Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 27 februari 2025

Mål C‑562/23, angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Upravno sodišče (Förvaltningsdomstolen, Slovenien), av den 24 augusti 2023 som inkom till domstolen den 11 september 2023, i målet

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av domstolens vice ordföranden T. von Danwitz (referent), tillika tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna A. Kumin och I. Ziemele, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Sloveniens regering, genom V. Klemenc, i egenskap av ombud, Spaniens regering, genom L. Aguilera Ruiz, i egenskap av ombud, Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom O. Gariazzo, L. Malferrari och B. Rous Demiri, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2002/20/EG

Direktiv 2018/1972

Beslut nr 676/2002

Slovensk rätt

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Den andra frågan

Den första frågan och de tredje–femte frågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21), artikel 5.2 fjärde stycket i direktiv 2002/20, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat direktiv 2002/20 i dess ändrade lydelse), samt artikel 49.1 och 49.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan T - 2 družba za ustvarjanje, razvoj in trženje elektronskih komunikacij in opreme d.o.o. (nedan kallat T‑2), ett bolag bildat enligt slovensk rätt och Agencija za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (Myndigheten för kommunikationsnät och kommunikationstjänster, Slovenien) (nedan kallad myndigheten). Målet rör myndighetens beslut att inte förlänga giltigheten av det beslut genom vilket myndigheten beviljade T‑2 individuella nyttjanderätter till radiospektrum.

3 Artikel 5 i direktiv 2002/20 har rubriken Nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer. I punkt 2 andra stycket i denna artikel föreskrivs följande:

4 Artikel 5 i direktiv 2002/20 i dess ändrade lydelse har rubriken Nyttjanderätter till radiofrekvenser och nummer. I punkt 2 fjärde stycket i denna artikel föreskrivs följande:

5 Direktiv 2002/20 upphävdes och ersattes av direktiv 2018/1972.

6 Skälen 1, 131 och 323 i direktiv 2018/1972 har följande lydelse:

7 Artikel 1 i direktiv 2018/1972 har rubriken Syfte, tillämpningsområde och mål, och där föreskrivs följande i punkt 1:

8 I artikel 2 i direktivet, med rubriken Definitioner, anges följande:

9 I artikel 47 i direktiv 2018/1972, med rubriken Villkor förbundna med individuella nyttjanderätter till radiospektrum, föreskrivs följande:

10 I punkterna 1 och 2 i artikel 49 i det direktivet, vars rubrik lyder Rättigheters giltighetstid, stadgas följande:

11 Artikel 124 i direktiv 2018/1972 har rubriken Införlivande. I punkt 1 i denna artikel föreskrivs följande:

12 I artikel 125 i direktivet, med rubriken Upphävande, anges följande:

13 I artikel 126 i direktiv 2018/1972, med rubriken Ikraftträdande, föreskrivs följande:

14 I artikel 1 i beslut 676/2002, med rubriken Syfte och tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkt 1:

15 I artikel 2 i beslutet, med rubriken Definition, föreskrivs följande:

16 Artikel 155 i Ustava Republike Slovenije (Republiken Sloveniens konstitution) har följande lydelse:

17 I artikel 50.1 i Zakon o elektronskih komunikacijah (lagen om elektronisk kommunikation) (Uradni list RS, nr 43/04) (nedan kallad Zekom) föreskrevs följande:

18 I artikel 51 i Zekom föreskrevs följande:

19 I artikel 53.1 i Zakon o elektronskih komunikacijah (Zekom-1) (lagen om elektronisk kommunikation (Zekom-1), Uradni list RS, nr 109/12) (nedan kallad Zekom-1)], som ersatte Zekom och var tillämplig från och med den 15 januari 2013 till och med den 9 november 2022, föreskrevs följande:

20 I artikel 54.1 i Zekom-1 föreskrivs följande:

21 Enligt artikel 240 i Zekom-1 kunde de beslut som antagits med stöd av Zekom ändras, ogiltigförklaras eller upphöra att gälla i enlighet med villkoren och bestämmelserna i Zekom-1.

22 Zakon o elektronskih komunikacijah (Zekom-2) (lagen om elektronisk kommunikation (Zekom-2), Uradni list RS, nr 130/22) (nedan kallad Zekom-2)), som har ersatt Zekom-1 och införlivar direktiv 2018/1972 med slovensk rätt, är tillämpligt från och med den 10 november 2022. Enligt artikel 307.1 i Zekom-2 ska beslut som antagits med stöd av Zekom-1 och som har samband med tidsfrister som vid tidpunkten för ikraftträdandet av denna lag ännu inte har löpt ut, ändras eller upphävas eller upphöra att gälla i enlighet med de villkor och förfaranden som föreskrivs i Zekom 2.

