Chen v Home Secretary
I mål C-200/02, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, som framställts av Immigration Appellate Authority (Förenade kungariket), genom beslut av den 27 maj 2002 som inkom till domstolen den 30 maj 2002, i målet mellan
DOMSTOLEN (plenum ) sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta och K. Lenaerts samt domarna C. Gulmann, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr och J.N. Cunha Rodrigues (referent), generaladvokat: A. Tizzano, justitiesekreterare: avdelningsdirektören L. Hewlett,
med beaktande av de yttranden som avgivits av: Man Lavette Chen, genom R. de Mello och A. Berry, barristers, biträdda av M. Barry, solicitor, Irlands regering, genom DJ. O'Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av P. Callagher, SC, och P. McGarry, BL, Förenade kungarikets regering, genom J.E. Collins, R. Plender, QC, och R. Caudwell, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska gemenskapernas kommission, genom C. O'Reilly, i egenskap av ombud,
och efter att den 18 maj 2004 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
De brittiska bestämmelserna
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Bedömning av tolkningsfrågorna
Frågan om uppehållsrätt för en person i Catherines situation
Inledande synpunkter
Direktiv 73/148
Artikel 18 EG och direktiv 90/364
Frågan om uppehållsrätt för en person i Man Chens situation
Rättegångskostnader
1. Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av rådets direktiv 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT L 172, s. 14; svensk specialutgåva, område 6, volym 1, s. 135), rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, s. 26; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 58) och artikel 18 EG.
2. Begäran har framställts i en tvist mellan å ena sidan Kunqian Catherine Zhu (nedan kallad Catherine), irländsk medborgare, och hennes moder Man Lavette Chen (nedan kallad Man Chen), kinesisk medborgare, och å andra sidan Secretary of State for the Home Department angående den señares avslag på Catherines och Man Chens begäran om permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket.
3. I artikel 1 i direktiv 73/148 fastställs följande:
4. I artikel 4.2 i samma direktiv föreskrivs följande:
5. Enligt artikel 1 i direktiv 90/364 gäller följande:
6. Av lydelsen i Regulation 5 i Immigration (European Economic Area) Regulations 2000 (bestämmelser från år 2000 om invandring från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) (nedan kallade EEA Regulations) följer:
7. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Man Chen och hennes make, vilka är kinesiska medborgare, arbetar för ett kinesiskt företag etablerat i Kina. Man Chens make är direktör i detta bolag, i vilket han innehar aktiemajoriteten. I sin funktion som direktör är han ofta på tjänsteresa i olika medlemsstater, bland annat i Förenade kungariket.
8. Parets första barn föddes i Kina år 1998. Paret önskade dock ett andra barn, och Man Chen kom till Förenade kungariket i ma) 2000, då hon var gravid ungefär i sjätte månaden. Hon kom till Belfast i juli samma år, och Catherine föddes där den 16 september 2000. Modern och barnet bor för närvarande i Cardiff, Wales (Förenade kungariket).
9. Enligt artikel 6.1 i Irish Nationality and Citizenship Act 1956 (lag från år 1956 om nationalitet och medborgarskap i Irland), ändrad år 2001 med retroaktiv verkan från och med den 2 december 1999, beviljar Irland varje person som föds på ön Irland irländskt medborgarskap. Enligt punkt 3 i denna artikel är en person som föds på ön Irland irländsk medborgare från födseln om hon inte kan göra anspråk på annat medborgarskap.
10. Med tillämpning av dessa bestämmelser utfärdades ett irländskt pass till Catherine i september 2000. Enligt uppgifterna i begäran om förhandsavgörande har Catherine däremot inte rätt att erhålla brittiskt medborgarskap eftersom Förenade kungariket genom British Nationality Act 1981 (1981 års lag om brittiskt medborgarskap) frångick principen om jus soli, vilket innebär att födsel inom Förenade kungarikets territorium därefter inte automatiskt medför brittiskt medborgarskap.
11. Det är ostridigt att modern begett sig till Irland i syfte att barnet som skulle födas skulle förvärva irländskt medborgarskap och för att modern därigenom skulle få rätt att bo, i förevarande fall, tillsammans med sitt barn på Förenade kungarikets territorium.
