Domstolens dom (andra avdelningen) den 4 oktober 2024
I mål C‑438/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Frankrike) genom beslut av den 12 juli 2023, som inkom till domstolen den 13 juli 2023, i målet
DOMSTOLEN (andra avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden A. Prechal, samt domarna F. Biltgen, N. Wahl (referent), J. Passer och M.L. Arastey Sahún, generaladvokat: T. Ćapeta, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Protéines France, 77 Foods SAS, Les Nouveaux Fermiers SAS, Umiami SAS, NxtFood SAS, Nutrition et santé SAS och Olga SAS, genom G. Hannotin, avocat, Union végétarienne européenne (EVU), genom A. Aubert, avocate, Beyond Meat Inc., genom C. Dupeyron, avocate, R. Oyarzabal Arigita, abogada, och B. Van Vooren, advocaat, Greklands regering, genom V. Karra, E. Leftheriotou och A. Vasilopoulou, samtliga i egenskap av ombud, Frankrikes regering, genom G. Bain och B. Fodda, båda i egenskap av ombud, Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av M. Cherubini och P. Gentili, avvocati dello Stato, Europeiska kommissionen, genom F. Clotuche-Duvieusart och B. Rous Demiri, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 5 september 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EG) nr 178/2002
Förordning (EG) nr 853/2004
Förordning (EG) nr 1169/2011
Fransk rätt
Konsumentlagen
Dekret nr 2022-947
Dekret nr 2024-144
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
Den tredje frågan
Den fjärde frågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, 2011, s. 18), bland annat artiklarna 7, 17 och 38 i den förordningen samt punkt 4 i del A i bilaga VI till densamma.
2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Protéines France, Union végétarienne européenne (EVU), Association végétarienne de France (AVF) och Beyond Meat Inc. och, å andra sidan, ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique (ministern med ansvar för ekonomi och finans samt industriell och digital suveränitet (Frankrike)) angående lagenligheten hos décret no 2022-947, du 29 juin 2022, relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (dekret nr 2022-947 av den 29 juni 2022 om användning av vissa beteckningar för att ange livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner (JORF av den 30 juni 2022, text nr 3).
3 I artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, 2002, s. 1), med rubriken Definition av livsmedel föreskrivs följande:
4 I artikel 3.1 i samma förordning definieras begreppet livsmedelslagstiftning på följande sätt:
5 Artikel 8 i förordningen har följande lydelse:
6 Artikel 17.2 i förordningen har följande lydelse:
7 I bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung (EUT L 139, 2004, s. 55) föreskrivs följande:
8 I skälen 1 och 3 i förordning nr 1169/2011 anges följande:
9 Artikel 1.1 i denna förordning har följande lydelse:
10 I artikel 2 i nämnda förordning föreskrivs följande:
11 I artikel 7 i förordningen stadgas följande:
12 Artikel 8 i förordning nr 1169/2011 har följande lydelse:
13 I artikel 9 i förordningen fastställs, i enlighet med rubriken, en förteckning över obligatoriska uppgifter. Bland dessa uppgifter återfinns i punkt 1 a livsmedlets beteckning och i punkt b ingrediensförteckningen.
14 Artikel 17 i förordningen har följande lydelse:
15 I artikel 38 i förordningen föreskrivs följande:
16 Bilaga VI till förordning nr 1169/2011 har rubriken Livsmedlets beteckning och särskilda åtföljande uppgifter. I punkt 4 i del A, med rubriken Obligatoriska uppgifter som ska åtfölja livsmedlets beteckning, föreskrivs följande:
17 Artikel L. 412-10 i code de la consommation (konsumentlagen) infördes genom artikel 5 i loi no 2020-699, du 10 juin 2020 relative à la transparence de l’information sur les produits agricoles et alimentaires (lag nr 2020‑699 av den 10 juni 2020 om öppenhet vad gäller informationen om jordbruks- och livsmedelsprodukter) (JORF nr 142 av den 11 juni 2020, text nr 1).
18 På grundval av den bestämmelse som återges i föregående punkt antog de franska myndigheterna dekret nr 2022-947.
19 Enligt artikel 1 första stycket i detta dekret, är dekretet tillämpligt på livsmedel som framställs på franskt territorium och som innehåller vegetabiliska proteiner.
