Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) den 26 februari 2025

I mål T‑498/22,

TRIBUNALEN (första avdelningen i utökad sammansättning) vid överläggningen sammansatt av tillförordnade ordföranden R. Mastroianni samt domarna M. Brkan, I. Gâlea, T. Tóth och S.L. Kalėda (referent), justitiesekreterare: handläggaren R. Ūkelytė,

efter den skriftliga delen av förfarandet,

efter förhandlingen den 9 juli 2024,

följande

Dom

Parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Den tredje grunden: Åsidosättande av de grundläggande rättigheterna [utelämnas]

Rättegångskostnader

1 Sökanden, Aleksandra Meljničenko, har väckt talan med stöd av artikel 263 FEUF och yrkat ogiltigförklaring av,

27 Sökanden har, med stöd av Eurochem Group och Suek, yrkat att tribunalen ska

28 Rådet har, med stöd av Konungariket Belgien, yrkat att tribunalen ska

29 Till stöd för sin talan har sökanden åberopat fem grunder. Den första grunden avser en uppenbart oriktig bedömning. Som andra grund har sökanden gjort gällande att svaranden har åsidosatt motiveringsskyldigheten. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och av de grundläggande rättigheterna. Den fjärde grunden avser en invändning om rättsstridighet vad gäller kriteriet i artikel 2.1 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse och artikel 3.1 i förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse avseende fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har samröre med en person som är föremål för restriktiva åtgärder enligt ett av de kriterier för upptagande i förteckningen som föreskrivs i artikel 2.1 a–h i nämnda beslut och i artikel 3.1 a–h i nämnda förordning (nedan kallat samröreskriteriet). Såvitt avser den femte grunden har sökande gjort gällande att den avser åsidosättande av rätten att yttra sig.

105 Sökanden har vidare, med stöd av Eurochem Group och Suek, tillagt att hon aldrig har haft någon koppling till de ryska beslutsfattarna. Att ålägga henne sanktioner bidrar därför inte på något sätt till att uppnå målen med förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse, som består i att utöva påtryckningar på de ryska myndigheterna, och strider mot unionens politik som syftar till att säkerställa livsmedelstrygghet i världen. Det är således varken nödvändigt eller ändamålsenligt att bibehålla dessa restriktiva åtgärder avseende sökanden.

106 Rådet har, med stöd av Konungariket Belgien, bestridit sökandens argument.

107 Tribunalen erinrar om att rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, för bostad och för kommunikationer, rätten till egendom samt unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier föreskrivs i artiklarna 7, 17 respektive 45 i stadgan.

108 Vad gäller de grundläggande rättigheter som stadfästs i artiklarna 7 och 17 i stadgan utgör de aktuella restriktiva åtgärderna i förevarande fall säkerhetsåtgärder, vilka inte syftar till att frånta de berörda personerna deras rätt till egendom eller deras rätt till respekt för privatlivet och familjelivet, för deras bostad och för deras kommunikationer. Med undantag för rätten till respekt för kommunikationer, för vilken det inte har visats att det föreligger någon begränsning, medför de aktuella åtgärderna i förevarande fall onekligen en begränsning av nämnda grundläggande rättigheter (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 12 mars 2014, Al Assad/rådet, T‑202/12, EU:T:2014:113, punkt 115 och där angiven rättspraxis).

109 Enligt fast rättspraxis utgör de grundläggande rättigheter som föreskrivs i artiklarna 7 och 17 i stadgan emellertid inte absoluta rättigheter i unionsrätten, utan ska beaktas i förhållande till vilken funktion de har i samhället (se dom av den 12 mars 2014, Al Assad/rådet, T‑202/12, EU:T:2014:113, punkt 113 och där angiven rättspraxis).

110 Tribunalen erinrar i detta avseende om att det föreskrivs i artikel 52.1 i stadgan dels att [v]arje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i [stadgan] ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter, dels att [b]egränsningar …, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast [får] göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.

111 För att vara förenlig med unionsrätten måste en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna således uppfylla fyra villkor. För det första ska begränsningen vara föreskriven i lag, i den meningen att en unionsinstitution som antar åtgärder som kan begränsa en fysisk eller juridisk persons grundläggande rättigheter ska ha en rättslig grund därför. För det andra ska begränsningen vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter. För det tredje ska begränsningen svara mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns som sådant av unionen. För det fjärde ska begränsningen vara proportionerlig (se dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkterna 145 och 222 samt där angiven rättspraxis).