12. Den hänskjutande domstolen har även angett att Republiken Irland ligger i Common Travel Area (gemensamt reseområde) i den mening som avses i Immigration Acts (utlänningslagarna). Därav följer att Catherine i egenskap av medborgare i Irland, med hänsyn till att dessa inte behöver tillstånd för att resa in eller uppehålla sig i Förenade kungariket, till skillnad från vad som gäller för Man Chen, fritt kan röra sig mellan Förenade kungariket och Irland. Utöver den rätt till fri rörlighet som är begränsad till de två medlemsstaterna och som Catherine åtnjuter, har varken Catherine eller Man Chen någon uppehållsrätt i Förenade kungariket enligt nationella bestämmelser.
13. Den hänskjutande domstolen har vidare klargjort att Catherine är såväl känslomässigt som finansiellt beroende av sin moder, att modern är den främsta vårdnadshavaren, att Catherine mottar tjänster i Förenade kungariket, nämligen privatflnansierad läkarvård och barnomsorgstjänster, att hon har förlorat sin rätt att förvärva kinesiskt medborgarskap på grund av att hon är född i Nordirland och på så sätt förvärvat irländskt medborgarskap, att hon därför endast har rätt att resa in på kinesiskt territorium med ett visum med en maximal giltighetstid på 30 dagar per gång, att de båda sökandena i princip är ekonomiskt oberoende på grund av herr Chens yrke, att dessa inte är beroende av offentliga medel i Förenade kungariket och att det inte heller är sannolikt att de skulle bli beroende av sådana och slutligen att de har en sjukförsäkring.
14. Secretary of State for the Home Department motiverade sitt beslut att inte bevilja sökandena permanent uppehållstillstånd med att Catherine, som är åtta månader, inte utövar någon av de rättigheter som följer av EG-fördraget såsom de som föreskrivs i Regulation 5.1 i EEA Regulations och att Man Chen inte är en person som har rätt att bosätta sig i Förenade kungariket enligt nämnda bestämmelser.
15. Beslutet att inte bevilja permanent uppehållstillstånd överklagades till Immigration Appellate Authority, som beslöt att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande frågor till domstolen för ett förhandsavgörande:
16. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida direktiv 73/148, direktiv 90/364 eller artikel 18 EG, i förekommande fall jämförda med artiklarna 8 och 14 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, under de omständigheter som föreligger i målet vid den nationella domstolen, ger en minderårig i späd ålder som är medborgare i en medlemsstat och vars vårdnadshavande förälder är medborgare i ett tredje land rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat i vilken hon mottar barnomsorgstjänster. Om så är fallet önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i om dessa bestämmelser därmed också ger rätt till uppehållstillstånd för föräldern i fråga.
17. Följaktligen skall domstolen granska gemenskapsbestämmelserna om uppehållsrätt med utgångspunkt i en minderårig medborgares, såsom Catherine, situation och sedan situationen för en förälder som är medborgare i ett tredje land, som är barnets vårdnadshavare.
18. Domstolen kan inte godta den ståndpunkt som den irländska regeringen och Förenade kungarikets regering har intagit, enligt vilken en person som befinner sig i Catherines situation inte kan åberopa den fria rörligheten och rätten till bosättning enligt gemenskapsrätten av den enda anledningen att personen aldrig förflyttat sig från en medlemsstat till en annan.
19. Situationen för en medborgare i en medlemsstat som är född i värdmedlemsstaten och som inte har utnyttjat rätten till fri rörlighet kan nämligen inte endast av denna anledning liknas vid en rent intern situation där nämnda medborgare fråntas möjligheten att åberopa gemenskapsbestämmelserna om fri rörlighet och bosättning för personer (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 2 oktober 2003 i mål C-148/02, Garcia Avello, REG 2003, s. I-11613, punkterna 13 och 27).
20. För övrigt kan ett barn i späd ålder, i motsats till vad den irländska regeringen har hävdat, åberopa rätten till fri rörlighet och bosättning enligt gemenskapsrätten. Innehavet av de rättigheter som en medborgare i en medlemsstat har enligt fördraget och sekundärrätten i fråga om fri rörlighet för personer kan inte underkastas villkoret att personen i fråga uppnått den ålder som krävs för att hon själv skall kunna utöva dessa rättigheter (se, för ett liknande resonemang beträffande rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, EGT L 257, s. 2, svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 33, bland annat dom av den 15 mars 1989 i de förenade målen 389/87 och 390/87, Echternach och Moritz, REG 1989, s. 723, punkt 21, och av den 17 september 2002 i mål C-413/99, Baumbast och R, REG 2002, s. I-7091, punkterna 52-63, och, när det gäller artikel 17 EG, domen i det ovannämnda målet Garcia Avello, punkt 21.) Såsom generaladvokaten påpekat i punkterna 47-52 i sitt förslag till avgörande, följer det inte heller vare sig av ordalydelsen i eller syftet med artiklarna 18 EG och 49 EG samt direktiven 73/148 och 90/364 att själva åtnjutandet av de rättigheter som avses i dessa bestämmelser är underkastat ett krav på en minimiålder.
21. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida en person som befinner sig i Catherines situation kan åberopa bestämmelserna i direktiv 73/148 för att bosätta sig i Förenade kungariket i egenskap av mottagare av tjänster i form av barnomsorg som tillhandahålls mot betalning.
22. Enligt domstolens rättspraxis omfattar inte bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster situationen att en medborgare i en medlemsstat förlägger sin huvudsakliga bosättning till en annan medlemsstat för att där kunna motta tjänster under en obestämd period (se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 15 oktober 1988 i mål 196/87, Steymann, REG 1988, s. 6159; svensk specialutgåva, volym 9, s. 75). Detta är emellertid precis fallet i målet vid den nationella domstolen mot bakgrund av de barnomsorgstjänster som prövats av den hänskjutande domstolen.
23. När det gäller den läkarvård som tillfälligt ges till Catherine, skall det anges att i enlighet med artikel 4.2 första stycket i direktiv 73/148 skall uppehållstillståndet för den som mottar tjänster på grundval av friheten att tillhandahålla tjänster gälla lika länge som tjänsterna utförs. Av detta följer att en sådan rätt till permanent uppehållstillstånd som den som åberopas i målet vid den nationella domstolen inte kan grundas på nämnda direktiv.
24. Eftersom Catherine inte har rätt till permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket med stöd av direktiv 73/148, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i om en rätt till permanent uppehållstillstånd för Catherine kan härledas ur artikel 18 EG och ur direktiv 90/364, enligt vilka det på vissa villkor ges en sådan rätt till medborgare i medlemsstater som inte åtnjuter en sådan rätt enligt andra gemenskapsbestämmelser, och för deras familjemedlemmar.
25. Enligt artikel 17.1 EG är varje person som är medborgare i en medlemsstat också unionsmedborgare. Ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare (se bland annat domen i det ovannämnda målet Baumbast och R, punkt 82).
26. Vad gäller den rätt att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium som föreskrivs i artikel 18.1 EG, konstaterar domstolen att denna rätt direkt tillerkänns varje unionsmedborgare enligt en klar och precis bestämmelse i EG-fördraget. Catherine har således, redan på grund av att hon är medborgare i en medlemsstat och därmed även unionsmedborgare, rätt att åberopa artikel 18.1 EG. Denna rätt för unionsmedborgare att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium är föremål för begränsningar och villkor enligt fördraget och de bestämmelser som utfärdats för dess genomförande (se bland annat domen i det ovannämnda målet Baumbast och R, punkterna 84 och 85).
27. Vad gäller nämnda begränsningar och villkor, föreskrivs det i artikel 1.1 i direktiv 90/364 att en medlemsstat har rätt att fordra att såväl medborgarna i en annan medlemsstat som deras familjemedlemmar, vilka önskar utöva sin rätt till bosättning inom dess territorium, omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i värdmedlemsstaten och att de har tillräckliga tillgångar för att undvika att ligga det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten till last under den tid de bor där.
28. Det framgår av beslutet om hänskjutande att Catherine innehar såväl sjukförsäkring som tillräckliga tillgångar, vilka tillhandahålls av hennes moder, för att undvika att ligga det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten till last.
29. Den irländska regeringen och Förenade kungarikets regering har invänt att villkoret angående tillgångarna innebär att det är den berörda personen själv som skall ha tillräckliga tillgångar, vilket inte är fallet för Catherine, utan att åberopa tillgångar som tillhör en medföljande familjemedlem, som Man Chen. Denna invändning är ogrundad.
30. Enligt ordalydelsen i artikel 1.1 i direktiv 90/364 är det tillräckligt att medborgarna i en medlemsstat har tillräckliga tillgångar utan att det i denna bestämmelse uttrycks något krav på tillgångarnas ursprung.
31. Denna tolkning stöds ytterligare av att bestämmelser i vilka en grundläggande princip såsom den om den fria rörligheten fastställs, skall ges en vid tolkning.
