Domstolens dom (tionde avdelningen) den 13 juni 2024

I mål C‑62/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Juzgado Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Förvaltningsdomstolen på provinsnivå nr 5 i Barcelona, Spanien) genom beslut av den 9 januari 2023, som inkom till domstolen den 6 februari 2023, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden Z. Csehi, ordföranden på femte avdelningen E. Regan (referent), samt domaren D. Gratsias, generaladvokat: M. Szpunar, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Spaniens regering, genom A. Pérez-Zurita Gutiérrez, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom J. Baquero Cruz och E. Montaguti, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Spansk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 27.1 och 27.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelse i EUT L 229, 2004, s. 35).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Pedro Francisco och Subdelegación del Gobierno en Barcelona (organ som företräder den spanska regeringen i Barcelona, Spanien) (nedan kallad den behöriga myndigheten). Målet rör att Pedro Francisco fått avslag på sin ansökan om tillfälligt uppehållskort för en familjemedlem till en unionsmedborgare.

3 I artikel 2 i direktiv 2004/38 föreskrivs följande:

4 I artikel 10.1 i direktivet föreskrivs följande:

5 I artikel 27.1 och 27.2 i nämnda direktiv föreskrivs följande:

6 I artikel 30.1 och 30.2 i samma direktiv föreskrivs följande:

7 I artikel 2 i Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (kungligt dekret 240/2007 om inresa, fri rörlighet och vistelse i Spanien för medborgare i medlemsstater i Europeiska unionen och i andra stater som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) av den 16 februari 2007 (BOE nr 51 av den 28 februari 2007, s. 8558), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat kungligt dekret 240/2007), föreskrivs följande:

8 I artikel 2 bis i kungligt dekret 240/2007 föreskrivs följande:

9 I artikel 8.1 i det kungliga dekretet föreskrivs följande:

10 I artikel 15.1 och 15.5 i det kungliga dekretet föreskrivs följande:

11 Pedro Francisco, som är tredjelandsmedborgare, är partner till en spansk medborgare. Deras partnerkap är inskrivet i samboregistret i Katalonien (Spanien). Den 21 december 2021 ansökte Pedro Francisco om ett tillfälligt uppehållskort för en familjemedlem till en unionsmedborgare hos den behöriga myndigheten.

12 I samband med prövningen av denna ansökan kontaktade den behöriga myndigheten Dirección General de Policía (Polismyndigheten, Spanien), som lämnade en rapport som var till nackdel för Pedro Francisco på grund av att han den 3 juli 2020 hade gripits i egenskap av förmodad gärningsman avseende ett brott mot folkhälsan och för att han var medlem i kriminella organisationer och grupper, utan att polisen hade gjort några efterforskningar för att fastställa huruvida gripandet hade lett till lagföring. I rapporten anges att Pedro Francisco inte finns med i belastningsregistret.

13 Efter det att hans ansökan om tillfälligt uppehållskort för en familjemedlem till en unionsmedborgare hade avslagits den 14 juni 2022 genom beslut av den behöriga myndigheten, överklagade Pedro Francisco det beslutet till Juzgado Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Förvaltningsdomstolen på provinsnivå nr 5 i Barcelona, Spanien), som är den hänskjutande domstolen.

14 Den hänskjutande domstolen har uttryckt tvivel beträffande relevansen av polisens uppgifter om Pedro Francisco, det vill säga det gripande som nämns i punkt 12 ovan, i samband med prövningen av ansökan. Begränsningar av den fria rörligheten och uppehållsrätten av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, i enlighet med artikel 27 i direktiv 2004/38, ska nämligen vara proportionerliga och uteslutande vara grundade på den berörda personens beteende, som måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.

15 Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att polisens uppgifter endast avser gärningar som antas kunna tillskrivas den berörda personen, och vars förekomst ska styrkas genom bevisning som läggs fram under en rättegång och värderas i en dom. Härav följer att det inte är möjligt att göra en negativ bedömning av de omständigheter vars tillförlitlighet inte har styrkts och därefter dra slutsatsen att dessa omständigheter utgör ett verkligt hot.