23 Genom beslut av den 21 september 2006 beviljade myndigheten T‑2 individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser för en period på 15 år i syfte att tillhandahålla offentliga kommunikationstjänster till slutkonsumenter. I det meddelande om upphandling som låg till grund för beslutet angavs inte någon möjlighet att förlänga denna period.

24 Den 20 augusti 2021 ansökte T‑2 om förlängning av giltighetstiden för detta beslut med fem år för en del av radiofrekvenserna, med åberopande av bland annat artikel 49 i direktiv 2018/1972.

25 Den 1 oktober 2021 avslog myndigheten denna ansökan med motiveringen dels att giltighetstiden för nämnda beslut enligt Zekom-1 inte kunde förlängas utöver 15 år, dels att en sådan förlängning inte heller kunde beviljas med stöd av artikel 49 i direktiv 2018/1972.

26 När det gällde denna bestämmelse preciserade myndigheten att förlängningen av giltighetstiden för individuella nyttjanderätter till radiospektrum, i enlighet med artikel 49.2 andra stycket i direktiv 2018/1972, föreskrevs för första gången i det direktivet för att säkerställa förutsebarheten för regleringen under 20 år och att detta syfte således inte kunde vara känt år 2006, när myndigheten beviljade T‑2 nyttjanderätter.

27 T‑2 överklagade avslagsbeslutet till Upravno sodišče (Förvaltningsdomstolen, Slovenien).

28 T‑2 har vid den hänskjutande domstolen gjort gällande att Zekom-1 strider mot direktiv 2018/1972 och att artikel 49.2 i direktivet har direkt effekt. Enligt T‑2 är denna bestämmelse tillämplig på individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljats före antagandet av detta direktiv och som inte har löpt ut den dag då det träder i kraft. Av detta följer att myndigheten var skyldig att genomföra ett förfarande för förnyelse av de individuella nyttjanderätter som beviljats T‑2 under år 2006, senast två år innan de löpte ut, och att myndigheten, från och med den 21 december 2020, då fristen för införlivande av nämnda direktiv löpte ut, borde ha tillåtit att individuella nyttjanderätter som beviljats för en kortare tid än 20 år var giltiga i 20 år.

29 Myndigheten har å sin sida anfört att artikel 49.2 i direktiv 2018/1972 inte föreskriver någon automatisk förlängning av individuella nyttjanderätter som beviljats innan direktivet antogs, utan ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. De villkor för en förlängning av de individuella nyttjanderätterna som föreskrivs i denna bestämmelse, och i synnerhet behovet av att säkerställa förutsebarheten i regleringen under 20 år, kunde inte heller vara kända under år 2006 när de nyttjanderätter som är aktuella i det nationella målet beviljades.

30 Den hänskjutande domstolen har för sin del påpekat att det i artikel 124 i direktivet inte föreskrivs några övergångsbestämmelser som är tillämpliga på dessa rättigheter och att artikel 49.1 och 49.2 i samma direktiv inte förefaller vara retroaktivt tillämplig, eftersom det i denna bestämmelse föreskrivs att de allmänna kriterierna för förlängning av individuella nyttjanderätter ska vara kända redan innan dessa rättigheter beviljas.

31 Vad gäller nationell rätt har den hänskjutande domstolen understrukit att övergångsbestämmelserna för genomförande av direktiv 2018/1972, vilka återfinns i Zekom-2, som antogs den 28 september 2022, från och med datumet för dess ikraftträdande, den 10 november 2022, är tillämpliga endast på de rättigheter som var i kraft vid denna tidpunkt, utan möjlighet till retroaktiv verkan.

32 Den hänskjutande domstolen har tillagt att även om det vid tidpunkten för beviljandet av nyttjanderätterna till T‑2 var möjligt att förlänga nyttjanderätterna med tillämpning av Zekom, var detta inte längre fallet när nyttjanderätterna löpte ut den 21 september 2021, eftersom Zekom-1 utesluter möjligheten att förlänga sådana nyttjanderätter så att deras giltighetstid blir längre än 15 år.