112 I förevarande fall står det klart att dessa fyra villkor är uppfyllda.

113 För det första är begränsningarna i sökandens utövande av sin rätt till respekt för privatlivet och familjelivet och för sin bostad samt rätten till egendom föreskrivna i lag, eftersom de anges i rättsakter som, i synnerhet, har allmän giltighet, nämligen beslut 2014/145 i ändrad lydelse och förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse, och som har en tydlig rättslig grund i unionsrätten, nämligen artikel 29 FEU respektive artikel 215 FEUF.

114 För det andra är de begränsningar som avses i punkt 113 ovan tillfälliga och reversibla, eftersom de angripna rättsakterna gäller i sex månader och ses över kontinuerligt, såsom föreskrivs i artikel 6 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse. Tribunalen anser således att de inte kränker det väsentliga innehållet i sökandens rätt till respekt för privatlivet och familjelivet och för sin bostad eller hennes rätt till egendom. I de angripna rättsakterna föreskrivs dessutom en möjlighet att bevilja undantag från de restriktiva åtgärder som vidtagits. Särskilt, vad avser frysning av tillgångar, föreskrivs det i artikel 2.3 och 2.4 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse samt i artiklarna 4.1, 5.1 och 6.1 i förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse en möjlighet dels att tillåta användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläggande behov eller för att uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel eller andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser.

115 För det tredje syftar de i punkt 113 ovan avsedda begränsningarna till att utöva påtryckningar på de ryska myndigheterna, så att de upphör med sina åtgärder och sin politik som destabiliserar Ukraina. Det rör sig härvidlag om ett mål av allmänt samhällsintresse inom ramen för Gusp som avses i artikel 21.2 b och c FEU, såsom att konsolidera och stödja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten samt att bevara freden, förebygga konflikter, stärka internationell säkerhet och skydda civilbefolkningen (se, analogt, dom av den 30 november 2016, Rotenberg/rådet, T‑720/14, EU:T:2016:689, punkt 176).

116 För det fjärde, vad gäller proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, erinrar tribunalen om att denna princip innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns möjlighet att välja mellan flera ändamålsenliga åtgärder ska således den åtgärd väljas som är minst ingripande, och de olägenheter som orsakas får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 30 november 2016, Rotenberg/rådet, T‑720/14, EU:T:2016:689, punkt 178 och där angiven rättspraxis).

117 Vad gäller frågan huruvida de begränsningar som avses i punkt 113 ovan är ändamålsenliga påpekar tribunalen att de, med hänsyn till mål av allmänt samhällsintresse av sådan grundläggande betydelse för det internationella samfundet som de mål som eftersträvas med de angripna rättsakterna, inte i sig kan anses olämpliga. Vad vidare gäller frågan huruvida begränsningarna är nödvändiga konstaterar tribunalen att alternativa och mindre ingripande åtgärder, såsom ett system med förhandstillstånd, inte gör det möjligt att lika effektivt uppnå de eftersträvade målen. Dessutom rör det sig om tillfälliga och reversibla restriktioner som ger möjlighet till undantag. Tribunalen konstaterar följaktligen att de olägenheter som sökanden har orsakats inte är orimliga i förhållande till betydelsen av det mål som eftersträvas med dessa rättsakter.

118 För övrigt, vad gäller sökandens argument att de begränsningar som avses i punkt 113 ovan inte är proportionerliga på grund av de faror som de ger upphov till för den globala livsmedelstryggheten, så är detta argument verkningslöst, eftersom det inte har något samband med sökandens rätt till egendom och inte heller har något samband med sökandens rätt till respekt för privatlivet och familjelivet och för sin bostad.

119 Härav följer att de begränsningar som avses i punkt 113 ovan inte är oproportionerliga i förhållande till de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna.

120 Vad därefter gäller sökandens argument att hennes rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier, vilken stadfästs i artikel 45.1 i stadgan, har trätts förnär, påpekar tribunalen att de rättigheter som erkänns i stadgan för vilka bestämmelser återfinns i fördragen, enligt artikel 52.2 i stadgan ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa. Såsom framgår av förklaringarna avseende stadgan (EUT C 303, 2007, s. 17) är den rättighet som garanteras i artikel 45.1 i stadgan den rättighet som garanteras i artikel 20.2 a FEUF. Räckvidden av denna rätt klargörs i artikel 21 FEUF.