32. Dessutom grundas de begränsningar och villkor som avses i artikel 18 EG och som föreskrivs i direktiv 90/364 på tanken att unionsmedborgarnas utövande av rätten till bosättning får underordnas medlemsstaternas legitima intressen. Även om det framgår av fjärde skälet i direktiv 90/364 att den som omfattas av rätten till bosättning inte får utgöra en orimlig börda för värdmedlemsstatens finanser, har domstolen emellertid angett att tillämpningen av dessa begränsningar och villkor skall ske med iakttagande av de begränsningar som följer av gemenskapsrätten och i enlighet med proportionalitetsprincipen (se bland annat domen i det ovannämnda målet Baumbast och R, punkterna 90 och 91).
33. Vid en tolkning av villkoret om tillräckliga tillgångar, i den mening som avses i direktiv 90/364, som den som den irländska regeringen och Förenade kungarikets regering har föreslagit, skulle till detta villkor, såsom det lyder enligt direktivet, läggas ett krav angående tillgångarnas ursprung som skulle medföra ett oproportionerligt hinder för utövandet av den grundläggande rätten att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivs i artikel 18 EG, eftersom kravet inte är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade syftet, det vill säga skyddet av en medlemsstats offentliga medel.
34. Förenade kungarikets regering har slutligen gjort gällande att klagandena i målet vid den nationella domstolen inte kan åberopa gemenskapsbestämmelserna i fråga eftersom Man Chen begett sig till Nordirland i syfte att hennes barn skulle förvärva medborgarskap i en annan medlemsstat, vilket utgör ett försök att på ett otillbörligt sätt använda sig av bestämmelserna i gemenskapsrätten. Målen med dessa gemenskapsbestämmelser uppnås inte när en medborgare i ett tredje land som önskar bosätta sig i en medlemsstat, utan att för den sakens skull röra sig fritt eller önska att röra sig fritt mellan en medlemsstat och en annan, ser till att föda barn inom en del av värdmedlemsstatens territorium där en annan medlemsstat tillämpar sina regler om nationalitet, som innebär att man automatiskt förvärvar medborgarskap i det land där man föds. Det framgår av fast rättspraxis att medlemsstaterna har rätt att vidta åtgärder som syftar till att förhindra att enskilda på ett otillbörligt sätt drar fördel av gemenskapsbestämmelser eller försöker undandra sig den nationella lagstiftningen genom att använda sig av de möjligheter som ges i fördraget. Denna regel, som står i överensstämmelse med principen om missbruk av rättigheter, bekräftades enligt Förenade kungarikets regering av domstolen i dom av den 9 mars 1999 i mål C-212/97, Centros (REG 1999, s. I-1459).
35. Inte heller denna ståndpunkt kan godtas.
36. Man Chen har visserligen erkänt att hennes vistelse i Förenade kungariket syftade till att hennes då ofödda barn skulle förvärva medborgarskap i en annan medlemsstat för att både barnet och hon själv därefter skulle kunna beviljas permanent uppehållstillstånd i Förenade kungariket.
37. Att fastställa de kriterier som skall gälla för förvärv och förlust av medborgarskap hör enligt internationell rätt till varje medlemsstats behörighet, och denna behörighet skall utövas med iakttagande av gemenskapsrätten (se bland annat dom av den 7 juli 1992 i mål C-369/90, Micheletti m.fl., REG 1992, s. I-4239, punkt 10, svensk specialutgåva, volym 13, s. I-11, och av den 20 februari 2001 i mål C-192/99, Kaur, REG 2001, s. I-1237, punkt 19).
38. Ingen av de parter som har inkommit med yttranden till domstolen har ifrågasatt lagenligheten av Catherines förvärv av irländskt medborgarskap eller själva medborgarskapet.
39. En medlemsstat har inte heller rätt att genom sin lagstiftning inskränka verkningarna av att en person har erhållit medborgarskap i en annan medlemsstat, genom att ställa ytterligare villkor för att detta medborgarskap skall erkännas när det gäller utövandet av de grundläggande friheter som föreskrivs i fördraget (se bland annat domarna i de ovannämnda målen Micheletti m.fl., punkt 10, och Garcia Avello, punkt 28).