33 Mot denna bakgrund anser den hänskjutande domstolen att utgången i det nationella målet är beroende av om de individuella nyttjanderätter till radiospektrum som T‑2 beviljades innan direktiv 2018/1972 trädde i kraft ska förlängas med fem år i enlighet med artikel 49.1 och 49.2 i direktivet och om denna bestämmelse har direkt effekt i det nationella målet, eftersom den inte har införlivats med slovensk rätt inom den frist som föreskrivs i direktivet. Om så är fallet anser den hänskjutande domstolen att det är nödvändigt att EU-domstolen preciserar de allmänna kriterier för förlängning av rättigheter som föreskrivs i nämnda bestämmelse.

34 För det fall EU-domstolen skulle finna att artikel 49.1 och 49.2 i direktiv 2018/1972 inte är tillämplig på förlängning av individuella nyttjanderätter som beviljats innan direktivet trädde i kraft, vill den hänskjutande domstolen dessutom få klarhet i huruvida artikel 5.2 i direktiv 2002/20 eller artikel 5.2 i direktiv 2002/20 i dess ändrade lydelse ska tillämpas direkt och, i förekommande fall, vilka kriterier som gör det möjligt att bedöma huruvida den period under vilken individuella nyttjanderätter beviljas och skyldigheten att förlänga denna är lämplig i enlighet med dessa bestämmelser.

35 Mot denna bakgrund beslutade Upravno sodišče (Förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

36 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan, som ska prövas först, för att få klarhet i om artikel 49.1 och 49.2 i direktiv 2018/1972 är tillämplig på en förlängning av giltighetstiden för individuella nyttjanderätter till radiospektrum vilka beviljats före det datum då direktivet trädde i kraft, men som löper ut efter detta datum. Om så är fallet fall har den hänskjutande domstolen begärt att EU-domstolen ska precisera på vilka villkor denna period ska förlängas med tillämpning av denna bestämmelse.

37 EU-domstolen erinrar inledningsvis om att direktiv 2018/1972 inrättar kodexen för elektronisk kommunikation. Det framgår av skälen 1 och 323 samt av artikel 1.1 i nämnda direktiv att direktivet innebär en omarbetning av flera direktiv, däribland direktiv 2002/20, och inför ett harmoniserat och förenklat regelverk för elektroniska kommunikationsnät, elektroniska kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tillhörande tjänster. Detta direktiv är inte begränsat till att kodifiera de unionsrättsakter som det ändrar eller ersätter, utan inför ändringar av det regelverk som var i kraft innan direktivet antogs för att ta hänsyn till den tekniska utvecklingen och utvecklingen på marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 mars 2024, kommissionen/Polen (Europeisk kodex för elektronisk kommunikation), C‑452/22, EU:C:2024:232, punkt 84, och dom av den 14 mars 2024, kommissionen/Slovenien (Europeisk kodex för elektronisk kommunikation), C‑457/22, EU:C:2024:237, punkt 74).

38 I artikel 124.1 i direktiv 2018/1972 föreskrivs att medlemsstaterna senast den 21 december 2020 ska anta och offentliggöra de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och att de ska tillämpa bestämmelserna från och med nämnda datum. Detta direktiv innehåller emellertid inte några övergångsbestämmelser för de individuella nyttjanderätter till radiospektrum som existerar vid denna tidpunkt.

39 Enligt fast rättspraxis ska en ny rättsregel tillämpas från och med den tidpunkt då den rättsakt i vilken den ingår träder i kraft och en sådan rättsregel, även om den inte är tillämplig på rättsförhållanden som uppkommit och blivit slutligt etablerade innan den nya rättsakten trädde i kraft, är direkt tillämplig på framtida verkningar av en situation som uppstått när den äldre lagen gällde, liksom på nya situationer. Med förbehåll för principen om att rättsakter inte har retroaktiv verkan, förhåller det sig annorlunda endast när den nya bestämmelsen åtföljs av specialbestämmelser som reglerar dess tillämpning i tiden (dom av den 15 maj 2020, Azienda Municipale Ambiente, EU:C:2020:371, C‑15/19, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

40 Vidare anses handläggningsregler i allmänhet vara tillämpliga från och med den dag då de träder i kraft, i motsats till materiella bestämmelser som vanligtvis inte anses avse rättsförhållanden som har etablerats innan bestämmelserna har trätt i kraft, såvida det inte av bestämmelsernas lydelse, syfte eller systematik klart framgår att de ska tillerkännas sådan verkan (dom av den 15 juni 2021, Facebook Ireland m.fl., C‑645/19, EU:C:2021:4837, punkt 100 och där angiven rättspraxis).