20 Artikel 2 i dekretet har följande lydelse:
21 I artikel 3 i dekretet föreskrivs följande:
22 Artikel 5 i dekret nr 2022-947 har följande lydelse:
23 I artikel 6 i dekretet föreskrivs följande:
24 I artikel 7 i dekretet stadgas följande:
25 Enligt artikel 8 i samma dekret trädde dekretet i kraft den 1 oktober 2022.
26 Bilagan till dekret nr 2022-947 innehåller en förteckning över de beteckningar för livsmedel av animaliskt ursprung som får innehålla vegetabiliska proteiner och den största andel vegetabiliska proteiner som de livsmedel för vilka dessa beteckningar används får innehålla.
27 I artikel 2 i décret no 2024-144 du 26 juin 2024 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales (dekret nr 2024-144 av den 26 februari 2024 om användning av vissa beteckningar för livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner) (JORF av den 27 februari 2024, text nr 15) föreskrivs följande:
28 Enligt artikel 8 i dekret nr 2024-144, trädde dekretet i kraft den 1 maj 2024.
29 Artikel 9 i dekretet har följande lydelse:
30 Förteckningen i bilaga I till dekret nr 2024-144 innehåller följande beteckningar:
31 Bilaga II till detta dekret innehåller en förteckning över tillåtna ord för att ange livsmedel av animaliskt ursprung som får innehålla vegetabiliska proteiner och den största andel vegetabiliska proteiner som de livsmedel för vilka dessa ord används får innehålla.
32 Protéines France, som företräder intressena för de företag som är verksamma på den franska marknaden för vegetabiliska proteiner, väckte den 18 juli 2022 talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike), som är den hänskjutande domstolen, och yrkade att dekret nr 2022-947 skulle ogiltigförklaras.
33 Genom beslut av den 27 juli 2022 förordnade nämnda domstol, i egenskap av domstol med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder, om uppskov med verkställigheten av dekretet vad gäller de åtgärder som föreskrivs i artikel 2.3 och 2.4 i dekretet.
34 Nämnda domstol biföll flera ansökningar om att få intervenera till stöd för Protéines Frances yrkanden.
35 Den 30 augusti respektive den 21 oktober 2022 väckte EVU och AVF, som förespråkar vegetarianism, den förstnämnda i unionen och den sistnämnda i Frankrike, samt Beyond Meat, som tillverkar och saluför produkter baserade på vegetabiliska proteiner, talan vid samma domstol och yrkade att dekret nr 2022‑947 skulle ogiltigförklaras.
36 Den hänskjutande domstolen har förenat de tre målen om ogiltigförklaring av detta dekret.
37 Till stöd för sin talan gjorde sökandena i de nationella målen bland annat gällande att nämnda dekret, enligt vilket det för att ange bearbetade produkter som innehåller vegetabiliska proteiner är förbjudet att använda beteckningar såsom stek eller korv utan att några ytterligare preciseringar såsom vegetabilisk eller av sojabönor läggs till och även med sådana preciseringar, strider mot flera bestämmelser i förordning nr 1169/2011.
38 Den hänskjutande domstolen anser att de grunder som har åberopats vid den ger upphov till frågor som är avgörande för utgången i de mål som den har att avgöra och att de medför betydande svårigheter.
39 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till EU-domstolen:
40 Såsom sökandena i de nationella målen och Beyond Meat har påpekat under förfarandet vid domstolen har de franska myndigheterna antagit dekret nr 2024‑144, i vars artikel 9 det föreskrivs att dekret nr 2022-947 ska upphävas.
41 Genom beslut av EU-domstolens ordförande av den 1 mars 2024 skickades därför en begäran om upplysningar till den hänskjutande domstolen i syfte att få närmare uppgifter om eventuella konsekvenser av antagandet av dekret nr 2024-144 för frågan om saken i de nationella målen har förfallit och för handläggningen av begäran om förhandsavgörande.
42 Nämnda domstol besvarade denna begäran om upplysningar den 15 mars 2024 och kompletterade detta svar den 7 maj 2024, vilket godtogs genom beslut av ordföranden på andra avdelningen av den 8 maj 2024.
43 Den hänskjutande domstolen anser att de ställda frågorna, trots antagandet av dekret nr 2024-144, fortfarande är avgörande för prövningen av de mål som är anhängiga vid den. Den hänskjutande domstolen har i sitt svar särskilt påpekat att verkställigheten av dekret nr 2022-947 endast delvis har skjutits upp genom det beslut som nämns i punkt 33 ovan. Vissa bestämmelser i sistnämnda dekret tillämpades således i praktiken mellan den 1 oktober 2022, då dekret nr 2022-947 trädde i kraft, enligt artikel 8 i det dekretet, och den 30 april 2024, det datum då dekretet skulle upphöra att gälla, i enlighet med artikel 9 i dekret nr 2024-144, som trädde i kraft den 1 maj 2024, enligt artikel 8 i det dekretet. Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att flera av sökandena i de nationella målen har uttryckt sin avsikt att vid den domstolen även bestrida dekret nr 2024-144 på samma grunder som redan har anförts med avseende på dekret nr 2022-947, av det skälet att vissa bestämmelser i dessa båda dekret är identiska.