16 Den hänskjutande domstolen anser dessutom att om det skulle anses att polisens uppgifter kan ligga till grund för en sådan bedömning, är det mot bakgrund av artikel 27 i direktiv 2004/38, nödvändigt att den behöriga myndigheten uttryckligen och i detalj anger de omständigheter som ligger till grund för uppgifterna och de rättsliga förfaranden som dessa uppgifter eventuellt har lett till, för att bekräfta att det inte rör sig om rena misstankar.

17 Mot denna bakgrund beslutade Juzgado Contencioso-Administrativo no 5 de Barcelona (Förvaltningsdomstolen på provinsnivå nr 5 i Barcelona) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

18 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 27.1 och 27.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en behörig nationell myndighet beaktar att den berörda personen gripits vid bedömningen av huruvida personens beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, i förekommande fall, under förutsättning att de omständigheter som låg till grund för gripandet och de eventuella rättsliga följderna därav beaktas uttryckligen och i detalj.

19 Det ska inledningsvis påpekas att tvisten i det nationella målet är en följd av att den behöriga myndigheten har nekat klaganden ett tillfälligt uppehållskort för en familjemedlem till en unionsmedborgare, trots att det i artikel 10.1 i direktivet bland annat föreskrivs att uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ska intygas genom att en handling som kallas uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem utfärdas.

20 Klaganden är partner till en spansk medborgare och deras partnerkap är registrerat i samboregistret i Katalonien. Klaganden ska därför anses vara en familjemedlem till en unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 2.2 b i nämnda direktiv.

21 Såsom Europeiska kommissionen har gjort gällande framgår det inte heller av de uppgifter som domstolen förfogar över att den spanska medborgare som han är partner till har utövat sin rätt till fri rörlighet inom unionen, vilket innebär att klaganden i princip inte kan grunda en härledd uppehållsrätt på vare sig direktiv 2004/38 eller artikel 21 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (En unionsmedborgares make), C‑836/18, EU:C:2020:119, punkt 29).

22 Enligt artikel 267 FEUF är domstolen emellertid behörig att meddela förhandsavgöranden angående tolkningen av fördragen samt av unionsinstitutionernas rättsakter. Inom ramen för samarbetet mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, som införts i denna artikel, ankommer det uteslutande på den nationella domstolen att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av en unionsbestämmelse (dom av den 26 oktober 2023, Lineas – Concessões de Transportes m.fl., C‑207/22, C‑267/22 och C‑290/22, EU:C:2023:810, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

23 Med tillämpning av denna rättspraxis har domstolen vid ett flertal tillfällen förklarat sig vara behörig att meddela förhandsavgörande beträffande unionsbestämmelser i fall då omständigheterna i det nationella målet inte omfattades av unionsrättens tillämpningsområde, men då dessa bestämmelser hade blivit tillämpliga genom den nationella lagstiftningen, i vilken regleringen av situationer som inte omfattades av unionsrätten hade anpassats till den reglering som valts i unionsrätten (dom av den 26 oktober 2023, Lineas – Concessões de Transportes m.fl., C‑207/22, C‑267/22 och C‑290/22, EU:C:2023:810, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

24 I sådana situationer föreligger det nämligen ett klart unionsintresse av att de bestämmelser som har hämtats från unionsrätten tolkas på ett enhetligt sätt, för att förhindra olika tolkningar i framtiden (dom av den 12 december 2019, G.S. och V.G. (Hot mot den allmänna ordningen), C‑381/18 och C‑382/18, EU:C:2019:1072, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

25 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att artikel 15.5 d i kungligt dekret 240/2007, som avgränsar begreppet allmän ordning, ett begrepp som redan fastställts i artikel 27 i direktiv 2004/38, tolkas av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) mot bakgrund av EU-domstolens praxis. Såsom EU-domstolen redan har haft tillfälle att påpeka är det kungliga dekretet, som syftar till att införliva detta direktiv med den spanska rättsordningen emellertid inte bara tillämpligt på ansökningar om familjeåterförening som ges in av en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare som har utövat sin rätt till fri rörlighet, vilka omfattas av direktivets tillämpningsområde, utan det är även, enligt fast praxis från Tribunal Supremo (Högsta domstolen), tillämpligt på ansökningar om familjeåterförening som ges in av en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en spansk medborgare som aldrig har utövat sin rätt till fri rörlighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2020, Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real (En unionsmedborgares make), C‑836/18, EU:C:2020:119, punkt 30).

