Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 17 oktober 2024

I mål C‑461/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Förvaltningsöverdomstolen för Niedersachsen, Tyskland) genom beslut av den 4 juli 2023, som inkom till domstolen den 24 juli 2023, i målet

DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av ordföranden på första avdelningen F. Biltgen, tillika tillförordnad ordförande på sjunde avdelningen, samt ordföranden på femte avdelningen M.L. Arastey Sahún och domaren J. Passer (referent), generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Umweltforum Osnabrücker Land eV, genom F. Heß, Rechtsanwältin, Landkreis Osnabrück, genom A. Blume och R. Wiemann, Rechtsanwälte, Tysklands regering, genom J. Möller och A. Hoesch, båda i egenskap av ombud, biträdda av K. Dingemann, F. Fellenberg, K. Reiter och D. Römling, Rechtsanwälte, Irland, genom M. Browne, Chief State Solicitor samt A. Joyce och M. Tierney, båda i egenskap av ombud, biträdda av B. Kennedy, SC, och de A. Caroll, BL, Europeiska kommissionen, genom C. Hermes och M. Noll-Ehlers, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2001/42

Direktiv 92/43

Tysk rätt

UVPG

BNatSchG

Delstaten Niedersachsens lag om naturskydd

Den ifrågavarande rättsakten

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första och den andra frågan

Den tredje till den sjunde frågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 2001, s. 30).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Umweltforum Osnabrücker Land eV och Landkreis Osnabrück (distriktet Osnabrück, Tyskland) angående lagenligheten av Landkreis Osnabrücks beslut att utse ett landskapsskyddsområde såsom en väsentlig del av ett Natura 2000-område.

3 I artikel 1 i direktiv 2001/42, som har rubriken Syfte, föreskrivs följande:

4 I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:

5 I artikel 3 i direktivet, med rubriken Räckvidd, föreskrivs följande:

6 Direktiv 85/337 upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), vilket trädde i kraft den 17 februari 2012. Enligt artikel 14 andra stycket i direktiv 2011/92 ska hänvisningar till [direktiv 85/337] … anses som hänvisningar till [direktiv 2011/92].

7 I artikel 4.4 i direktiv 92/43 föreskrivs följande:

8 I artikel 6 i direktivet föreskrivs följande:

9 I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:

10 Direktiv 79/409 upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7), som trädde i kraft den 15 februari 2010. Enligt artikel 18 andra stycket i direktiv 2009/147 ska hänvisningar till [direktiv 79/409] … anses som hänvisningar till [direktiv 2009/147].

11 I 35 § i Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) (lagen om miljökonsekvensbedömning) av den 12 februari 1990 (BGBI. 1990 I, s. 205), i den version som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad UVPG), föreskrivs följande:

12 I 36 § UVPG förskrivs följande:

13 I 37 § UVPG föreskrivs följande:

14 I 20 § 2 BNatSchG föreskrivs följande:

15 I 22 § BNatSchG föreskrivs följande:

16 I 26 § 1 i BNatSchG föreskrivs följande:

17 I 32 § BNatSchG föreskrivs följande:

18 I 33 § 1 BNatSchG föreskrivs följande:

19 I 34 § BNatSchG föreskrivs följande:

20 I 36 § BNatSchG föreskrivs följande:

21 I 19 i Niedersächsisches Naturschutzgesetz (Niedersachsens naturskyddslag) av den 19 februari 2010, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:

22 I 1 § Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet Bäche im Artland in den Städten Quakenbrück, Fürstenau und Bersenbrück sowie den Gemeinden Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum und Merzen, Landkreis Osnabrück (förordning om landskapsskyddsområdet Bäckar i Artland i städerna Quakenbrück, Fürstenau och Bersenbrück samt kommunerna Menslage, Nortrup, Badbergen, Berge, Bippen, Eggermühlen, Kettenkamp, Ankum och Merzen, distriktet Osnabrück) av den 30 september 2019 (nedan kallad den ifrågavarande rättsakten eller rättsakten), med rubriken Landskapsskyddsområde, har följande lydelse:

23 I 2 § i den ifrågavarande rättsakten, med rubriken Områdets egenskaper, anges följande:

24 I 3 § i rättsakten, med rubriken Särskilt skyddssyfte, föreskrivs följande i punkt 4:

25 I 4 § i rättsakten, med rubriken Förbud, föreskrivs följande:

26 I 5 § i rättsakten, med rubriken Undantag, föreskrivs följande:

27 I 7 § i rättsakten, som har rubriken Befogenhet att fatta beslut, föreskrivs följande i punkt 1:

28 I 9 § i rättsakten, som har rubriken Genomförande av åtgärder för bevarande och återställande, föreskrivs följande i punkt 1:

29 I 10 § i rättsakten, som har rubriken Administrativa överträdelser, föreskrivs följande i 1:

30 Den 30 september 2019 antog distriktet Osnabrück den ifrågavarande rättsakten, i vilken landskapsskyddsområdet Bäckar i Artland klassificerades som en väsentlig del av Natura 2000-området med samma namn (nedan kallat det berörda området).

