Tribunalens dom (femte avdelningen) den 23 oktober 2024
I mål T‑480/23,
TRIBUNALEN (femte avdelningen) sammansatt av ordföranden J. Svenningsen samt domarna C. Mac Eochaidh (referent) och M. Stancu, justitiesekreterare: V. Di Bucci,
efter den skriftliga delen av förfarandet, och
med beaktande av att ingen av parterna hade inkommit med någon begäran om muntlig förhandling, med tillämpning av artikel 106.3 i tribunalens rättegångsregler, att avgöra målet på handlingarna,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
Parternas yrkanden
Rättslig bedömning
Inledande anmärkningar
Den andra grunden: Åsidosättande av sökandens rättigheter enligt artikel 6 FEU, jämförd med artiklarna 2 FEU och 3 FEU, samt artiklarna 47 och 48 i stadgan om de grundläggande rättigheterna
Rättegångskostnader
1 Vladimir Gheorghe Plahotniuc har med stöd av artikel 263 FEUF väckt talan om ogiltigförklaring av rådets beslut (Gusp) 2023/1047 av den 30 maj 2023 om ändring av beslut (Gusp) 2023/891 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L 140 I, 2023, s. 9), och av rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1045 av den 30 maj 2023 om genomförande av förordning (EU) 2023/888 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L 140 I, 2023, s. 1), i den del dessa rättsakter (tillsammans kallade de angripna rättsakterna) avser honom.
2 Sökanden är en politiker och affärsman från Republiken Moldavien.
3 Den 28 april 2023 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, rådets beslut (Gusp) 2023/891 av den 28 april 2023 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L 114, 2023, s. 15), och, med stöd av artikel 215 FEUF, rådets förordning (EU) 2023/888 av den 28 april 2023 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L 114, 2023, s. 1).
4 Det framgår av skälen till beslut 2023/891 att den moldaviska regeringen har behövt hantera allt fler direkta hot mot landets stabilitet både från interna grupper med egenintressen och från Ryssland, och dessa konspirerar ofta för att få landet att avvika från sitt reformarbete.
5 I artikel 1.1 i beslut 2023/891 föreskrivs följande:
6 Enligt artikel 2.1 a i beslut 2023/891 ska alla penningmedel och ekonomiska resurser som ägs, innehas eller kontrolleras av fysiska personer, enheter eller organ som svarar mot kriterier som i princip är identiska med de som räknas upp i artikel 1.1 a i detta beslut och som förtecknas i bilagan till detta beslut, frysas.
7 I artikel 2.3 a i förordning 2023/888 föreskrivs att bilaga I till nämnda förordning ska innefatta bland annat fysiska personer, enheter eller organ som svarar mot kriterier som i princip är identiska med de som räknas upp i artikel 1.1 a i beslut 2023/891 (nedan kallade de aktuella kriterierna för upptagande).
8 I artikel 2.1 i förordning 2023/888 föreskrivs att alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av varje fysisk eller juridisk person, enhet eller organ som förtecknas i bilaga I till nämnda förordning ska frysas.
9 I artikel 2.2 i förordning 2023/888 föreskrivs att inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller göras tillgängliga till förmån för någon fysisk eller juridisk person förordning, någon enhet eller något organ som förtecknas i bilaga I till nämnda förordning.
10 I bilagan till beslut 2023/891 och bilaga I till förordning 2023/888 upprättas en [f]örteckning över personer, enheter och organ som avses i artiklarna 1 och 2 respektive en [f]örteckning över fysiska och juridiska personer, enheter och organ som avses i artikel 2.
11 Den 30 maj 2023 antog rådet de angripna rättsakterna.
12 Genom de angripna rättsakterna lade rådet till fem personer, däribland sökanden, på förteckningen över fysiska och juridiska personer, enheter och organ i bilagan till beslut 2023/891 och i bilaga I till förordning 2023/888 (nedan gemensamt kallade de aktuella förteckningarna).
13 I de angripna rättsakterna motiverade rådet antagandet av de restriktiva åtgärderna mot sökanden med följande skäl (nedan kallade skälen för det aktuella upptagandet):
14 Den 31 maj 2023 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till de registrerade som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2023/891, ändrat genom beslut 2023/1047, och förordning 2023/888, genomförd genom genomförandeförordning 2023/1045, om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT C 190, 2023, s. 5).