44 Den hänskjutande domstolen meddelade dessutom ett beslut den 10 april 2024, genom vilket den – efter det att flera franska företag väckt talan vid nämnda domstol, i egenskap av domstol med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder – förordnade om uppskov med verkställigheten av dekret nr 2024-144. Den hänskjutande domstolen har preciserat att detta uppskov utgör hinder för att upphäva dekret nr 2022-947.
45 Det framgår av de uppgifter som lämnats som svar på domstolens begäran om upplysningar att talan i de mål som anhängiggjorts vid den hänskjutande domstolen inte har förlorat sitt föremål, trots antagandet av dekret nr 2024-144.
46 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att den hänskjutande domstolen i tillräcklig utsträckning har förklarat varför antagandet av dekret nr 2024-144 under förfarandets gång inte innebär att begäran blir hypotetisk och att den således kan tas upp till prövning.
47 Domstolen erinrar inledningsvis om att det följer av rättspraxis att bestämmelserna i artikel 17 och punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011 kompletterar bestämmelserna i artikel 7 i förordningen med särskilda föreskrifter om märkning för att skydda konsumenterna mot bedrägeri som föranletts av felaktiga uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 december 2022, LSI – Germany, C‑595/21, EU:C:2022:949, punkt 31).
48 Vidare ska dessa bestämmelser tolkas mot bakgrund av definitionerna av föreskriven beteckning, vedertagen beteckning och beskrivande beteckning i artikel 2.2 n, 2.2 o och 2.2 p i nämnda förordning samt skyldigheten enligt artikel 9.1 a i samma förordning att ange livsmedlets beteckning på livsmedlet.
49 Den hänskjutande domstolen har således ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 7 och 17 samt punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011, jämförda med artikel 2.2 n, 2.2 o och 2.2 p samt artikel 9.1 a i samma förordning, ska tolkas så, att skyddet för konsumenterna mot risken att vilseledas av användningen av andra beteckningar än föreskrivna beteckningar, som består av ord som härrör från sektorerna för slakteri, charkuteri och fiskhandel, för att beskriva, saluföra eller främja livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner i stället för proteiner av animaliskt ursprung, även när de uteslutande består av vegetabiliska proteiner, specifikt harmoniseras i den mening som avses i artikel 38.1 i nämnda förordning och därigenom utgör hinder för en medlemsstat att anta nationella åtgärder som reglerar eller förbjuder användningen av sådana beteckningar.
50 I artikel 38.1 första meningen i förordning nr 1169/2011 anges att [m]edlemsstaterna [inte] får anta eller bibehålla nationella åtgärder på de områden som specifikt harmoniseras genom denna förordning om detta inte är tillåtet i unionsrätten.
51 Det följer av rättspraxis att ingen bestämmelse i förordning nr 1169/2011 innehåller en uppräkning av de områden som specifikt harmoniseras i den mening som avses i artikel 38.1 i förordningen och att dessa specifikt harmoniserade områden ska definieras med strikt iakttagande av ordalydelsen i förordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2020, Groupe Lactalis, C‑485/18, EU:C:2020:763, punkt 25).
52 I förevarande fall ska det fastställas huruvida de övriga bestämmelser i förordning nr 1169/2011 som nämns i punkt 49 ovan innebär att det område som de franska myndigheterna har velat reglera genom antagandet av dekret nr 2022-947 specifikt harmoniseras.
53 I artikel 7.1 och 7.2 i förordning nr 1169/2011 föreskrivs att livsmedelsinformation inte får vara vilseledande för konsumenten och att den ska vara korrekt, tydlig och lätt att förstå för densamme.
54 I artikel 7.1 a och 7.1 d i förordningen föreskrivs närmare bestämt att konsumenten ska skyddas från vilseledande information dels när det gäller vad som är utmärkande för livsmedlet, särskilt dess art och sammansättning, dels genom att det genom utseendet, beskrivningen eller genom presentationer i bild antyds att produkten innehåller ett särskilt livsmedel eller en ingrediens trots att en beståndsdel som normalt förekommer naturligt eller en ingrediens som normalt används i det livsmedlet har bytts ut mot en annan beståndsdel eller ingrediens.