31 Under förfarandet för att anta denna rättsakt hade distriktet Osnabrück säkerställt allmänhetens deltagande, inbegripet klagandens deltagande, genom att ge allmänheten möjlighet att ta del av förslaget till rättsakten, till de olika kartor som hänförde sig till detta samt en redogörelse av skälen för antagandet. Distriktet Osnabrück hade däremot varken gjort någon miljöbedömning enligt direktiv 2001/42 eller någon förhandsgranskning av huruvida en sådan bedömning var nödvändig innan den ifrågavarande rättsakten antogs.

32 Den 13 oktober 2020 ansökte klaganden i det nationella målet om prövning av huruvida den ifrågavarande rättsakten var lagenlig och gjorde gällande att miljöbestämmelserna hade åsidosatts, särskilt de bestämmelser som syftade till att införliva unionsrätten.

33 Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Förvaltningsöverdomstolen i Niedersachsen, Tyskland), som är den hänskjutande domstolen i förevarande mål, anser, mot bakgrund av domen av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern ( C‑300/20, EU:C:2022:102, punkterna 60–69), att det inte fanns någon skyldighet att göra en miljöbedömning innan den ifrågavarande rättsakten antogs, enligt 35 § UVPG, som grundar sig på artikel 3.2 a i direktiv 2001/42.

34 Enligt den hänskjutande domstolen är det emellertid möjligt att det före antagandet skulle ha varit nödvändigt att göra en miljöbedömning enligt 36 § UVPG jämförd med 36 § första meningen led 2 och 34 § 1 första meningen BNatSchG, vilka samtliga är bestämmelser som grundar sig på artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43.

35 För det första önskar den hänskjutande domstolen, med hänsyn bland annat till domen av den 12 juni 2019, CFE ( C‑43/18, EU:C:2019:483, punkterna 49 och 50), att få klarhet i huruvida en sådan rättsakt som den ifrågavarande, genom vilken en medlemsstat utser ett område till ett särskilt bevarandeområde i enlighet med direktiv 92/43, under alla omständigheter ska anses ha direkt samband med eller vara nödvändig för skötseln och förvaltningen av området, oberoende av dess normativa innehåll.

36 Flera omständigheter talar enligt den hänskjutande domstolen emot en sådan tolkning. För det andra vill den domstolen därför få klarhet i huruvida, och under vilka förutsättningar, sådana regler som undantagen i 5 § 3–6 i den ifrågavarande rättsakten ska anses direkt hänga samman med eller vara nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området.

37 För det tredje vill den hänskjutande domstolen – för det fall dessa undantag inte ska förstås så, att de endast innebär att räckvidden av förbuden i 4 § i den ifrågavarande rättsakten preciseras, utan ses som självständiga regler som inte direkt har samband med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området – få klarhet i hur följande omständigheter påverkar skyldigheten att göra en miljöbedömning enligt direktiv 2001/42. Den första omständigheten är att de verksamheter som dessa undantag avser inte längre kommer att omfattas av skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning i varje enskilt fall enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43 och om de ändå blir föremål för en sådan bedömning kommer den att ske i ljuset av de kriterier och konkreta tillvägagångssätt som fastställts genom dessa undantag. Den andra omständigheten är att de verksamheter som beviljats med stöd av dessa undantag redan sedan länge har genomförts inom det berörda området. Den tredje omständigheten är att den ifrågavarande rättsakten, beroende på rådande förhållanden, borde anses utgöra en plan i vilken användningen av små områden på lokal nivå fastställs, i den mening som avses i artikel 3.3 i direktiv 2001/42.

38 För det fjärde vill den hänskjutande domstolen slutligen få klarhet i vilka metoder som i förekommande fall ska tillämpas vid en miljöbedömning.

39 Mot denna bakgrund beslutade Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (Förvaltningsöverdomstolen i Niedersachsen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

40 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 3.2 b i direktiv 2001/42, jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43, ska tolkas så, att en rättsakt genom vilken den berörda medlemsstaten utser ett område till särskilt bevarandeområde i enlighet med direktiv 92/43 och där de mänskliga aktiviteter som är förbjudna på området räknas upp, med förbehåll för de undantag som även föreskrivs i denna rättsakt, omfattas av begreppet planer och program, i den mening som avses i direktiv 2001/42, för vilka en miljöbedömning är obligatorisk.

41 Enligt artikel 3.2 b i direktiv 2001/42 ska en viss plan eller ett visst program bli föremål för en miljöbedömning enligt detta direktiv om det krävs en bedömning enligt artiklarna 6 och 7 i direktiv 92/43.

42 Enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43 krävs en lämplig bedömning av alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt.

43 Domstolen har emellertid redan slagit fast att den rättsakt genom vilken en medlemsstat utser ett område till särskilt bevarandeområde enligt livsmiljödirektivet till sin natur är sådan att den direkt hänger samman med eller är nödvändig för skötseln och förvaltningen av området. Det är nämligen nödvändigt att utse områden på detta sätt för att genomföra artikel 4.4 i detta direktiv (dom av den 12 juni 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, punkt 49).