40. Detta skulle precis vara fallet om Förenade kungariket hade rätt att vägra medborgare från andra medlemsstater, såsom Catherine, möjligheten att utnyttja en grundläggande frihet enligt gemenskapsrätten av den enda anledningen att syftet med förvärvet av medborgarskap i en medlemsstat i själva verket varit att skaffa ett uppehållstillstånd i enlighet med gemenskapsrätten åt en medborgare i ett tredje land.
41. Under dessa omständigheter svarar domstolen att artikel 18 EG och direktiv 90/364, under sådana omständigheter som i målet vid den nationella domstolen, medför en rätt till permanent uppehållstillstånd i värdmedlemsstaten för en minderårig i späd ålder som är medborgare i en medlemsstat och som omfattas av en adekvat sjukförsäkring samt står under vårdnad av en förälder, vilken är medborgare i ett tredje land och vars tillgångar är tillräckliga för att undvika att den förstnämnde ligger det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten till last.
42. I artikel 1.2 b i direktiv 90/364 föreskrivs en rätt för släktingar i föregående led till innehavaren av uppehållstillståndet, som är beroende av denne för sin försörjning, oavsett vilken nationalitet de har, att bosätta sig tillsammans med innehavaren av ett sådant tillstånd. Denna bestämmelse medför inte uppehållsrätt för en medborgare i ett tredje land som befinner sig i en sådan situation som Man Chen, vare sig på grund av det känslomässiga bandet mellan modern och barnet eller på grund av att en rätt till inresa och bosättning i Förenade kungariket skulle kunna härledas från barnets uppehållstillstånd.
43. Det framgår av domstolens rättspraxis att begreppet familjemedlem till innehavaren, som är beroende av den senare, innebär att familjemedlemmens materiella tillgångar garanteras av innehavaren av uppehållstillståndet (se, för ett liknande resonemang angående artikel 10 i förordning nr 1612/68, dom av den 18 juni 1987 i mål 316/85, Lebon, REG 1987, s. 2811, punkterna 20-22).
44. I ett fall som det i målet vid den nationella domstolen, är det precis den omvända situationen som gäller, eftersom det är innehavaren av uppehållstillståndet som är beroende av en medborgare i ett tredje land som står för vårdnaden och som önskar följa med den förstnämnda. Under dessa omständigheter kan Man Chen inte göra gällande att hon är en släkting i föregående led som är beroende av Catherine för sin försörjning, i den mening som avses i direktiv 90/364, för att få uppehållstillstånd i Förenade kungariket.
45. Om den förälder som är medborgare i en medlemsstat eller i ett tredje land och som har den faktiska vårdnaden om ett barn som, enligt artikel 18 EG och direktiv 90/364, har rätt till uppehållstillstånd förvägrades möjligheten att uppehålla sig med sitt barn i värdmedlemsstaten, skulle däremot den senares uppehållstillstånd bli helt verkningslöst. Det står klart att möjligheten för ett barn i späd ålder att utnyttja uppehållsrätten med nödvändighet förutsätter att barnet har rätt att åtföljas av den person som har den faktiska vårdnaden om det och följaktligen att denna person kan bo tillsammans med barnet i värdmedlemsstaten under den tid som barnet uppehåller sig där (se, i tillämpliga delar vad gäller artikel 12 i förordning nr 1612/68, domen i det ovannämnda målet Baumbast och R, punkterna 71-75).
46. Av denna enda anledning svarar domstolen att då artikel 18 EG och direktiv 90/364 medför en rätt till ett permanent uppehållstillstånd i värdmedlemsstaten för en minderårig i späd ålder som är medborgare i en medlemsstat, såsom är fallet i målet vid den nationella domstolen, har den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnet enligt samma bestämmelser rätt att uppehålla sig med barnet i värdmedlemsstaten.
47. Svaret till den hänskjutande domstolen blir således att artikel 18 EG och direktiv 90/364, under sådana omständigheter som i målet vid den nationella domstolen, medför en rätt till permanent uppehållstillstånd i värdmedlemsstaten för en minderårig i späd ålder som är medborgare i en medlemsstat och som omfattas av en adekvat sjukförsäkring samt står under vårdnad av en förälder, vilken är medborgare i ett tredje land och vars tillgångar är tillräckliga för att undvika att den förstnämnde ligger det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten till last. I ett sådant fall har den förälder som har den faktiska vårdnaden om barnet enligt samma bestämmelser rätt att bosätta sig tillsammans med barnet i värdmedlemsstaten.
48. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
På dessa grunder beslutar domstolen (plenum) följande dom:
1 Rättegångsspråk: engelska.