erinras om att de restriktiva åtgärder som vidtagits har till verkan att NSD:s egna penningmedel eller ekonomiska resurser har frysts som en säkerhetsåtgärd. Dessutom är de angripna rättsakterna tillämpliga i sex månader och är föremål för en kontinuerlig översyn, såsom det föreskrivs i artikel 6 i beslut 2014/145. Eftersom nämnda åtgärder är tillfälliga och reversibla, ska det anses att de är förenliga med det väsentliga innehållet i NSD:s rätt till näringsfrihet och rätt till egendom. Det måste konstateras att NSD inte har anfört några styrkta argument som kan påverka detta konstaterande.

137 För det tredje svarar de restriktiva åtgärderna i fråga mot ett mål av allmänintresse som erkänns som sådant av unionen, vilket kan göra att negativa konsekvenser, även betydande sådana, för vissa aktörer är motiverade (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 150). Åtgärderna syftar nämligen till att utöva påtryckningar på de ryska myndigheterna, så att de upphör med sina åtgärder och sin politik för att destabilisera Ukraina. I februari 2022 ville rådet strategiskt försvaga den ryska ekonomin dels genom att förbjuda bland annat finansiering av Ryska federationen, dess regering och dess centralbank, dels genom att tillämpa sådana åtgärder inom bland annat finans-, försvars- och energiområdet. Av skäl 11 i beslut 2022/329 framgår det dessutom att rådet, mot bakgrund av den allvarliga situationen i Ukraina, ansåg att kriterierna för uppförande på förteckningarna borde ändras. Det framgår således att unionen vill minska den ryska statens intäkter och utöva påtryckningar på den ryska regeringen, i syfte att minska dess förmåga att finansiera sina åtgärder för undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende och få den att upphöra med dessa i syfte att bevara stabiliteten i Europa och i världen. Detta är ett mål som omfattas av de mål som eftersträvas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, vilka anges i artikel 21.2 b och c FEU, såsom att bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet.

138 För det fjärde ska det prövas om begränsningen av NSD:s rätt till näringsfrihet och rätt till egendom, när det gäller de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör bolaget självt, är proportionerlig i förhållande till det mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna.

139 Vad inledningsvis gäller frågan huruvida de restriktiva åtgärder som NSD är föremål för är lämpliga ska det påpekas att åtgärderna inte som sådana kan anses olämpliga, med hänsyn till att de eftersträvar mål av allmänintresse av grundläggande betydelse för det internationella samfundet, nämligen att bevara freden och den internationella säkerheten (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 2 december 2020, Kalai/rådet, T‑178/19, ej publicerad, EU:T:2020:580, punkt 171 och där angiven rättspraxis, och dom av den 3 februari 2021, Boshab/rådet, T‑111/19, ej publicerad, EU:T:2021:54, punkt 150 och där angiven rättspraxis). Eftersom NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna på grund av att det bedrev verksamhet i en viktig sektor av den ryska ekonomin, kan det inte göra gällande att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot det är olämpliga på grund av de inte har ett tillräckligt samband med det mål som eftersträvas med de angripna rättsakterna. Eftersom målet med de angripna rättsakterna är att minska den ryska statens intäkter och utöva påtryckningar på den ryska regeringen, i syfte att minska dess förmåga att finansiera sina åtgärder för att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, svarar en åtgärd som riktas mot ekonomiska aktörer som i likhet med NSD tillhandahåller den ryska regeringen materiellt eller ekonomiskt stöd på ett samstämmigt sätt mot det målet och kan följaktligen inte anses vara olämplig med beaktande av det eftersträvade målet (se, analogt, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 147).

140 Vad vidare gäller frågan huruvida de restriktiva åtgärderna var nödvändiga måste det, även om NSD har gjort gällande att de eftersträvade målen kunde ha uppnåtts genom alternativa, mindre ingripande åtgärder, emellertid konstateras att NSD inte har åberopat någon alternativ åtgärd som skulle vara mindre ingripande och inte heller har visat att rådet kunde ha övervägt att anta mindre ingripande åtgärder som hade varit lika lämpliga som de som föreskrivs i de angripna rättsakterna. Som rådet har påpekat har det redan slagits fast att alternativa och mindre ingripande åtgärder, såsom ett system med förhandsgodkännande eller en skyldighet att i efterhand rättfärdiga användningen av överförda medel, inte hade utgjort ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå de ålagda restriktionerna (dom av den 30 november 2016, Rotenberg/rådet, T‑720/14, EU:T:2016:689, punkt 182, och dom av den 1 juni 2022, Prigozhin/rådet, T‑723/20, ej publicerad, EU:T:2022:317, punkt 136).

141 En avvägning av de intressen som det rör sig om visar slutligen att de olägenheter som de restriktiva åtgärderna har medfört för NSD inte är orimliga med beaktande av den grundläggande vikten av att bevara freden och den internationella säkerheten.