55 Det framgår dessutom av artikel 7.4 i nämnda förordning att de skyldigheter som föreskrivs i denna artikel beträffande konsumentinformation även gäller reklam för och presentation av livsmedel.
56 Enligt artikel 9.1 a i samma förordning utgör livsmedlens beteckning en obligatorisk uppgift som ska anges.
57 I artikel 17.1 i förordning nr 1169/2011 föreskrivs att livsmedlets beteckning ska vara dess föreskrivna beteckning. Om det inte finns någon sådan beteckning, ska livsmedlets beteckning vara dess vedertagna beteckning eller, om det inte finns någon vedertagen beteckning eller denna inte används, ska en beskrivande beteckning av livsmedlet ges.
58 Artikel 2.2 n, 2.2 o och 2.2 p i denna förordning innehåller definitioner av de tre begrepp som nämns i föregående punkt. En föreskriven beteckning är den beteckning för ett livsmedel som föreskrivs i de unionsbestämmelser som gäller för detta livsmedel eller, om sådana unionsbestämmelser inte finns, den beteckning som föreskrivs i [bestämmelser] som gäller i de medlemsstater där livsmedlet säljs till slutkonsumenter. En vedertagen beteckning av ett livsmedel är en beteckning som är accepterad som livsmedlets beteckning av konsumenterna i den medlemsstat där livsmedlet saluförs utan att beteckningen behöver ytterligare förklaringar. En beskrivande beteckning av ett livsmedel är en beteckning som ger en beskrivning av livsmedlet, som är tillräckligt tydlig för att konsumenter ska få kännedom om dess verkliga natur och särskilja det från andra varor som det skulle kunna förväxlas med.
59 Enligt artikel 17.5 i förordning nr 1169/2011 innehåller bilaga VI till denna förordning särskilda bestämmelser om livsmedlets beteckning och uppgifter som ska åtfölja den.
60 I punkt 4 i del A i bilaga VI till nämnda förordning föreskrivs att när det gäller livsmedel där en beståndsdel eller ingrediens som konsumenten förväntar sig ska ingå eftersom den normalt används eller ingår naturligt, har utbytts mot en annan beståndsdel eller ingrediens ska det på etiketten – utöver ingrediensförteckningen – klart och tydligt anges vilken beståndsdel eller ingrediens som har använts som ersättning helt eller delvis, varvid uppgifterna ska anges i omedelbar närhet av produktens beteckning, med en teckenstorlek som är tillräckligt stor i förhållande till nämnda beteckning.
61 En jämförelse av bestämmelserna i artikel 7.1, 7.2 och 7.4, artikel 9.1 a, artikel 17.1 och 17.5 samt punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011 gör det således möjligt att sammanfatta dessa bestämmelser på följande sätt.
62 För det första måste livsmedlen ha en beteckning. För det andra ska denna beteckning vara en föreskriven beteckning eller, om en sådan beteckning inte finns, en vedertagen beteckning eller, om sådan inte finns, en beskrivande beteckning. För det tredje ska beteckningen vara korrekt, klar och lätt att förstå för konsumenten. För det fjärde får samma beteckning inte vilseleda konsumenten, särskilt inte i fråga om vad som är utmärkande för livsmedlet i fråga, däribland vad gäller livsmedlets art och sammansättning, och om den omständigheten att beståndsdelar som ingår naturligt eller ingredienser som normalt används byts ut mot andra beståndsdelar eller ingredienser. För det femte ska sådana krav iakttas vid saluföring och främjande av alla livsmedel.
63 Vad gäller föreskrivna beteckningar kan dessa, enligt det första fallet i artikel 2.2 n i förordning nr 1169/2011, föreskrivas i unionsbestämmelser. Exempelvis hänvisas det i artikel 2.1 f i denna förordning till bilaga I till förordning nr 853/2004 vad gäller definitionerna av begreppen kött, maskinurbenat kött, köttberedningar, fiskeriprodukter och köttprodukter.
64 Eftersom kött i punkt 1.1 i nämnda bilaga I definieras som alla ätliga delar av … djur, kan beteckningen kött inte användas med avseende på ett livsmedel som inte innehåller sådana delar, även om beteckningen åtföljs av närmare uppgifter om att beståndsdelar eller ingredienser har bytts ut.
65 Enligt det andra typfallet i artikel 2.2 n i förordning nr 1169/2011 får medlemsstaterna, om det inte finns någon föreskriven beteckning i unionsrätten, anta nationella bestämmelser om en sådan beteckning.