41 För att avgöra huruvida artikel 49.1 och 49.2 i direktiv 2018/1972 är tillämplig på förlängningen av sådana individuella nyttjanderätter som de som beviljats T‑2, ska det inledningsvis erinras om att det vid tidpunkten för beviljandet av dessa nyttjanderätter, det vill säga den 21 september 2006, i artikel 5.2 i direktiv 2002/20 föreskrevs att [o]m en medlemsstat beviljar nyttjanderätter för en viss tid ska giltighetstiden vara skälig för den ifrågavarande tjänsten. I den version som ändrats genom direktiv 2009/140 upprepades denna formulering i artikel 5.2 i direktiv 2002/20, med tillägget att skäligheten med avseende på den ifrågavarande tjänsten ska bedömas med tanke på det eftersträvade målet, och behovet av en tillräckligt lång avskrivningsperiod för investeringarna. I dessa bestämmelser fastställdes således inte någon exakt giltighetstid för individuella nyttjanderätter eller några villkor för förlängning av denna.

42 När det gäller artikel 49.1 och 49.2 ska det påpekas att dessa avser individuella nyttjanderätter till radiospektrum respektive nyttjanderätter för vilka harmoniserade villkor har fastställts genom tekniska genomförandeåtgärder i enlighet med beslut nr 676/2002 i syfte att göra det möjligt att använda dem för trådlösa elektroniska kommunikationstjänster för bredband. I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, de rättigheter som är aktuella i det nationella målet endast omfattas av tillämpningsområdet för nämnda punkt 2.

43 I första stycket i denna bestämmelse föreskrivs att medlemsstaterna ska säkerställa att regleringen är förutsebar för rättsinnehavarna under en period på minst 20 år vad gäller villkoren för investering i infrastruktur, med beaktande av kraven i punkt 1 i denna artikel. I andra stycket i bestämmelsen föreskrivs att [i] det syftet ska medlemsstaterna säkerställa att sådana rättigheter har en giltighetstid på minst 15 år och, om så krävs för att efterleva första stycket, inkluderar en lämplig förlängning, på de villkor som fastställs i denna punkt.

44 Nämnda bestämmelse utgör således en materiell bestämmelse vilken, i enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 39 ovan, endast är tillämplig på rättsförhållanden som uppkommit och blivit slutligt etablerade innan den trädde i kraft, såvida det inte av bestämmelsens lydelse, syfte eller systematik klart framgår att den ska tillerkännas sådan verkan.

45 För det första utgör beviljandet av nyttjanderätter till T‑2 för en period på 15 år ett rättsförhållande som har uppkommit och blivit slutligt etablerat, varvid det dels erinras om att det i beslutet om beviljande inte föreskrevs någon förlängning utöver denna period, dels att en sådan förlängning inte heller föreskrevs i direktiv 2002/20 eller direktiv 2002/20 i dess ändrade lydelse, vilka var tillämpliga innan direktiv 2018/1972 trädde i kraft. Det framgår dessutom av handlingarna i målet att myndigheten inledde ett anbudsförfarande för tilldelning av de rättigheter som är aktuella i det nationella målet den 17 december 2020, innan fristen för införlivande av direktiv 2018/1972 hade löpt ut, vilket ledde till att rättigheterna tilldelades ett annat företag än T‑2. Det framgår för övrigt inte av handlingarna i målet att T‑2 skulle ha förvärvat rättigheter till förlängning eller erhållit sådana försäkringar som kunde ge bolaget berättigade förväntningar i detta avseende, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

46 För det andra framgår det av ordalydelsen i artikel 49.2 i direktiv 2018/1972 att denna bestämmelse inte är avsedd att tillämpas retroaktivt. I tredje stycket föreskrivs nämligen att de allmänna kriterierna för en förlängning av individuella nyttjanderätter ska göras tillgängliga för berörda parter innan [dessa] nyttjanderättighete[r] beviljas. I fjärde stycket föreskrivs dessutom att [s]enast två år innan en [sådan rättighets] ursprungliga giltighetstid löper ut ska den behöriga myndigheten genomföra en objektiv och framåtblickande bedömning av dessa kriterier och det anges även att förlängningen av en individuell nyttjanderätt är beroende av att dessa kriterier är uppfyllda.

