Domstolens dom (femte avdelningen) den 19 december 2024

I mål C‑664/23, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av cour d’appel de Versailles (Appellationsdomstolen i Versailles, Frankrike) genom beslut av den 9 november 2023, som inkom till domstolen samma dag, i målet

DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av I. Jarukaitis (referent), ordförande på fjärde avdelningen tillika tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna D. Gratsias och E. Regan, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: TX, genom S. Potiron, avocate, Frankrikes regering, genom R. Bénard och O. Duprat-Mazaré, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, av F. Blanc-Simonetti och J. Hottiaux, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2011/98

Förordning nr 883/2004

Fransk rätt

Code de l’action sociale et des familles (Lagen om sociala åtgärder och åtgärder för familjer)

Lagen om social trygghet

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat (EUT L 343, 2011, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan TX, en tredjelandsmedborgare som innehar ett kombinerat tillstånd, och caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine (Försäkringskassan för Hauts-de-Seine, Frankrike) (nedan kallad försäkringskassan). Målet gäller försäkringskassans avslag på TX ansökan om att hans minderåriga barn födda i utlandet ska beaktas vid fastställandet av hans rätt till familjeförmåner.

3 I skälen 20, 21, 24 och 26 i direktiv 2011/98 anges följande:

4 I artikel 3 i direktiv 2011/98, med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkt 1:

5 Artikel 12 i nämnda direktiv har rubriken Rätt till likabehandling och lyder som följer:

6 Enligt artikel 3.1 j i förordning nr 883/2004 är förordningen tillämplig på all lagstiftning som rör familjeförmåner. Enligt artikel 3.5 ska den inte tillämpas på socialhjälp och medicinsk hjälp.

7 I artikel 1 z avses med familjeförmån alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter, exklusive förskott avseende underhållsstöd till barns vårdnadshavare samt de särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption som anges i bilaga I.

8 I artikel L. 262‑5 i code de l’action sociale et des familles (lagen om sociala åtgärder och åtgärder för familjer) anges följande:

9 I artikel L. 511‑1 i code de la sécurité sociale (lagen om social trygghet) föreskrivs följande:

10 I artikel L. 512‑2 i code de la sécurité sociale (lagen om social trygghet) föreskrivs följande:

11 I artikel D. 512–2 i samma lag föreskrivs följande:

12 TX är armenisk medborgare och innehar ett uppehållstillstånd med omnämnandet privat- och familjeliv som ger honom rätt att arbeta i Frankrike. Den 1 april 2014 ansökte han om familjeförmåner hos försäkringskassan för sina tre barn. Två av barnen är födda utanför Frankrike och hade rest in i landet olagligen.

13 Vid fastställandet av hans rättigheter vägrade försäkringskassan att beakta hans två barn födda i utlandet på grund av att de rest in olagligen i Frankrike.

14 Avslagsbeslutet fastställdes av commission de recours amiable de la CAF (försäkringskassans överklagandenämnd) varpå TX väckte talan vid tribunal des affaires de sécurité sociale de Nanterre (Domstolen för socialförsäkringsrelaterade ärenden i Nanterre, Frankrike).

15 Nämnda domstol biföll TX talan genom dom av den 21 december 2018 och slog fast att TX hade rätt till familjeförmåner för sina två barn födda i utlandet från och med dagen för ansökan.

16 Genom dom av den 14 november 2019 upphävde cour d’appel de Versailles (Appellationsdomstolen i Versailles, Frankrike) domen i första instans och fastställde försäkringskassans beslut.

17 Genom dom av den 23 juni 2022 upphävde Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) domen i andra instans på grund av bristande motivering och återförvisade målet till Cour d’appel de Versailles (Appellationsdomstolen i Versailles) för förnyad prövning i annan sammansättning. Sistnämnda domstol är hänskjutande domstol.

18 Den hänskjutande domstolen har påpekat att det är odiskutabelt att TX vistelse i Frankrike är laglig, eftersom han innehar ett tillfälligt uppehållstillstånd som ger honom rätt att arbeta. Den enda frågan som är aktuell är huruvida han har rätt till familjeförmåner för sina två barn födda i utlandet.