142 Som rådet och kommissionen har påpekat begränsas effekterna av de restriktiva åtgärderna nämligen till unionens territorium, vilket innebär att åtgärderna som mest endast rör en del av de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör NSD självt och inte hindrar att NSD bedriver sin verksamhet i det land där det är etablerat eller i andra tredjeländer.

143 Det ska även konstateras att även om det är riktigt att de restriktiva åtgärderna hindrar NSD från att använda de penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhör det, fråntar de emellertid inte NSD rätten att i enlighet med artikel 2.6 a i beslut 2014/145 och artikel 7.2 a i förordning nr 269/2014 erhålla ränta och övriga intäkter på sina frysta konton på vilka dessa penningmedel och resurser har satts in, förutsatt att denna ränta och dessa övriga intäkter också fryses.

144 I de angripna rättsakterna föreskrivs dessutom undantag som ger de nationella myndigheterna möjlighet att ge tillstånd till att vissa penningmedel frigörs eller att vissa ekonomiska resurser görs tillgängliga. I artikel 4.1 i förordning nr 269/2014 föreskrivs nämligen möjligheten att ge tillstånd till att frysta penningmedel eller ekonomiska resurser används för att täcka grundläggande behov för juridiska personer, enheter eller organ som förts upp på de omtvistade förteckningarna, för att betala utgifter i samband med juridiska tjänster, för att betala avgifter eller serviceavgifter för rutinmässig förvaring eller förvaltning av frysta penningmedel eller resurser samt för att täcka extraordinära utgifter.

145 I artikel 2.5 i beslut 2014/145 och artikel 6.1 i förordning nr 269/2014 föreskrivs dessutom möjligheten att frigöra vissa frysta penningmedel eller frysta ekonomiska resurser som tillhör NSD för att ge det möjlighet att göra en betalning som uppkommit inom ramen för ett avtal eller en överenskommelse som hade ingåtts före den dag då NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna.

146 Av detta följer att åsidosättandet av NSD:s rätt till näringsfrihet och rätt till egendom inte kan anses vara oproportionerligt.

147 NSD:s övriga argument kan inte påverka detta konstaterande.

148 Vad, för det första, gäller argumentet att åsidosättandet av NSD:s rätt till näringsfrihet är desto mer betydande på grund av att det är omöjligt för NSD att fullgöra sina avtalsenliga skyldigheter gentemot sina kunder, eftersom undantagen inte tillåter att NSD till sina kunder återlämna de värdepapper som det förvarar på sina frysta konton, ska undantagen i artikel 2.5 i beslut 2014/145 och artikel 6.1 i förordning nr 269/2014 samt det undantag som föreskrivs i artikel 2.19 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse och artikel 6b.5 i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse undersökas i tur och ordning.

149 Enligt det undantag som föreskrivs i artikel 2.5 i beslut 2014/145, vilket var tillämpligt vid den tidpunkt då de ursprungliga rättsakterna antogs, ska frysning av en persons, en enhets eller ett organs penningmedel eller ekonomiska resurser inte hindra denna person, denna enhet eller detta organ från att göra en betalning i samband med ett avtal som ingåtts före den dag då personen, enheten eller organet fördes upp på förteckningen i bilagan till detta beslut, under förutsättning att den berörda medlemsstaten har fastställt att betalningen inte direkt eller indirekt tas emot av en fysisk eller juridisk person, enhet eller organ som förts upp på nämnda förteckning.

150 Enligt artikel 6.1 i förordning nr 269/2014 kan de nationella myndigheterna således ge tillstånd till att vissa frysta penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhör en person, en enhet eller ett organ frigörs, förutsatt att den har fastställt att, som det framgår av led a i denna bestämmelse, dessa medel eller ekonomiska resurser kommer att användas av denna person, denna enhet eller detta organ och att, som det framgår av led b i samma bestämmelse, den betalning som ska göras inte innebär en överträdelse av det förbud som förskrivs i artikel 2.2 i nämnda förordning, att direkt eller indirekt ställa penningmedel eller ekonomiska resurser till förfogande för personer, enheter eller organ som förts upp på de omtvistade förteckningarna eller för personer, enheter eller organ som är förbundna med dem.