26 I förevarande fall framgår det av de uppgifter som domstolen förfogar över att såväl ansökan om tillfälligt uppehållskort för en familjemedlem till en unionsmedborgare som den behöriga myndighetens avslagsbeslut i det nationella målet grundades på bestämmelserna i kungligt dekret 240/2007.

27 Mot bakgrund av dessa inledande klargöranden ska det påpekas att unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar inte har en ovillkorlig uppehållsrätt inom unionen, utan denna rätt kan begränsas och villkoras enligt vad som föreskrivs i EUF-fördraget och i de bestämmelser som utfärdats för dess genomförande (dom av den 13 juli 2017, E, C‑193/16, EU:C:2017:542, punkt 16 och där angiven rättspraxis).

28 Begränsningarna av denna rätt följer särskilt av artikel 27.1 i direktiv 2004/38, i vilken det föreskrivs att medlemsstaterna får vidta åtgärder som begränsar den fria rörligheten och uppehållsrätten för unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, bland annat av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Sådana hänsyn får dock inte åberopas för att tjäna rent ekonomiska syften (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2017, E, C‑193/16, EU:C:2017:542, punkt 17 och där angiven rättspraxis).

29 Det följer av fast rättspraxis att även om medlemsstaterna i princip fortfarande är fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver, särskilt om de anförs till stöd för ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för personer, så bör dessa hänsyn emellertid tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av unionsinstitutionerna (dom av den 2 maj 2018, K. och H.F. (Uppehållsrätt och anklagelser om krigsförbrytelser), C‑331/16 och C‑366/16, EU:C:2018:296, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

30 Enligt artikel 27.2 första stycket i direktiv 2004/38 ska åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende.

31 Enligt artikel 27.2 andra stycket får sådana åtgärder dessutom endast vidtas om den berörda personens personliga beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.

32 Härav följer att åtgärder med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet endast kan vidtas i enlighet med artikel 27.1 i direktiv 2004/38 om det, i enlighet med artikel 2 i den artikeln, efter det att de behöriga nationella myndigheterna gjort en bedömning i det enskilda fallet, framgår att vederbörandes personliga beteende utgör ett aktuellt, verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2018, K. och H.F. (Uppehållsrätt och anklagelser om krigsförbrytelser), C‑331/16 och C‑366/16, EU:C:2018:296, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

33 Det ska i detta sammanhang påpekas att domstolen har slagit fast att när det gäller vidtagande av åtgärder med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet, i den mening som avses i artikel 27.2 i direktiv 2004/38, kan de brott eller gärningar som den berörda personen anklagas för och som inte har lett till någon fällande brottmålsdom, såsom gripandet av klaganden i egenskap av förmodad gärningsman, utgöra relevanta omständigheter, förutsatt att de beaktas vid en individuell bedömning som uppfyller kraven i den bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2018, K. och H.F. (Uppehållsrätt och anklagelser om krigsförbrytelser), C‑331/16 och C‑366/16, EU:C:2018:296, punkt 53).

34 Enligt artikel 27.2 första stycket andra meningen i direktivet ska tidigare straffdomar inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Detsamma gäller i ännu högre grad sådana omständigheter som det gripande som är aktuellt i det nationella målet. Även om den behöriga nationella myndigheten kan beakta ett gripande, kan således inte endast förekomsten av ett sådant gripande per automatik motivera att dessa åtgärder vidtas.