19 Samma domstol har påpekat att Cour de cassation (Högsta domstolen), genom två domar av den 3 juni 2011 och en dom av den 5 april 2013, slagit fast i plenum att artiklarna L. 512‑2 och D. 512‑2 i code de la sécurité sociale (lagen om social trygghet) uppställer som krav för utbetalning av familjeförmåner att det företes en handling som styrker att utländska barn lagligen har rest in i Frankrike och, i synnerhet vad gäller barn som har rest in i landet i samband med familjeförening, att det företes ett läkarintyg utfärdat av franska immigrations- och integrationsbyrån, samt att dessa artiklar var av en objektiv karaktär som motiveras av att det i en demokratisk stat måste utövas en kontroll av mottagningsvillkoren för barn. Cour de cassation (Högsta domstolen) drog härav slutsatsen att dessa artiklar inte utgör något oproportionerligt ingrepp i den rätt till familjeliv som garanteras i artiklarna 8 och 14 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, och inte heller strider mot bestämmelserna i artikel 3 i den internationella konventionen om barnets rättigheter, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 20 november 1989.

20 Enligt den hänskjutande domstolen har denna tolkning fastställts av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i dess avgörande av den 1 oktober 2015, Okitaloshima Okonda Osungu och Selpa Lokongo mot Frankrike (ECLI:CE:ECHR:2015:0908DEC007686011).

21 Enligt den hänskjutande domstolen ska frågan emellertid ses ur en annan synvinkel, nämligen med avseende på direktiv 2011/98.

22 Samma domstol anser att detta direktiv är tillämpligt på tvisten, eftersom de förmåner som är aktuella i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004. TX är vidare en tredjelandsmedborgare som getts tillstånd att arbeta i Frankrike, då han innehar ett flerårigt uppehållstillstånd som ger rätt att arbeta och han även har ett anställningsavtal.

23 Den hänskjutande domstolen anser att även om medlemsstaterna enligt artikel 12.2 b i direktivet får begränsa rätten till likabehandling utifrån vissa tredjelandsmedborgares ställning, så föreskriver denna bestämmelse inte någon möjlighet att göra undantag från denna rätt utifrån hur familjemedlemmarna till en innehavare av ett kombinerat tillstånd reste in i värdmedlemsstaten. I förevarande fall grundades försäkringskassans beslut att avslå TX ansökan inte på dennes ställning utan på hur hans två barn födda i Armenien rest in och uppehåller sig i Frankrike.

24 Den hänskjutande domstolen är emellertid osäker på räckvidden av skäl 20 och sista meningen i skäl 24 i direktiv 2011/98. I dessa skäl hänvisas, för att fastställa vem som ska åtnjuta de rättigheter som garanteras i direktivet, till familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa i en medlemsstat för familjeåterförening.

25 Samma domstol noterar för det första att de aktuella familjeförmånerna inte utbetalas till den förmånsberättigades familjemedlemmar, utan beviljas denne utifrån hur många försörjningsberättigade barn vederbörande har.

26 Såvitt gäller den rättspraxis som följer av domen av den 25 november 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familjeförmåner för innehavare av ett kombinerat tillstånd) ( C‑302/19, EU:C:2020:957) (nedan kallad domen INPS), så undrar den hänskjutande domstolen för det andra om det är möjligt att grunda sig på regler om familjeåterförening för att fastställa rätt till socialförsäkringsförmåner för en innehavare av ett kombinerat tillstånd.

27 Samma domstol har för det tredje påpekat att Europeiska kommissionen, den 27 april 2022, lade fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat (omarbetning) [COM/2022/655 final]. I förslaget föreskrivs att skäl 24 i direktiv 2011/98 ska anpassas till domen INPS genom att stryka de två sista meningarna i detta skäl.

28 Mot denna bakgrund beslutade cour d’appel de Versailles (Appellationsdomstolen i Versailles) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

29 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det vid fastställande av rätten till sociala trygghetsförmåner för en tredjelandsmedborgare, som innehar ett kombinerat tillstånd, endast tas hänsyn till barn födda i ett tredjeland för vilka vederbörande har försörjningsansvar om det styrks att de lagligen har rest in i den medlemsstaten.

30 Domstolen erinrar om att såsom anges i skäl 26 i direktiv 2011/98 begränsar unionsrätten inte medlemsstaternas behörighet att utforma sina system för social trygghet. I avsaknad av harmonisering på unionsnivå ankommer det följaktligen på varje medlemsstat att bestämma villkoren för beviljande av sociala trygghetsförmåner, förmånernas storlek och under hur lång tid som de ska utgå. Medlemsstaterna är vid utövandet av denna behörighet emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten (se domen INPS, punkt 23 och där angiven rättspraxis).

31 Det följer emellertid av artikel 12.1 e i direktiv 2011/98, jämförd med artikel 3.1 c i samma direktiv, att tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat för att arbeta i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt ska åtnjuta likabehandling med medborgarna i den medlemsstat där de vistas när det gäller grenar av social trygghet såsom de definieras i förordning nr 883/2004.