44 Denna bedömning kan visserligen inte automatiskt utsträckas till att omfatta samtliga bestämmelser i en sådan rättsakt, utan att innehållet i dessa bestämmelser granskas. I synnerhet kan det inte a priori uteslutas att denna rättsakt även innehåller bestämmelser som inte har något samband med den berörda medlemsstatens fullgörande av den skyldighet som föreskrivs i artikel 4.4 i direktiv 92/43 och som inte på något annat sätt direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av området i fråga.

45 Med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, förefaller den ifrågavarande rättsakten emellertid inte innehålla några sådana bestämmelser.

46 Enligt artikel 4.4 i direktiv 92/43 ska den berörda medlemsstaten så snart som möjligt och senast inom sex år utse ett område av gemenskapsintresse till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar ska fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp eller en art och för att Natura 2000 ska bli sammanhängande. Medlemsstaten ska även dels i enlighet med samma bestämmelse i direktiv 92/43, såsom denna har tolkats av domstolen, inom samma tidsfrister och innan dessa prioriteringar fastställs, fastställa bevarandemål som ska vara specifika och tydliga, dels fastställa bevarandeåtgärder i enlighet med artikel 6.1 i direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juni 2023, kommissionen/Irland (Skydd av särskilda bevarandeområden), C‑444/21, EU:C:2023:524, punkterna 45, 53, 65 och 66).

47 Enligt artikel 6.1 i direktiv 92/43 ska bevarandeåtgärderna i förekommande fall innefatta lämpliga lagar och andra författningar eller avtal.

48 De bevarandeåtgärder som den berörda medlemsstaten ska vidta med stöd av nämnda artikel 6.1 kan således bland annat bestå i att inrätta ett regelverk som syftar till att, inom det berörda området och med beaktande av de fastställda bevarandemålen, begränsa mänsklig verksamhet i förhållande till vad som dittills hade godkänts på området.

49 Bestämmelser i en rättsakt varigenom ett område har utsetts till särskilt bevarandeområde, genom vilka den berörda medlemsstaten avser att inrätta ett sådant regelverk, ska således anses direkt hänga samman med eller vara nödvändiga för skötseln och förvaltningen av området i fråga.

50 I avsaknad av precisering i detta avseende i direktiv 92/43 står det medlemsstaterna fritt att i sina rättsordningar fastställa vilken typ av bestämmelser som de anser vara mest lämpliga för att inrätta ett sådant regelverk.

51 I förevarande fall består det regelverk som införts genom den ifrågavarande rättsakten av en samling bestämmelser, däribland 4 § i rättsakten, i vilken förbuden föreskrivs, och 5 §, som innehåller en uppräkning av handlingar eller nyttjanden som inte omfattas av dessa förbud.

52 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende bland annat angett att den anser att de undantag som föreskrivs i 5 § i den ifrågavarande rättsakten har till syfte att, inom en viss ram, tillåta fortsatt verksamhet som redan bedrivits inom det berörda området och som fortfarande bedrivs för kommersiella ändamål, såsom fiske, jordbruk och skogsbruk, samt vissa åtgärder för vattenunderhåll, i syfte att undvika en oproportionerlig inskränkning av rättigheterna för de ägare och rättighetsinnehavare som berörs av att området i fråga skyddas.

53 Med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, ingår 5 § i den ifrågavarande rättsakten icke desto mindre bland de bestämmelser som i sin helhet syftar till att fastställa det regelverk som anses nödvändigt för att skydda bland annat det utsedda särskilda bevarandeområdet, det vill säga i förevarande fall det berörda området.

54 Detta tycks bekräftas av 9 § i den ifrågavarande rättsakten, i vilken det i punkt 1 föreskrivs att bestämmelserna i 4 och 5 §§ i rättsakten motsvarar i allmänhet åtgärder som syftar till att bibehålla en gynnsam bevarandestatus hos de livsmiljötyper som anges i bilaga I och de djurarter som avses i bilaga II till [direktiv 92/43], vilka förekommer inom [det berörda området] samt av ordalydelsen i 7.1 och 10.1 §§ i denna rättsakt.

55 Av detta följer, med förbehåll för den prövning som ankommer på den hänskjutande domstolen, att den ifrågavarande rättsakten i sin helhet ska anses direkt hänga samman med eller vara nödvändig för skötseln och förvaltningen av det berörda området.

56 Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den första och andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 3.2 b i direktiv 2001/42, jämförd med artikel 6.3 i direktiv 92/43, ska tolkas så, att en rättsakt genom vilken den berörda medlemsstaten utser ett område till särskilt bevarandeområde i enlighet med direktiv 92/43 och där de mänskliga aktiviteter som är förbjudna på området räknas upp, med förbehåll för de undantag som även föreskrivs i denna rättsakt, inte omfattas av begreppet planer och program, i den mening som avses i direktiv 2001/42, för vilka en miljöbedömning är obligatorisk.

57 Med hänsyn till svaret på den första och den andra frågan saknas anledning att besvara den tredje till den sjunde frågan.

58 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: tyska.