121 Enligt artikel 21.1 FEUF ska rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier utövas med förbehåll för de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. I förbehållet i det andra ledet av meningen i artikel 21.1 FEUF hänvisas det till fördragen i pluralis, vilket inbegriper även EU-fördraget och bestämmelserna om dess genomförande. Av detta följer att unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig, vilken stadfästs i artikel 45.1 i stadgan, kan begränsas på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken genom rättsakter som antas med stöd av artikel 29 FEU, såsom de angripna rättsakterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet, T‑307/12 och T‑408/13, EU:T:2014:926, punkterna 195 och 196, och dom av den 4 december 2015, Sarafraz/rådet, T‑273/13, ej publicerad, EU:T:2015:939, punkterna 194 och 195).

122 Som det erinras om i punkt 111 ovan måste emellertid begränsningar i utövandet av de rättigheter som föreskrivs i stadgan uppfylla de villkor som uppställs stadgans artikel 52.1 för att vara förenliga med unionsrätten, det vill säga de ska vara föreskrivna i lag, vara förenliga med det väsentliga innehållet i nämnda rättigheter, eftersträva ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns som sådant av unionen och inte vara oproportionerliga. Detta gäller även för de rättigheter som erkänns i stadgan för vilka bestämmelser återfinns i fördragen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 46, och förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Agenzia delle dogane e dei monopoli och Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2021:855, punkt 60). Begränsningar i utövandet av den rättighet som stadfästs i artikel 45.1 i stadgan, vilka görs inom ramen för genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, måste således uppfylla dessa villkor.

123 I förevarande fall är, för det första, de begränsningar av sökandens rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier som följer av de angripna rättsakterna föreskrivna i lag, eftersom de anges i rättsakter som, i synnerhet, har allmän giltighet, nämligen beslut 2014/145 i ändrad lydelse och förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse, och som har en tydlig rättslig grund i unionsrätten, nämligen artikel 29 FEU respektive artikel 215 FEUF.

124 För det andra, vad gäller frågan huruvida de begränsningar som avses i punkt 123 ovan är förenliga med det väsentliga innehållet i sökandens rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier, ska hänsyn tas till de aktuella restriktiva åtgärdernas art och omfattning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet, T‑125/22, EU:T:2022:483, punkt 153).

125 Tribunalen konstaterar i detta hänseende att de begränsningar som avses i punkt 123 ovan är förenliga med det väsentliga innehållet i sökandens rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier. Enligt artikel 1.2 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse är dessa begränsningar nämligen förenliga med den folkrättsliga principen att en stat inte får vägra egna medborgare rätten att resa in till dess territorium och att uppehålla sig där. Vidare ska, enligt artikel 6 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse, de aktuella förteckningarna ses över kontinuerligt så att namnen på de personer som inte längre uppfyller kriterierna för upptagande stryks därur. Slutligen påverkar inte nämnda begränsningar denna rätt som sådan, eftersom de har till följd att rätten att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier tillfälligt upphävs för vissa personer, under särskilda omständigheter och på grund av deras individuella situation, under förutsättning att nämnda villkor fortsätter att vara uppfyllda (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 48).

126 För det tredje syftar de begränsningar som avses i punkt 123 ovan till att uppnå det mål av allmänt samhällsintresse som anges i punkt 115 ovan.

127 För det fjärde, vad gäller frågan huruvida de begränsningar som avses i punkt 123 ovan är ändamålsenliga, påpekar tribunalen att dessa begränsningar är ägnade att uppnå det mål av allmänt samhällsintresse som anges i punkt 115 ovan, i det att de bidrar till att uppnå detta mål.

128 Vad gäller frågan huruvida de begränsningar som avses i punkt 123 ovan är nödvändiga konstaterar tribunalen att sökanden inte har visat att rådet kunde överväga att vidta mindre ingripande, men lika ändamålsenliga, åtgärder som de föreskrivna. Tillämpningen av de aktuella restriktiva åtgärderna omfattas dessutom av en undantagsordning enligt artikel 1.6 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse, vilken innebär att medlemsstaterna får göra undantag från de åtgärder som vidtagits, bland annat när en persons förflyttning är motiverad av brådskande humanitära skäl.