32 För att åtnjuta likabehandling enligt dessa bestämmelser är det således nödvändigt att tredjelandsmedborgaren beviljats inresa till en medlemsstat för att arbeta i enlighet med unionsrätten eller nationell rätt. Så är fallet med en tredjelandsmedborgare som, likt sökanden i det nationella målet, innehar ett kombinerat arbetstillstånd i den mening som avses i artikel 2 c i detta direktiv, eftersom detta tillstånd innebär att en sådan medborgare lagligen kan vistas i den utfärdande medlemsstaten för att arbeta där (domen INPS, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

33 Vidare krävs att de berörda familjeförmånerna omfattas av grenar av social trygghet såsom dessa definieras förordning nr 883/2004. Det är dock utrett och har inte bestritts av den franska regeringen att de aktuella förmånerna utgör socialförsäkringsförmåner som omfattas av de familjeförmåner som avses i artikel 3.1 j i den förordningen.

34 Under dessa omständigheter har en person som befinner sig i samma situation som sökanden i det nationella målet rätt att åtnjuta likabehandling med franska medborgare enligt artikel 12.1 e i direktiv 2011/98.

35 Vad sedan gäller frågan om rätten till likabehandling åsidosätts av en bestämmelse, såsom den som är aktuell i det nationella målet, vilken, för att fastställa rätten till familjeförmåner för en person som innehar ett kombinerat tillstånd inte tar hänsyn till barn för vilka vederbörande har försörjningsansvar om det inte styrkts att de lagligen har rest in i Frankrike, gör EU-domstolen följande bedömning. Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att genomföra så följer det av artikel L. 512‑1.1 och artikel L. 512‑2.1 i code de la sécurité sociale (lagen om social trygghet) att franska medborgare och medborgare i andra medlemsstater i Europeiska unionen, i en annan stat som är part i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiziska edsförbundet som vistas lagligen i Frankrike ska ha fullständig rätt till familjeförmåner på de villkor som fastställs i bok V i denna lag. I artikel L. 512‑2.2 i samma lag uppställs dock ytterligare ett villkor för att tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i Frankrike ska ha rätt till familjeförmåner. Detta villkor framgår av artikel L. 512‑2.3 och innebär ett krav på att styrka att de barn som familjeförmånerna begärs för har rest in lagligen i Frankrike.

36 En sådan nationell lagstiftning föreskriver således en mindre fördelaktig behandling för tredjelandsmedborgare som innehar ett kombinerat tillstånd än för medborgarna i värdmedlemsstaten. En dylik lagstiftning strider därmed mot den rätt till likabehandling som stadgas i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98.

37 Den hänskjutande domstolen är emellertid osäker på om rätten till likabehandling, mot bakgrund av skäl 20 och 24 i direktiv 2011/98, kan begränsas till att gälla enbart de barn till innehavaren av det kombinerade tillståndet som har anslutit sig till honom i samband med en familjeåterförening. Bakgrunden till denna osäkerhet är skäl 20 i direktivet som, bland de personer som har rätt att åtnjuta likabehandling, åsyftar familjemedlemmar till en arbetstagare från tredjeland som har beviljats inresa till en medlemsstat för familjeåterförening. Sista meningen i skäl 24 i nämnda direktiv föreskriver däremot att detta direktiv endast bör bevilja rättigheter för familjemedlemmar som i samband med familjeåterförening ansluter sig till en arbetstagare från tredjeland för att vistas i en medlemsstat eller för familjemedlemmar som redan vistas lagligen i den medlemsstaten.

38 Domstolen har emellertid slagit fast att det framgår av ordalydelsen i skäl 20 i direktiv 2011/98 att detta skäl bland annat avser den situation i vilken familjemedlemmarna till en arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som innehar ett kombinerat tillstånd direkt åtnjuter den rätt till likabehandling som föreskrivs i artikel 12 i direktivet. Denna rätt tillerkänns nämligen dessa personer i deras egen egenskap av arbetstagare, även om deras ankomst till den mottagande medlemsstaten berodde på att de var familjemedlemmar till en arbetstagare som är tredjelandsmedborgare (se domen INPS, punkt 30).

39 Vidare har domstolen konstaterat att innehållet i skäl 24 i direktiv 2011/98 inte återges i någon av direktivets bestämmelser och har även erinrat om att ingressen till en unionsrättsakt inte är juridiskt bindande och inte kan åberopas för att göra avsteg från själva bestämmelserna i rättsakten (se domen INPS, punkterna 31 och 32).

40 Det kan således inte anses följa av dessa skäl att direktiv 2011/98 ska tolkas så, att innehavaren av ett kombinerat tillstånd vars familjemedlemmar inte styrker att de rest in lagligen i den berörda medlemsstaten för familjeåterförening inte omfattas av den rätt till likabehandling som föreskrivs i detta direktiv då det inte finns någon bestämmelse i detta direktiv, särskilt artikel 12.1 häri, som föreskriver ett sådant villkor.