66 I förevarande fall finns det inte någon unionsbestämmelse där det föreskrivs att vissa föreskrivna beteckningar ska användas för produkter baserade på vegetabiliska proteiner eller i vilken det anges föreskrivna beteckningar som är tillämpliga på produkter enbart på grund av att de angetts vara av animaliskt ursprung, utan ytterligare preciseringar.
67 Vidare framgår det visserligen av det beslut som nämns i punkt 33 i förevarande dom att de franska myndigheterna i de nationella målen har uteslutit att dekret nr 2022-947 innehåller en föreskriven beteckning.
68 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 84 i sitt förslag till avgörande ska frågan huruvida dessa myndigheter har antagit en sådan beteckning emellertid bedömas objektivt.
69 Även om denna bedömning ska göras av den hänskjutande domstolen, kan EU-domstolen emellertid tillhandahålla den hänskjutande domstolen de uppgifter om unionsrättens tolkning som den behöver för detta ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juli 2019, Baltic Media Alliance, C‑622/17, EU:C:2019:566, punkt 47).
70 Det framgår av lydelsen i artikel 2.2 n i förordning nr 1169/2011 att föreskrivna beteckningar ska vara föreskrivna, det vill säga de ska definieras i bestämmelser i unionsrätten eller i medlemsstaternas nationella rätt i syfte att ange ett livsmedel. Att anta en föreskriven beteckning innebär således att ett specifikt uttryck associeras med ett visst livsmedel.
71 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som domstolen ska pröva den argumentation som den italienska regeringen har fört i sitt skriftliga yttrande. Den italienska regeringen anser att den omständigheten att medlemsstaterna, i avsaknad av en föreskriven beteckning som anges i unionsrätten, får vidta åtgärder för att införa föreskrivna beteckningar för vissa livsmedel, innebär att de även ska ges befogenhet att förbjuda användningen av vissa beteckningar för vissa livsmedel. Enligt samma regering är nämligen förbudet mot att använda en viss beteckning för vissa livsmedel likvärdigt med att införa en föreskriven beteckning för livsmedel som har andra egenskaper än dem som avses med förbudet i fråga. Till stöd för detta argument har nämnda regering åberopat domen av den 14 juni 2017, TofuTown.com ( C‑422/16, EU:C:2017:458), i vilken domstolen uteslöt att beteckningarna mjölk och mjölkprodukter kunde användas för att beteckna livsmedel som inte härrör från juversekret.
72 Vad gäller förordning nr 1169/2011 kan antagandet av åtgärder som består i att föreskriva att livsmedel måste uppfylla vissa villkor, bland annat vad gäller deras sammansättning, för att kunna betecknas med de termer som enligt dessa åtgärder används som föreskrivna beteckningar emellertid inte likställas med antagande av åtgärder som förbjuder användning av vissa termer som inte juridiskt definieras i dessa bestämmelser för att beteckna livsmedel som har vissa egenskaper, bland annat vad beträffar deras sammansättning.
73 De förstnämnda åtgärderna gör det nämligen möjligt att skydda konsumenterna, som måste kunna utgå från att ett livsmedel som betecknas med särskilda termer som utgör en viss föreskriven beteckning uppfyller de villkor som särskilt föreskrivs för användningen av denna beteckning. De sistnämnda åtgärderna innebär däremot inte att man endast får använda termer som en myndighet exakt har definierat som föreskriven beteckning för livsmedel med särskilda egenskaper.
74 Slutsatsen att man inte kan jämställa dessa åtgärder påverkas inte av slutsatserna i domen av den 14 juni 2017, TofuTown.com ( C‑422/16, EU:C:2017:458).
75 Det framgår nämligen av punkterna 5, 8, 20–22, 25 och 28–30 i den domen att det i bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671), som domstolen tolkade i det mål som gav upphov till nämnda dom, på ett precist sätt fastställs vilka krav som livsmedel måste uppfylla för att beteckningen mjölk och de beteckningar som är specifika för mjölkprodukter ska få användas.
76 Enligt dessa bestämmelser avses med beteckningen mjölk uteslutande normalt juversekret. Vidare är mjölkprodukter produkter som har framställts uteslutande av mjölk och endast med avseende på dessa produkter tillåts användning av beteckningarna i en förteckning som bifogats förordning nr 1308/2013 och de beteckningar, i den mening som avses i artikel 17 i förordning nr 1169/2011, som faktiskt används för nämnda produkter.
77 Det är mot bakgrund av denna rättsliga ram som domstolen i domslutet i domen av den 14 juni 2017, TofuTown.com ( C‑422/16, EU:C:2017:458), i huvudsak slog fast att nämnda bestämmelser utgör hinder för att beteckningen mjölk och de beteckningar som uteslutande ska användas för mjölkprodukter används vid saluföring eller i reklam för att beteckna en rent vegetabilisk produkt, även om dessa beteckningar kompletteras med klargörande eller beskrivande termer som anger den aktuella produktens vegetabiliska ursprung, såvida inte annat föreskrivs i unionsrätten.