15 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
16 Rådet har yrkat att tribunalen ska
17 Sökanden har åberopat två grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring. Den första grunden avser en uppenbart oriktig bedömning och den andra grunden avser ett åsidosättande av sökandens rättigheter enligt artikel 6 FEU, jämförd med artiklarna 2 och 3 FEU samt artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
18 Tribunalen påpekar inledningsvis att skälen för det aktuella upptagandet, vars lydelse har återgetts i punkt 13 ovan, innehåller vissa oklarheter och tvetydigheter.
19 För det första har rådet grundat upptagandet på att sökanden har varit föremål för åtal i Bankbedrägerifallet och på att han har utretts för att har mutat Republiken Moldaviens f.d. president. Rådet har också, utan närmare preciseringar, hänvisat till ett stort antal straffrättsliga förfaranden i Republiken Moldavien som rör brott i samband med förskingring av Republiken Moldaviens statliga medel och deras olagliga utförsel från Moldavien [denna stat].
20 Vad gäller sistnämnda hänvisning erinrar tribunalen om motiveringen av en av rådet antagen rättsakt, genom vilken en åtgärd avseende frysning av penningmedel införs, ska behandla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd (dom av den 15 november 2012, rådet/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 52).
21 Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 18 maj 2022, Foz/rådet, T‑296/20, EU:T:2022:298, punkt 39 (ej publicerad).
22 En rättsakt som går någon emot ska särskilt anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att vederbörande har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (dom av den 18 maj 2022, Foz/rådet, T‑296/20, EU:T:2022:298, punkt 40 (ej publicerad).
23 Så är fallet i förevarande mål vad gäller hänvisningen i skälen för det aktuella upptagandet, det vill säga det stor[a] antal[et] straffrättsliga förfaranden. Att sådana förfaranden har inletts, eller inte, mot den berörda personen ska nämligen anses ingå i det sammanhang som är känt för vederbörande.
24 Även om rådet har hänvisat till ett obestämt antal straffrättsliga förfaranden, har det ändå preciserat deras karaktär och föremål. Det rör sig nämligen endast om förfaranden avseende vissa specifika brott, såsom ett stort antal straffrättsliga förfaranden i […] som rör brott i samband med förskingring av Republiken Moldaviens statliga medel och deras olagliga utförsel från Moldavien. Sådana faktiska överväganden på grundval av vilka rådet ansåg att sökanden skulle bli föremål för de restriktiva åtgärder som föreskrivs i de angripna rättsakterna är således tillräckligt utförliga för att de på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna bestrida dem vid unionsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, EU:T:2014:93, punkt 114).
25 För det andra, i andra stycket i skälen för upptagande av sökanden i de aktuella förteckningarna, där den rättsliga grunden för de angripna rättsakterna ska identifieras, har rådet dessutom formulerat sig på ett sätt som ger upphov till tvetydighet vad gäller de kriterier som avses i artikel 2.3 a i förordning 2023/888 och i artikel 1.1 a i beslut 2023/891 och som ligger till grund för detta upptagande.
26 I detta hänseende erinrar tribunalen om att motiveringsskyldigheten innebär att den förutom den rättsliga grunden för den antagna åtgärden ska ange just de omständigheter som föranlett slutsatsen att det ena eller det andra kriteriet är uppfyllt beträffande de berörda personerna. I detta sammanhang kan underlåtelse att hänvisa till en konkret bestämmelse i fördraget inte utgöra ett väsentligt formfel om den rättsliga grunden för en rättsakt kan avgöras med stöd av andra omständigheter i denna. En sådan uttrycklig hänvisning är emellertid obligatorisk för det fall de som berörs av den och domstolen annars skulle sväva i ovisshet om den exakta rättsliga grunden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 mars 2015, Central Bank of Iran/rådet, T‑563/12, EU:T:2015:187, punkterna 67 och 68).
27 Mot bakgrund av ordalydelsen i skälen för det aktuella upptagandet är det emellertid inte möjligt att med säkerhet fastställa huruvida upptagandet av sökanden i förteckningen enbart grundar sig på kriteriet avseende allvarlig ekonomisk misskötsamhet avseende offentliga medel samt otillåten export av kapital (kriterium som avses i artikel 2.3 a iii i förordning 2023/888 och artikel 1.1 a iii i beslut 2023/891) eller även på kriteriet att ha undergrävt den demokratiska politiska processen i Republiken Moldavien (kriterium som avses i artikel 2.3 a i) i förordning 2023/888 och artikel 1.1 a i) i beslut 2023/891).