151 Det ska påpekas att begreppet penningmedel ges en vid definition i artikel 1 g i förordning nr 269/2014, eftersom det avser finansiella tillgångar och ekonomiska förmåner av alla slag. Det samma gäller begreppet ekonomiska resurser, som definieras i artikel 1 d i samma förordning, vilket täcker egendom av alla slag, materiell eller immateriell, lös eller fast, som inte utgör penningmedel, men som kan användas för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster. Eftersom frysta penningmedel eller ekonomiska resurser kan frigöras för att möjliggöra för en person, en enhet eller ett organ att göra en betalning i enlighet med ett avtal eller en överenskommelse som ingåtts med tredje man innan den berörde fördes upp på de omtvistade förteckningarna, ska begreppet betalning med nödvändighet ges en vid tolkning och kan inte begränsas till enbart betalningar i form av en överföring av ett penningbelopp. Som kommissionen påpekade vid förhandlingen skulle nämligen en restriktiv tolkning av begreppet betalning strida mot möjligheten att frigöra penningmedel eller ekonomiska resurser, vilka har definierats brett, i syfte att göra en betalning.

152 Av detta följer att vid den tidpunkt då de ursprungliga rättsakterna antogs hade de nationella myndigheterna, enligt undantaget i artikel 2.5 i beslut 2014/145 och artikel 6.1 i förordning nr 269/2014, möjlighet att ge tillstånd till att NSD:s penningmedel eller ekonomiska resurser frigjordes, för att ge det möjlighet att göra en betalning i form av återlämning av sina kunders värdepapper som det innehade på sina frysta konton hos depåhållare av värdepapper etablerade i unionen.

153 I motsats till vad rådet och kommissionen har hävdat hindrar artikel 2.2 i förordning nr 269/2014 inte att NSD:s kunder, inom ramen för de transaktioner som NSD måste genomföra för att ställa värdepapper tillhörande dessa kunder till deras förfogande i enlighet med det undantag som anges i punkt 152 ovan, betalar serviceavgifter eller avgifter till NSD för att det ska genomföra nämnda transaktioner. Möjligheten för NSD att motta en betalning som ersättning för en tjänst som tillhandahålls inom ramen för genomförandet av ett avtal eller en överenskommelse som hade ingåtts innan NSD fördes upp på de omtvistade förteckningarna föreskrivs nämligen uttryckligen i artikel 7.2 b i förordning nr 269/2014, förutsatt att dessa betalningar som görs av kunderna fryses i enlighet med artikel 2.1 i samma förordning.

154 I artikel 6.1 b i förordning nr 269/2014 föreskrivs visserligen att den betalning som NSD måste göra inte får innebära en överträdelse av artikel 2.2 i samma förordning, det vill säga förbudet mot att direkt eller indirekt ställa penningmedel eller ekonomiska resurser till förfogande för personer, enheter eller organ som förtecknas i bilaga I till förordningen eller personer, enheter eller organ som är förbundna med dem. Detta förbud avser emellertid inte betalningar som kan göras av NSD:s kunder till NSD som ersättning för den tjänst som tillhandahållits för att återlämna deras värdepapper i enlighet med ett avtal eller en överenskommelse som hade ingåtts innan NSD fördes upp på nämnda förteckning. Det syftar till att hindra att NSD genomför en betalning, i förevarande fall återlämnar värdepapper, till en person som är föremål för de restriktiva åtgärderna. Såsom framgår av artikel 2.5 i beslut 2014/145, mot bakgrund av vilken artikel 6.1 b i förordning nr 269/2014 ska tolkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 141), avser det villkor som föreskrivs i denna bestämmelse i förordning nr 269/2014 skyldigheten för nationella myndigheter att säkerställa att den betalning som görs av NSD inte direkt eller indirekt mottas av en person, en enhet eller ett organ som förts upp på de omtvistade förteckningarna.

155 När det gäller argumentet avseende de nationella myndigheternas passivitet till följd av NSD:s ansökningar om att tillämpa undantaget i artikel 2.5 i beslut 2014/145 och artikel 6.1 i förordning nr 269/2014 kan detta argument inte godtas. Som det har erinrats om i punkt 131 ovan saknar tribunalen inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF nämligen behörighet att pröva lagenligheten hos rättsakter som antagits av de nationella myndigheterna för att tillämpa unionsrätten.

156 Det ska dessutom påpekas att innan rättsakterna om bibehållande från mars 2023 antogs hade ett undantag, genom antagande av rådets beslut (Gusp) 2022/1907 av den 6 oktober 2022 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 259 I, 2022, s. 98) och rådets förordning (EU) 2022/1905 av den 6 oktober 2022 om ändring av förordning nr 269/2014 (EUT L 259 I, 2022, s. 76), införts i artikel 2.19 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse respektive artikel 6b.5 i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse, i syfte att ge tillstånd till att frysta penningmedel eller ekonomiska resurser som tillhörde NSD frigjordes eller att penningmedel eller ekonomiska resurser tillgängliggjordes för NSD, i syfte att transaktioner, avtal eller andra överenskommelser som ingåtts med eller på annat sätt berörde NSD skulle kunna slutföras senast den 7 januari 2023.