78 Det kan emellertid konstateras att det i unionsrätten inte föreskrivs någon bestämmelse enligt vilken användningen av föreskrivna beteckningar som innehåller termer som härrör från sektorerna för slakteri, charkuteri och fiskhandel, vilka avses i dekret nr 2022-947, eller av de termer som anges i bilaga I till dekret nr 2024-144, endast får användas för vissa livsmedel som särskilt angetts vara av animaliskt ursprung. Det framgår inte heller av handlingarna i målet att det finns några sådana regler i fransk rätt.
79 Härav följer att de slutsatser som följer av domen av den 14 juni 2017, TofuTown.com ( C‑422/16, EU:C:2017:458), inte kan tillämpas vid prövningen av den första och den andra frågan.
80 Med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra i enlighet med punkterna 67–69 ovan, ska dekret nr 2022-947 inte anses innehålla någon föreskriven beteckning i den mening som avses i förordning nr 1169/2011, utan avser frågan vilka vedertagna beteckningar eller beskrivande beteckningar som inte får användas för att beteckna livsmedel baserade på vegetabiliska proteiner. Det ska således fastställas huruvida dessa begrepp specifikt har harmoniserats genom denna förordning, i den mening som avses i artikel 38.1 i nämnda förordning.
81 Det ska i detta hänseende erinras om att det i artikel 2.2 o och 2.2 p i förordning nr 1169/2011 inte föreskrivs att medlemsstaterna får anta åtgärder som reglerar vedertagna beteckningar eller beskrivande beteckningar för ett visst livsmedel, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 2.2 n i denna förordning vad gäller föreskrivna beteckningar.
82 Denna skillnad förklaras av att nationella myndigheter, med hänsyn till de definitioner som unionslagstiftaren har fastställt för dessa vedertagna och beskrivande beteckningar, inte har rätt att begränsa deras räckvidd på ett allmänt och abstrakt sätt. Såsom Protéines France och EVU i huvudsak har gjort gällande kan en beteckning endast anses vara en vedertagen beteckning för ett livsmedel om vanligt språkbruk, användning, vana, tradition och sedvänja gör det möjligt att anse att konsumenterna känner igen denna beteckning som en specifik beteckning för den produkt som den hör samman med. Vidare måste en beteckning, för att kunna kvalificeras som en beskrivande beteckning, när man läser den, göra det möjligt att förstå de huvudsakliga egenskaperna hos det livsmedel som betecknas.
83 Om en föreskriven beteckning inte har antagits följer det av artikel 38.1 i förordning nr 1169/2011 att en medlemsstat inte genom ett allmänt och abstrakt förbud har möjlighet att hindra producenter av livsmedel baserade på vegetabiliska proteiner från att fullgöra sin skyldighet att ange livsmedlets beteckning genom att använda vedertagna beteckningar eller beskrivande beteckningar.
84 Vad gäller frågan huruvida en medlemsstat har möjlighet att vidta allmänna och abstrakta åtgärder för att förebygga risken att användningen av vissa vedertagna beteckningar eller beskrivande beteckningar vilseleder konsumenterna på grund av att de inte är korrekt informerade om att animaliska proteiner i livsmedel för vilka dessa beteckningar används har ersatts med vegetabiliska proteiner, erinrar domstolen om att, såsom framgår av punkterna 54 och 60 ovan, artikel 7.1 d och punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011 särskilt avser den omständigheten att beståndsdelar eller ingredienser i livsmedel byts ut. Även denna fråga harmoniseras således specifikt genom denna förordning, i den mening som avses i artikel 38.1 i förordningen.
85 De regeringar som har inkommit med skriftliga yttranden samt Europeiska kommissionen har emellertid gjort gällande att dessa bestämmelser inte avser den situation som är relevant i förevarande fall, där livsmedlets sammansättning blir helt en annan.
86 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 12 maj 2021, Bundesrepublik Deutschland (Rött meddelande från Interpol), C‑505/19, EU:C:2021:376, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
87 Vad beträffar tolkningen av ordalydelsen, erinrar domstolen om att det i artikel 7.1 d och punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011 hänvisas till att en beståndsdel eller ingrediens byts ut mot en annan beståndsdel eller ingrediens. Den omständigheten att det i dessa bestämmelser hänvisas till en beståndsdel eller en ingrediens innebär emellertid inte att de inte ska anses tillämpliga när den utbytta beståndsdelen eller ingrediensen utgör den enda beståndsdelen eller ingrediensen i ett livsmedel.