28 I inledningen av det andra stycket i skälen för det aktuella upptagandet i förteckningen anges att upptagandet motiveras av allvarlig … ekonomisk … misskötsamhet avseende offentliga medel och otillåt[en] export av kapital och att dessa omständigheter gör det möjligt att dra slutsatsen att sökanden är ansvarig för åtgärder och genomförande av politik som undergräver och hotar demokratin, rättsstaten, stabiliteten eller säkerheten i Republiken Moldavien, i den mening som avses i artikel 2.3 a i förordning 2023/888 och artikel 1.1 a i beslut 2023/891. I slutet av detta stycke tycks rådet emellertid återgå till de kriterier som ligger till grund för nämnda upptagande, genom att denna gång endast avse den allvarliga ekonomiska misskötsamheten och inte den otillåtna exporten av kapital, och genom att tillägga att sökanden undergräver den demokratiska politiska processen i Republiken Moldavien.
29 En sådan formulering innebär att rådet, såväl i början som i slutet av meningen, inte bara åsyftar vad som förefaller utgöra de kriterier som ligger till grund för upptagandet av sökanden i de aktuella förteckningarna, utan även underlåter att ange samma kriterier på dessa båda ställen.
30 Den osäkerhet som denna formulering ger upphov till förstärks av den omständigheten att rådet, beträffande sökanden, avvek från den standardformulering av skälen i de angripna rättsakterna som avsåg de fyra andra personerna som upptagits i de aktuella förteckningarna och som alltid ledde till att rådet, för det första, identifierade det eller de kriterier som låg till grund för upptagandet och, för det andra, drog slutsatsen att dessa kriterier var tillräckliga för att uppfylla det villkor för upptagande som anges i artikel 2.3 a i förordning 2023/888 och i artikel 1.1 a i beslut 2023/891.
31 Det framgår dessutom av åtminstone den franska språkversionen av de angripna rättsakterna att rådet avsåg allvarlig ekonomisk misskötsamhet avseende offentliga medel samt otillåten export av kapital på ett otillåtet sätt och därmed tillämpat ett kriterium som inte bara är överflödigt utan även skiljer sig från det kriterium som avses i artikel 2.3 a iii i förordning 2023/888 och artikel 1.1 a iii i beslut 2023/891.
32 En sådan tvetydig formulering kan ge upphov till rimligt tvivel om huruvida denna institution faktiskt har tillämpat kriteriet avseende undergrävande av den demokratiska politiska processen i Republiken Moldavien med avseende på sökanden. Mot bakgrund av en sådan formulering skulle upptagandet av sökanden i de aktuella förteckningarna med rätta kunna förstås som enbart grundat på kriteriet om allvarlig ekonomisk misskötsamhet avseende offentliga medel samt otillåten export av kapital.
33 Även om en sådan tvetydighet inte kan anses utgöra en otillräcklig motivering av de angripna rättsakterna i deras helhet, innebär den emellertid att tribunalen måste slå fast att upptagandet av sökanden i de aktuella förteckningarna endast grundar sig på kriteriet avseende allvarlig ekonomisk misskötsamhet avseende offentliga medel och otillåten export av kapital.
34 Detta innebär också att ordalydelsen i de angripna rättsakterna inte ger stöd för rådets påstående att sökandens upptagande på de aktuella förteckningarna var motiverat på grundval av de två kriterier som anges i punkt 27 ovan. Följaktligen kan denna institution inte med framgång göra gällande att sökanden enbart invänt mot ett av de två skälen till att vederbörande fördes upp på dessa förteckningar. Rådet kan inte heller med framgång göra gällande att de grunder som sökanden har åberopat inte hade någon verkan och att sökandens talan var ogrundad.