47 Ordalydelsen i artikel 47.1 i direktivet, som rör de villkor som är förbundna med individuella nyttjanderätter till radiospektrum, stöder ovanstående slutsats. I första stycket i denna bestämmelse föreskrivs nämligen att de behöriga myndigheterna tydligt ska fastställa alla dessa villkor [f]öre tilldelning eller förnyelse av sådana rättigheter, och i tredje stycket föreskrivs att de behöriga myndigheterna i god tid och på ett transparent sätt ska samråda med och informera berörda parter om de villkor som är knutna till dessa rättigheter innan de införs.

48 I avsaknad av uttryckliga uppgifter kan inte heller syftet med giltighetstiden för nyttjanderätterna som föreskrivs i artikel 49.2 första stycket i direktiv 2018/1972 – vilket är att säkerställa att regleringen är förutsebar under en period på minst 20 år från och med beviljandet av individuella nyttjanderätter, med beaktande av de infrastrukturinvesteringar som ska göras – utgöra stöd för en retroaktiv tolkning. Detta gäller i än högre grad eftersom det i artikel 5.2 i direktiv 2002/20 i dess ändrade lydelse, som var tillämplig när detta direktiv trädde i kraft, endast hänvisades till behovet av en tillräckligt lång avskrivningsperiod för investeringarna.

49 Det ska slutligen tilläggas att det i direktiv 2018/1972 hänvisas till tidsfrister som svårligen kan iakttas för ett förnyelseförfarande som, såsom i det nationella målet, är tillämpligt på rättigheter som redan beviljats innan direktivet trädde i kraft. I skäl 131 i nämnda direktiv anges att för att säkerställa rättssäkerhet för rättsinnehavarna bör möjligheten att förnya nyttjanderätter övervägas inom en lämplig tidsperiod innan de berörda rättigheterna löper ut, till exempel, om rättigheterna har tilldelats för en period på 15 år eller mer, minst två år innan dessa rättigheter löper ut, såvida inte möjligheten till förnyelse uttryckligen har uteslutits vid tidpunkten för tilldelningen av rättigheterna.

50 Eftersom artikel 49.2 i direktiv 2018/1972 inte är tillämplig i tiden (ratione temporis) på ett rättsförhållande, såsom det som är aktuellt i det nationella målet, som uppkommit och slutligt etablerats innan direktivet trädde i kraft, är bestämmelserna i punkt 1 i denna artikel, till vilka den förstnämnda bestämmelsen hänvisar, följaktligen inte heller tillämpliga på denna situation.

51 Det saknas således anledning att undersöka på vilka villkor giltighetstiden för individuella nyttjanderätter – såsom de som beviljats T‑2 innan nämnda direktiv trädde i kraft – kan förlängas med tillämpning av dessa bestämmelser.

52 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 49.1 och 49.2 i direktiv 2018/1972 är inte tillämplig på en förlängning av giltighetstiden för individuella nyttjanderätter till radiospektrum vilka omfattas av denna artikel 49.2 och har beviljats före det datum då direktivet trädde i kraft, men som löper ut efter detta datum.

53 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan och de tredje–femte frågorna för att få klarhet i, för det fall den andra frågan besvaras jakande, huruvida artikel 49.1 och 49.2 i direktiv 2018/1972 har direkt effekt. För det fall den andra frågan besvaras nekande, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 5.2 i direktiv 2002/20 eller artikel 5.2 i direktiv 2002/20 i dess ändrade lydelse ska tillämpas direkt i det nationella målet för att bedöma skäligheten av giltighetstiden för individuella nyttjanderätter till radiospektrum och, i förekommande fall, kriterierna för denna bedömning. Den hänskjutande domstolen har även begärt att EU-domstolen i båda fallen ska klargöra huruvida den omständigheten att den nationella lagstiftning som var tillämplig när rättigheterna löpte ut uteslöt en förlängning utöver 15 år ska beaktas.

54 Med hänsyn till svaret på den andra frågan saknas anledning att uttala sig om huruvida artikel 49.1 och 49.2 i direktiv 2018/1972 har direkt effekt.

55 Vad gäller frågan huruvida artikel 5.2 i direktiv 2002/20 eller artikel 5.2 i direktiv 2002/20 i dess ändrade lydelse kan tillämpas direkt i det nationella målet förefaller denna fråga sakna relevans, eftersom det är utrett att dessa bestämmelser har införlivats på ett korrekt sätt med slovensk rätt.

56 Det är följaktligen inte heller nödvändigt att klargöra huruvida den omständigheten att den nationella lagstiftning som var tillämplig när rättigheterna löpte ut uteslöt en förlängning utöver 15 år är relevant för bedömningen av dessa frågor.

57 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: slovenska.