88 Vad gäller sammanhanget erinras om att förordningen, i artikel 2.2 f, innehåller en definition av termen ingrediens, vilken avser varje ämne eller produkt, inklusive aromer, livsmedelstillsatser och livsmedelsenzymer, och varje beståndsdel i en sammansatt ingrediens som används vid tillverkningen eller beredningen av ett livsmedel och som finns kvar i den färdiga varan, om än i annan form. I artikel 2.2 q i nämnda förordning anges att med en primär ingrediens avses en eller flera ingredienser i ett livsmedel som utgör mer än 50 % av livsmedlet eller som konsumenten vanligtvis förknippar med livsmedlets beteckning och för vilken eller vilka det i de flesta fall krävs en mängdangivelse.
89 I artikel 7.1 d och punkt 4 i del A i bilaga VI till samma förordning används emellertid ordet ingrediens utan att primära ingredienser utesluts. De kan således bytas ut i den mening som avses i dessa bestämmelser.
90 Från teleologisk synvinkel, följer det av artikel 1.1 i förordning nr 1169/2011, mot bakgrund av skälen 1 och 3 i samma förordning, att förordningen syftar till att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå när det gäller livsmedelsinformation, med beaktande av att konsumenterna uppfattar information olika och har olika behov av information, samtidigt som den säkerställer att den inre marknaden fungerar smidigt, genom antagande av grundläggande bestämmelser.
91 Denna höga skyddsnivå riskerar att äventyras om bestämmelserna om utbyte, med avseende på ett livsmedel, av en beståndsdel eller en ingrediens mot en annan beståndsdel eller ingrediens inte tillämpas när utbytet avser en beståndsdel eller ingrediens som är särskilt viktig i ett livsmedel, eller till och med utgör den enda beståndsdelen eller ingrediensen i livsmedlet. Paradoxalt nog skulle detta nämligen inte leda till att försäljning och marknadsföring av detta livsmedel skulle vara förbjudet enligt unionsrätten, utan att konsumentskyddet i sådana fall inte skulle vara harmoniserat och således inte säkerställt, medan det skulle vara det när utbytet avser en mindre viktig beståndsdel eller ingrediens.
92 Artikel 7.1 d och punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011 ska således även anses omfatta frågan om vilken information som ska lämnas till konsumenterna när livsmedlets sammansättning blir en helt annan.
93 Det framgår dessutom av rättspraxis avseende bland annat dessa bestämmelser att det är tillräckligt att i omedelbar anslutning till livsmedlets beteckning lämna information om att en beståndsdel eller ingrediens byts ut för att skydda konsumenten från risken att vilseledas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 december 2022, LSI – Germany, C‑595/21, EU:C:2022:949, punkterna 32 och 34).
94 Såsom Beyond Meat i allt väsentligt har påpekat införs genom dessa bestämmelser en presumtion som kan motbevisas, enligt vilken den information som tillhandahålls på det sätt som föreskrivs i dessa bestämmelser ger konsumenterna tillräckligt skydd, även vid utbyte av den enda beståndsdel eller ingrediens som konsumenterna kan förvänta sig att ett livsmedel innehåller för vilket en vedertagen beteckning eller en beskrivande beteckning som innehåller vissa ord används.
95 Om en nationell myndighet anser att de konkreta formerna för försäljning eller marknadsföring av ett livsmedel vilseleder konsumenten, kan den ändå vidta rättsliga åtgärder mot den berörda livsmedelsföretagaren, som enligt artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1169/2011 ansvarar för den information som finns på livsmedlet och som ska se till att informationen finns tillgänglig och är korrekt, och visa att ovannämnda presumtion bryts.
96 Av det anförda följer att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artiklarna 7 och 17 samt punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011, jämförda med artikel 2.2 o och 2.2 p samt artikel 9.1 a i samma förordning, ska tolkas så, att skyddet för konsumenterna mot risken att vilseledas av användningen av andra beteckningar än föreskrivna beteckningar, som består av ord som härrör från sektorerna för slakteri, charkuteri och fiskhandel, för att beskriva, saluföra eller främja livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner i stället för protein av animaliskt ursprung, även när de uteslutande består av vegetabiliska proteiner, specifikt harmoniseras i den mening som avses i artikel 38.1 i nämnda förordning och därigenom utgör hinder för en medlemsstat att anta nationella åtgärder som reglerar eller förbjuder användningen av sådana beteckningar.