35 Av det ovan anförda följer att det inom ramen för prövningen av de grunder som sökanden har åberopat, och i synnerhet av den andra grunden – som bör prövas först – ska prövas huruvida rådet har åsidosatt de rättigheter som sökanden har enligt artikel 6 FEU, jämförd med artiklarna 2 FEU och 3 FEU, samt artiklarna 47 och 48 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Denna prövning ska emellertid enbart ske med hänsyn till upptagandet av sökanden i de aktuella förteckningarna med stöd av kriteriet avseende allvarlig ekonomisk misskötsamhet avseende offentliga medel samt otillåten export av kapital, och av de skäl som framgår av första stycket i skälen för det aktuella upptagandet, det vill säga förekomsten dels av straffrättsliga förfaranden i Republiken Moldavien som rör brott i samband med förskingring av Republiken Moldaviens statliga medel och deras olagliga utförsel från Moldavien, dels av åtalet i bankbedrägerifallet och av brottsutredningen för att ha mutat Republiken Moldaviens f.d. president.
36 Rådet kan således inte med framgång göra gällande att det ankommer på tribunalen att endast pröva huruvida rådet har lagt fram bevisning som allmänt styrker att sökanden ansvarade för, stödde eller genomförde åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Republiken Moldaviens suveränitet och oberoende, eller demokratin, rättsstatsprincipen, stabiliteten eller säkerheten i Republiken Moldavien, i den mening som avses i artikel 2.3 a i förordning 2023/888 och artikel 1.1 a i beslut 2023/891, och detta utan att koppla de berörda agerandena till något av de tre kriterier som föreskrivs i dessa bestämmelser eller utan att beakta den motivering och de faktiska omständigheter som avses i första stycket i skälen för det aktuella upptagandet.
37 Genom den andra grunden har sökanden gjort gällande att rådet, innan det antog de angripna rättsakterna, underlät att kontrollera huruvida de utredningar och straffrättsliga förfaranden som inletts mot honom i Moldavien, vilka avses i första stycket i skälen för det aktuella upptagandet, genomförts med beaktande av hans grundläggande rättigheter, trots att dessa förfaranden, enligt sökanden, var behäftade med flera oegentligheter. Sökanden har således gjort gällande att rådet, om det hade genomfört lämpliga kontroller, skulle ha kommit till slutsatsen att dessa förfaranden inte kunde åberopas för att motivera de restriktiva åtgärder som vidtagits mot honom.
38 Sökanden anser därför att rådet har åsidosatt artikel 6 FEU, jämförd med artiklarna 2 FEU och 3.5 FEU samt artiklarna 47 och 48 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
39 Rådet har bestritt detta argument.
40 Enligt domstolens praxis ska unionsdomstolarna, vid kontrollen av de restriktiva åtgärderna säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga unionsrättsakter med avseende på de grundläggande rättigheterna, vilka utgör en integrerad del av unionens rättsordning (se dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
41 Vad särskilt gäller upptagandet av personer i förteckningar över restriktiva åtgärder av skäl som uteslutande grundar sig på beslut av myndigheter i tredjeländer som i detta avseende är behöriga att inleda utredningar och väcka åtal rörande brottet förskingring av offentliga medel, ankommer det på rådet att kontrollera om dessa beslut antogs i enlighet med rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (se, i detta avseende, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkterna 25 och 26 och där angiven rättspraxis).
42 Detta krav innebär att rådet är skyldigt att i motiveringen av ett beslut att uppföra en person eller enhet i en förteckning över personer och enheter vars tillgångar ska frysas, ange, om än kortfattat, varför det anser att beslutet från det tredjeland som rådet grundar sig på antogs i enlighet med rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (se dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
43 I annat fall åsidosätter rådet sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 andra stycket FEUF, vilket det ankommer på unionsdomstolen att pröva, vid behov ex officio (se, i detta avseende, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
44 I förevarande fall framgår det av motiveringen till de angripna rättsakterna att upptagandet av sökanden i de aktuella förteckningarna uteslutande grundade sig på de moldaviska myndigheternas beslut att inleda utredningar och straffrättsliga förfaranden mot honom.
45 Det framgår av bevishandlingarna i målet, vilka bifogats som bilagorna B.1 och B.2 till svaromålet, att rådet inte stödde sig direkt på de moldaviska myndigheternas beslut, vilka myndigheter i detta avseende var behöriga att inleda utredningar eller straffrättsliga förfaranden avseende förskingring av offentliga medel. I stället stödde sig rådet huvudsakligen på tidningsartiklar och på pressmeddelanden från de lagförande eller utredande myndigheterna i Republiken Moldavien, på officiella meddelanden från statliga organ i tredjeländer eller på rapporter. Samtliga dessa uppgifter ger vid handen att sådana utredningar och straffrättsliga förfaranden föreligger.