35 I avsaknad av en lagakraftvunnen fällande dom, eller till och med lagföring, återspeglar gripandet endast förekomsten av misstankar mot den berörda personen, vilket innebär att en prövning som beaktar samtliga relevanta omständigheter som kännetecknar vederbörandes situation är än mer nödvändig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2018, K. och H.F. (Uppehållsrätt och anklagelser om krigsförbrytelser), C‑331/16 och C‑366/16, EU:C:2018:296, punkterna 54 och 55).

36 Det kan dessutom endast konstateras att en gripen persons beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse om det finns samstämmiga, objektiva och exakta uppgifter som gör det möjligt att styrka att misstankarna mot den personen på grund av gripandet, är tillförlitliga.

37 För att avgöra huruvida den berörda personens personliga beteende utgör ett sådant hot, ska det således – inom ramen för en helhetsbedömning av det beteendet – tas hänsyn till de omständigheter som ligger till grund för gripandet och särskilt vad för slags brott eller gärningar som lagts vederbörande till last och hur grova dessa är, i vilken utsträckning vederbörande personligen varit inblandad i dessa samt om det eventuellt finns några ansvarsfrihetsgrunder. Vid denna helhetsbedömning ska man även beakta den tid som förflutit sedan de påtalade brotten eller gärningarna begicks och personens senare beteende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2018, K. och H.F. (Uppehållsrätt och anklagelser om krigsförbrytelser), C‑331/16 och C‑366/16, EU:C:2018:296, punkt 66).

38 Härav följer att den nationella behöriga myndigheten kan beakta att den berörda personen gripits förutsatt att den gör en egen helhetsbedömning av vederbörandes personliga beteende i enlighet med artikel 27.2 i direktiv 2004/38. Nämnda myndighet ska därför dels och åtminstone, uttryckligen och i detalj, beakta de omständigheter som ligger till grund för gripandet, dels ta hänsyn till de eventuella rättsliga förfaranden som inletts eller avsaknaden av sådana förfaranden samt i förekommande fall resultatet av dessa förfaranden.

39 En sådan tolkning stöds för övrigt av artikel 30 i direktivet, där det i punkt 1 föreskrivs att varje beslut som fattas i enlighet med artikel 27.1 i direktivet ska skriftligen delges de berörda på sådant sätt att de kan förstå beslutets innehåll och följder, medan det i artikel 30.2 preciseras att de berörda ska ges exakt och fullständig information om de hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa som ligger till grund för ett beslut som gäller dem, såvida detta inte strider mot statens säkerhetsintressen, en omständighet som, mot bakgrund av de uppgifter som domstolen förfogar över, inte verkar vara relevant i det nationella målet.

40 Det ska dessutom erinras om att den behöriga nationella myndigheten vid sin bedömning även ska beakta, såsom framgår av artikel 27.2 i nämnda direktiv och av domstolens fasta praxis, att en åtgärd som begränsar den fria rörligheten och uppehållsrätten för unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar endast kan vara motiverad om den överensstämmer med proportionalitetsprincipen; det ska därvid prövas om åtgärden är ägnad att uppnå det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Vid en sådan bedömning ska en avvägning göras mellan, å ena sidan, det hot som den berörda personens personliga beteende utgör för grundläggande samhällsintressen i den mottagande staten och, å andra sidan, skyddet för de rättigheter som unionsmedborgare och deras familjemedlemmar har enligt direktivet. I samband med denna bedömning ska man beakta de grundläggande rättigheter vars efterlevnad EU-domstolen ska säkerställa, och i synnerhet rätten till respekt för privatliv och familjeliv i den mening som avses i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 maj 2018, K. och H.F. (Uppehållsrätt och anklagelser om krigsförbrytelser), C‑331/16 och C‑366/16, EU:C:2018:296, punkterna 61–f63 och där angiven rättspraxis).

41 Mot denna bakgrund ska de hänskjutna frågorna besvaras enligt följande. Artikel 27.1 och 27.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en behörig nationell myndighet beaktar att den berörda personen gripits vid bedömningen av huruvida personens beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse, förutsatt att de omständigheter som låg till grund för gripandet och de eventuella rättsliga följderna därav beaktas uttryckligen och i detalj i samband med helhetsbedömningen av det beteendet.

42 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: spanska.