97 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 38.1 i förordning nr 1169/2011, för det fall den första eller den andra frågan besvaras jakande, ska tolkas så, att den specifika harmonisering som införts genom de bestämmelser som är föremål för dessa frågor utgör hinder för att en medlemsstat antar en nationell åtgärd enligt vilken administrativa påföljder ska åläggas vid åsidosättande av de krav och förbud som följer av bestämmelserna i denna förordning, och vidare fastställer de procentuella andelar av vegetabiliskt protein under vilka det fortfarande är tillåtet att använda andra beteckningar än föreskrivna beteckningar, bestående av termer från sektorn för slakteri och charkuteri, för att beskriva, saluföra eller främja livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner.
98 Vad gäller den tredje frågans första del, avseende de förbud och påföljder som följer av artiklarna 6 och 7 i dekret nr 2022-947, ska det erinras om att medlemsstaterna enligt artikel 17.2 tredje stycket i förordning nr 178/2002 ska fastställa bestämmelser om de åtgärder och påföljder som ska tillämpas vid överträdelser av livsmedelslagstiftningen, vilka ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
99 Enligt artikel 3.1 i denna förordning ska med livsmedelslagstiftning förstås lagar och andra författningar om livsmedel i allmänhet, och livsmedelssäkerhet i synnerhet, både på unionsnivå och på nationell nivå. Livsmedelslagstiftningen ska vidare tillämpas på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan av livsmedel.
100 Det framgår av artikel 8 i samma förordning att livsmedelslagstiftningen syftar till att skydda konsumenternas intressen samt bland annat förhindra bedrägliga eller vilseledande förfaranden och andra förfaranden som kan vilseleda konsumenterna.
101 Dessa omständigheter avseende förordning nr 178/2002 är även relevanta när det gäller förordning nr 1169/2011.
102 I enlighet med artikel 2.1 a i förordning nr 1169/2011 ska nämligen definitionen av livsmedelslagstiftning i den förordningen vara den som anges i artikel 3 led 1 i förordning nr 178/2002. I skäl 4 i förordning nr 1169/2011 erinras om att enligt förordning nr 178/2002 är det en allmän princip i livsmedelslagstiftningen att ge konsumenterna möjlighet att göra informerade val om de livsmedel de konsumerar och att förhindra förfaranden som kan vilseleda konsumenten.
103 Eftersom livsmedelslagstiftningen inbegriper förordning nr 1169/2011 och denna förordning på vissa villkor tillåter att nationella åtgärder antas, är medlemsstaterna skyldiga att föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för överträdelser av förordningen eller av dessa åtgärder.
104 Den specifika harmonisering som införts genom de bestämmelser som avses i den första och den andra frågan utgör således inte hinder för att en medlemsstat föreskriver administrativa påföljder vid åsidosättande av de krav och förbud som följer av dessa bestämmelser eller av nationella åtgärder som är förenliga med dessa bestämmelser.
105 Vad gäller den tredje frågans andra del ska det påpekas att fastställandet, i enlighet med artikel 3.1 i dekret nr 2022-947, av högsta tillåtna procentandelar av vegetabiliska proteiner för att livsmedel ska kunna betecknas med vissa vedertagna eller beskrivande beteckningar kan jämställas med att reglera användningen av dessa beteckningar, utan att för den skull anta någon föreskriven beteckning. Eftersom användningen av dessa beteckningar specifikt harmoniseras i de bestämmelser som är föremål för den första och den andra frågan, kan en medlemsstat inte vidta någon åtgärd i detta avseende utan att äventyra unionsrättens enhetlighet.
106 Av det anförda följer att den tredje frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 38.1 i förordning nr 1169/2011 ska tolkas så, att den specifika harmonisering som avses i svaret på den första och den andra frågan inte utgör hinder för en medlemsstat att föreskriva administrativa påföljder vid åsidosättande av de krav och förbud som följer av bestämmelserna i denna förordning och nationella åtgärder som är förenliga med förordningen. Denna specifika harmonisering utgör däremot hinder för att en medlemsstat antar en nationell åtgärd om fastställande av de procentandelar av vegetabiliska proteiner under vilka det fortfarande ska vara tillåtet att använda andra beteckningar än föreskrivna beteckningar, bestående av termer från sektorn för slakteri och charkuteri, för att beskriva, saluföra eller främja livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner.
107 Eftersom den hänskjutande domstolen har preciserat att den fjärde frågan endast har ställts för det fall att svaret på den första och den andra frågan är nekande, saknas anledning att besvara den fjärde frågan.
108 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: franska.