157 Vid förhandlingen angav rådet att det undantag som nämns i punkt 156 ovan infördes för att överkomma svårigheterna i samband med tillämpningen av undantaget i artikel 2.5 i beslut 2014/145 och artikel 6.1 i förordning nr 269/2014 när det gällde transaktioner som syftade till att ge NSD möjlighet att till sina kunder återlämna värdepapper som det innehade på frysta konton hos depåhållare av värdepapper etablerade i unionen.

158 Av lydelsen av det undantag som föreskrivs i artikel 2.19 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse och artikel 6b.5 i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse framgår att i detta undantag preciseras de villkor enligt vilka de nationella myndigheterna kunde ge tillstånd till att NSD:s penningmedel eller ekonomiska resurser frigjordes i syfte att möjliggöra för dess kunder att återfå sina värdepapper som förvarades på NSD:s frysta konton. Det ska härvid påpekas att NSD inte har bestritt lagenligheten hos detta undantag, utan har bestritt lagenligheten hos de åtgärder som de nationella myndigheterna vidtog inom ramen för tillämpningen av det. Som det erinras om i punkt 131 ovan saknar tribunalen inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF emellertid behörighet att pröva lagenligheten hos rättsakter som antagits av de nationella myndigheterna för att tillämpa unionsrätten.

159 Det ska även påpekas att genom antagandet av rådets beslut (Gusp) 2023/1218 av den 23 juni 2023 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 159 I, 2023, s. 526) och rådets förordning (EU) 2023/1215 av den 23 juni 2023 om ändring av förordning nr 269/2014 (EUT L 159 I, 2023, s. 330) infördes ytterligare ett undantag i artikel 2.25 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse respektive artikel 6b.5a i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse. Enligt artikel 2.25 i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse fick de nationella myndigheterna, förutsatt att vissa villkor iakttogs, ge tillstånd till att medborgare eller bosatta i en medlemsstat, eller en enhet som var etablerad i unionen, senast den 24 december 2023 omvandlade ett depåbevis med ryska underliggande värdepapper som innehades av NSD i syfte att sälja det underliggande värdepapperet och till att medel kopplade till omvandlingen av depåbeviset tillgängliggjordes och till försäljningen av det underliggande värdepapperet direkt eller indirekt till NSD.

160 Av dessa överväganden följer att när det gäller de ursprungliga rättsakterna såväl som rättsakterna om bibehållande från mars 2023 och september 2023 har NSD inte fog för att göra gällande ett eventuellt ytterligare åsidosättande av dess rätt till näringsfrihet på grund av att undantagen i beslut 2014/145 och förordning nr 269/2014 inte gav NSD möjlighet att återlämna sina kunders värdepapper som det innehade på sina frysta konton hos depåhållare etablerade i unionen.

161 För det andra kan NSD inte göra gällande att tillämpningen av de restriktiva åtgärder som vidtogs mot det är oproportionerlig, eftersom NSD inte hade gjort sig skyldig till någon överträdelse. Det ska nämligen erinras om att restriktiva åtgärder utgör riktade preventiva åtgärder som, i enlighet med artikel 21.2 c FEU, bland annat har till syfte att bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet. Bestämmelserna i beslut 2014/145 syftar dessutom varken till att straffa något handlande, eller förhindra att detta handlande upprepas. Dessa åtgärder syftar endast till att bevara de tillgångar som innehas av de personer, enheter och organ som avses i artikel 2.1 i nämnda beslut, i enlighet med de mål som anges i artikel 21.2 c FEU (se, analogt, dom av den 15 februari 2023, Belaeronavigatsia/rådet, T‑536/21, EU:T:2023:66, punkterna 34 och 35).

162 För det tredje ska det – under antagandet att NSD avser att göra gällande att rådet inkräktade på unionens befogenheter inom området för den gemensamma handelspolitiken genom att anta de angripna rättsakterna – erinras om att rådet på grundval av fördragens bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, bland annat artikel 29 FEU och artikel 215.2 FEUF, har befogenhet att besluta om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater i syfte att uppnå de mål som anges i artikel 21.2 c FEU. Unionens befogenheter inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och enligt andra bestämmelser i EUF‑fördraget, såsom befogenheterna inom området för den gemensamma handelspolitiken, är dessutom inte ömsesidigt uteslutande, utan kompletterar varandra, eftersom dessa bestämmelser har olika tillämpningsområden och syftar till att uppnå olika mål (se, analogt, dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 61). I förevarande fall rör de mål som eftersträvas med de angripna rättsakterna emellertid inte den gemensamma handelspolitiken, utan den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. NSD kan följaktligen inte hävda att rådet inkräktade på unionens befogenheter inom området för den gemensamma handelspolitiken genom att anta de restriktiva åtgärderna mot NSD.

163 Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.

164 Av det ovan anförda följer att talan ska ogillas i sin helhet.

165 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att NSD ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta rådets rättegångskostnader. Eftersom NSD har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.

166 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: engelska.