129 Dessutom, samtidigt som tribunalen erkänner de negativa följderna för sökanden, såsom hon beskrivit dem, av tillämpningen av de aktuella restriktiva åtgärderna, finner den att de begränsningar som avses i punkt 123 ovan inte är uppenbart orimliga, med hänsyn till vikten av de mål som eftersträvas med dessa åtgärder (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/rådet, T‑390/08, EU:T:2009:401, punkt 71).

130 Vidare har sökanden inte anfört någon konkret omständighet till stöd för påståendet att de negativa följderna av tillämpningen av de aktuella restriktiva åtgärderna är allvarliga. Den omständigheten, som sökanden har hänvisat till, att det är omöjligt för henne att ta sig till familjebostaden i Schweiz, är inte relevant vid bedömningen av hennes argument om åsidosättande av hennes rätt att fritt röra sig inom unionens territorium.

131 Härav följer att de begränsningar som avses i punkt 123 ovan uppfyller villkoren i artikel 52.1 i stadgan.

132 Sökanden har gjort gällande att en analog tillämpning av domen av den 19 oktober 2004, Zhu och Chen ( C‑200/02, EU:C:2004:639, punkt 46) ger henne en härledd rätt, med stöd av artikel 21 FEUF, att uppehålla sig inom en medlemsstats territorium när detta är nödvändigt för att säkerställa att hennes minderåriga barn, som är unionsmedborgare, kan åtnjuta sin uppehållsrätt. Tribunalen konstaterar i detta avseende att de överväganden som följer av nämnda dom inte kan överföras på förevarande fall, eftersom sökanden, i egenskap av unionsmedborgare, har en självständig rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. En sådan rätt är emellertid inte absolut och det framgår av det ovan anförda att begränsningen av sökandens rätt att fritt röra sig inom unionens territorium anses vara motiverad.

133 Även sökandens argument om en härledd rätt för hennes make, som är tredjelandsmedborgare, att röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, ska underkännas såsom verkningslöst, eftersom det inte kan visa att sökandens rätt att fritt röra sig inom unionens territorium har trätts förnär.

134 Vad gäller sökandens hänvisning till sina minderåriga barns rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, erinrar tribunalen om att det i artikel 24.2 i stadgan föreskrivs att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner.

135 I förevarande fall har sökanden, i sina inlagor och vid förhandlingen, preciserat att hon inte har gjort gällande att hennes barns rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionens territorium på egen hand har åsidosatts. I den mån sökanden har hänvisat till sina barns situation för att visa att begränsningen av hennes rätt att fritt röra sig inom unionens territorium är oproportionerlig, påpekar tribunalen att detta argument inte har styrkts. Sökanden har nämligen endast gjort gällande att de restriktiva åtgärder som vidtagits mot henne tvingar hennes barn att lämna unionens territorium. När hon tillfrågades om detta vid förhandlingen begränsade hon sig dessutom till att rent allmänt hävda att hennes familjemedlemmar är förhindrade att leva tillsammans i sina bostäder belägna inom unionens territorium och i Schweiz och till att göra gällande att familjerelationerna mellan hennes barn och deras morföräldrar, vilka bor i Europa, samt barnens utbildning har avbrutits. Det ska emellertid påpekas att de aktuella restriktiva åtgärderna inte avser sökandens barn och inte heller begränsar sökandens rätt att fritt resa in och uppehålla sig i den medlemsstat i unionen där hon är medborgare. Sökanden har således felaktigt hävdat att hennes barn på grund av dessa åtgärder tvingas lämna unionens territorium. Tribunalen erinrar dessutom om att artikel 1.6 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse tillåter medlemsstaterna att göra undantag från de aktuella åtgärderna, bland annat när en persons förflyttning är motiverad av brådskande humanitära skäl, varvid denna bestämmelse, mot bakgrund av artikel 24.2 i stadgan, ska tolkas och tillämpas med beaktande av barnets bästa.

136 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden. Talan ska således ogillas i sin helhet.

137 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.

1 Rättegångsspråk: engelska.

2 Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.