46 Denna omständighet kan emellertid i förevarande fall inte befria rådet från de skyldigheter att kontrollera och att motivera som rådet underkastas enligt den rättspraxis om vilken det erinras i punkterna 41 och 42 ovan.
47 Denna rättspraxis måste i stället tillämpas än mer strikt på rådet, eftersom den bevisning som rådet stöder sig på endast utgör indirekta bevis för förekomst av de utredningar och straffrättsliga förfaranden som motiverar att sökanden upptas i de aktuella förteckningarna. Tribunalen påpekar dessutom att rådet, för att bibehålla en persons namn i dessa förteckningar, enligt artikel 8 tredje stycket i beslut 2023/891 är skyldigt att ta hänsyn till förekomsten av rättsliga åtgärder avseende det agerande för vilket de fördes upp på förteckningen.
48 Oavsett vilken bevisning som det ursprungliga uppförandet grundar sig på, kan rådet således, oavsett om det är direkt eller indirekt, endast stödja sig på beslut av myndigheter i tredjeländer att inleda brottsutredningar eller straffrättsliga förfaranden, om rådet uppfyller de skyldigheter som följer av den rättspraxis som anges i punkterna 41 och 42 ovan.
49 Varje annan slutsats skulle göra det möjligt för rådet att frångå de strikta skyldigheter som följer av domstolens praxis, och inte stödja sig på handlingar som härrör från de myndigheter i de berörda staterna som är behöriga att inleda brottsutredningar eller straffrättsliga förfaranden avseende förskingring av offentliga medel, utan i stället på handlingar som enbart hänvisar till sådana omständigheter.
50 I förevarande fall har det emellertid varken bestritts eller kunnat bestridas att rådet, i skälen för det aktuella upptagandet, underlåtit att visa att det hade kontrollerat att de straffrättsliga förfaranden som anges i dessa skäl genomförts med iakttagande av sökandens rätt till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd.
51 Det ska i detta avseende konstateras att rådet i sitt svaromål inte bestritt att det hade underlåtit att utföra kontrollerna i fråga, och alltså än mindre att det hade underlåtit att ange resultaten av dessa kontroller i de angripna rättsakterna.
52 Vad gäller de enda två omständigheter som kan beaktas vid bedömningen av huruvida de angripna rättsakterna är välgrundade (se punkt 35 ovan), konstaterar tribunalen således att rådet har åsidosatt sin motiveringsskyldighet.
53 Denna slutsats påverkas inte av rådets argument att sökanden inte kan åberopa domen av den 3 december 2020, Saleh Thabet m.fl./rådet ( C‑72/19 P och C‑145/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:992), eftersom de restriktiva åtgärderna, i de två sistnämnda målen, grundade sig på förekomsten av rättsliga förfaranden mot sökandena eller förfaranden för återvinning av tillgångar till följd av ett slutligt domstolsavgörande angående förskingring av offentliga medel, på samma sätt som krävdes enligt de tillämpliga kriterierna för upptagande. Rådet har gjort gällande att dessa omständigheter i hög grad skiljer sig från de här förevarande kriterierna för upptagande i förteckningen. Dessa kräver nämligen inte att den person som är uppförd på förteckningen ska vara föremål för utredning inom ramen för ett straffrättsligt förfarande, och kan inte heller, vad gäller kriteriet rörande undergrävande av den demokratiska politiska processen i Republiken Moldavien, anses vara uppfyllda enbart genom en hänvisning till straffrättsliga förfaranden.
54 Domstolen har nämligen redan haft tillfälle att slå fast att det saknar betydelse att förekomsten av beslut från härför behöriga myndigheter i ett tredjeland att inleda och genomföra en brottsutredning avseende brottet förskingring av offentliga medel, inte utgör kriteriet för upptagande i förteckningen utan den faktiska grunden för de restriktiva åtgärderna i fråga (se, i detta avseende, analogt, dom av den 19 december 2018, Azarov/rådet, C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punkt 25, och dom av den 11 juli 2019, Azarov/rådet, C‑416/18 P (ej publicerad) EU:C:2019:602, punkt 26).
55 Härav följer att talan ska bifallas såvitt avser den andra grunden och att de angripna rättsakterna ska ogiltigförklaras i den del de avser sökanden, utan att det är nödvändigt att pröva sökandens övriga argument.
56 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
1 Rättegångsspråk: engelska.