41 Det ska vidare påpekas att till skillnad från vad den franska regeringen har påstått i sitt skriftliga yttrande, går det inte att som argument anföra att unionslagstiftaren själv har uppställt som villkor för rätten till likabehandling i fråga om familjeförmåner att sökanden ska uppehålla sig lagligen inom en medlemsstats territorium.

42 Det är förvisso riktigt att artikel 12.1 i direktiv 2011/98 endast erkänner rätten till likabehandling till förmån för tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta inom medlemsstaternas territorium. Kravet svarar mot det syfte som nämns i skäl 21 i direktivet, nämligen att koppla rätten till likabehandling till att tredjelandsmedborgaren uppehåller sig lagligen i en medlemsstat.

43 Den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet bestrids emellertid inte för att den uppställer som krav för att en tredjelandsmedborgare, som innehar ett kombinerat tillstånd och som ansöker om familjeförmåner, ska ha rätt till sådana förmåner att denne ska vistas lagligen i landet, utan för att nämnda lagstiftning föreskriver ett krav på att denne medborgares barn, för vilka förmånerna begärs, ska ha rest in lagligen i landet.

44 Den franska regeringen kan inte heller invända att villkoret i den nationella lagstiftningen – i syfte att undvika att förfarandet för familjeåterförening kringgås – ingår bland de åtgärder som medlemsstaterna kan vidta vid åsidosättande av de nationella bestämmelser som antagits med tillämpning av direktiv 2003/86 och att villkoret har en objektiv karaktär som motiveras av nödvändigheten att kontrollera under vilka villkor referenspersonens familjemedlemmar tas emot.

45 I direktiv 2011/98 föreskrivs till förmån för vissa tredjelandsmedborgare en rätt till likabehandling, såsom en huvudregel, och en uppräkning av de undantag från denna rätt som medlemsstaterna har möjlighet att införa, vilka ska tolkas restriktivt (se domen INPS, punkt 26).

46 Enligt artikel 12.2 b första stycket i direktiv 2011/98 får medlemsstaterna begränsa rätten till likabehandling i fråga om socialförsäkringsförmåner, men inte för arbetstagare från tredjeland som är anställda eller som har haft en anställning under en minimiperiod på sex månader och som är registrerade som arbetslösa. Medlemsstaterna får dessutom enligt artikel 12.2 b andra stycket i samma direktiv bestämma att denna rätt inte ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som har fått tillstånd att arbeta i en medlemsstat för en period på högst sex månader, för tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa och vistelse för studier eller för tredjelandsmedborgare som har tillstånd att arbeta på grundval av en visering.

47 Med undantag för de uttömmande uppräknade situationer då medlemsstaterna får göra undantag från likabehandlingen mellan tredjelandsmedborgare som innehar ett kombinerat tillstånd och nationella medborgare, så utgör en skillnad i behandling mellan dessa båda medborgarkategorier följaktligen i sig ett åsidosättande av artikel 12.1 e i direktivet (se analogt, dom av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

48 Det följer dock inte av något av undantagen från de rättigheter som stadgas i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 att medlemsstaterna har möjlighet att från rätten till likabehandling undanta en arbetstagare som innehar ett kombinerat tillstånd och vars barn, födda i ett tredjeland, inte styrkt att de rest in lagligen på den berörda medlemsstatens territorium.

49 Även om det antogs att en sådan möjlighet föreligger, så följer det av rättspraxis att undantagen från rätten till likabehandling endast kan åberopas om behöriga myndigheter i den berörda medlemsstaten vid genomförandet av detta direktiv tydligt uttryckt sin avsikt att utnyttja denna möjlighet (domen INPS, punkt 26 och där angiven rättspraxis). Den franska regeringen har emellertid själv medgett att den inte har för avsikt att åberopa möjligheten att begränsa rätten till likabehandling genom att använda de undantag som föreskrivs i artikel 12.2 b i det nämnda direktivet.

50 En medlemsstat kan följaktligen inte åberopa sin skyldighet att se till att åsidosättanden av direktiv 2003/86 lagfars för att motivera ett undantag från rätten till likabehandling som unionslagstiftaren inte föreskrivit i direktiv 2011/98.

51 Mot denna bakgrund ska den ställda frågan besvaras på följande sätt. Artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken det vid fastställande av rätten till sociala trygghetsförmåner för en tredjelandsmedborgare, som innehar ett kombinerat tillstånd, endast tas hänsyn till barn födda i ett tredjeland för vilka vederbörande har försörjningsansvar om det styrks att de lagligen har rest in i den medlemsstaten.

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: franska.