Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 19 december 2018

I mål C‑530/17 P, angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 7 september 2017

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av ordföranden på sjunde avdelningen T. von Danwitz (referent), tillika tillförordnad ordförande på fjärde avdelningen, samt domarna K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Juhász och C. Vajda, generaladvokat: G. Hogan, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Bakgrund till tvisten

Talan vid tribunalen och den överklagade domen

Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

Prövning av överklagandet

Parternas argument

Domstolens bedömning

Prövning av den talan som väckts vid tribunalen

Rättegångskostnader

1 Genom sitt överklagande har Mykola Yanovych Azarov yrkat ogiltigförklaring av tribunalens dom av den 7 juli 2017, Azarov/rådet (T‑215/15, nedan kallad den överklagade domen, EU:T:2017:479), genom vilken tribunalen ogillade talan om ogiltigförklaring av rådets beslut (Gusp) 2015/364 av den 5 mars 2015 om ändring av beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 62, 2015, s. 25), och genomförandeförordning (EU) 2015/357 av den 5 mars 2015 om genomförande av förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 62, 2015, s. 1), i den del de rör honom (nedan kallade de angripna rättsakterna).

2 Den 5 mars 2014 antog rådet beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, 2014, s. 26). Artikel 1.1 och 1.2 i detta beslut har följande lydelse:

3 Den 5 mars 2014 antog rådet även förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, 2014, s. 1), vilken genomförde de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2014/119 i Europeiska unionen.

4 Artikel 2.1 i förordningen har följande lydelse:

5 I artikel 3.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:

6 Klaganden, som angetts som Ukrainas premiärminister till och med januari 2014, fanns med på förteckningarna över personer, enheter och organ vars tillgångar och ekonomiska resurser ska frysas i bilagan till beslut 2014/119 och bilaga I till förordning nr 208/2014. Skälen för upptagandet i förteckningen var identiska och hade följande lydelse:

7 Genom beslut (Gusp) 2015/143 av den 29 januari 2015 om ändring av beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 24, 2015, s. 16), ändrade rådet lydelsen av artikel 1.1 i sistnämnda beslut enligt följande:

8 Genom förordning (EU) 2015/138 av den 29 januari 2015 om ändring av förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 24, 2015, s. 1), ändrade rådet lydelsen av artikel 3 i sistnämnda förordning i liknande ordalag.

9 Genom de angripna rättsakterna, bibehöll rådet klagandens namn på förteckningarna på grundval av en översyn och förlängde de restriktiva åtgärderna mot honom till den 6 mars 2016 av följande skäl:

10 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 29 april 2015, väckte klaganden talan om ogiltigförklaring av de angripna rättsakterna och åberopade härvidlag fem grunder. Den första grunden avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten, den andra grunden åsidosättande av de grundläggande rättigheterna, den tredje grunden avser maktmissbruk, den fjärde grunden avser åsidosättande av principen om god förvaltningssed och den femte grunden en uppenbart oriktig bedömning.

11 Tribunalen underkände samtliga grunder och ogillade följaktligen talan i sin helhet.

12 Klaganden har yrkat att domstolen ska:

13 Rådet har yrkat att domstolen ska

14 Klaganden har åberopat fem grunder till stöd för sitt överklagande. Genom sin första grund har klaganden gjort gällande att tribunalen åsidosatte artikel 296 FEUF och artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Genom sin andra grund, som består av fyra delar, har klaganden hävdat att tribunalen felaktigt drog slutsatsen att det inte förelåg någon överträdelse av hans grundläggande rättigheter. Genom den tredje grunden har klaganden kritiserat tribunalen för att inte ha funnit att rådet gjorde sig skyldig till maktmissbruk. Den fjärde grunden avser ett åsidosättande av artikel 41 i stadgan. Genom sin femte grund, som är uppdelad i sex delar, har klaganden slutligen gjort gällande att tribunalen felaktigt fann att rådet inte hade gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att anta de angripna rättsakterna.

15 Det är lämpligt att först pröva den tredje delen av den femte grunden.

16 Klaganden har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann, i punkterna 166 och följande punkter i den överklagade domen att tribunalens dom av den 16 oktober 2014, LTTE/rådet ( T‑208/11 och T‑508/11, EU:T:2014:885), som är föremål för ett överklagande, att rådet, innan rådet lägger ett beslut av en myndighet i ett tredjeland till grund för sin bedömning, ska kontrollera att relevant lagstiftning i den staten säkerställer rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd som motsvarar det som gäller i unionen, inte kan tillämpas i förevarande fall, eftersom de angripna rättsakterna genom sin ordalydelse och sitt syfte, skiljer sig från dem som gav upphov till denna dom.

17 Klaganden har härvidlag gjort gällande att skillnaderna mellan de två kategorierna av rättsakter inte är avgörande och har hänvisat till domstolens dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE ( C‑599/14 P, EU:C:2017:583), som meddelades under tiden. Klaganden har gjort gällande att antagandet av restriktiva åtgärder mot honom krävde ett beslut av en behörig myndighet, så att rådet på grundval av ett sådant beslut kan fastställa att han var ansvarig för förskingring av offentliga medel. De krav som EU-domstolen ställer är således tillämpliga på detta kriterium för uppförande i förteckningen vilket är mer allmänt formulerat än det kriterium som prövades i det mål som gav upphov till denna dom. Tribunalens argumentation, enligt vilken kampen mot terrorism som är i fråga i dessa domar inte nödvändigtvis utgör en del av samarbetet med tredjeland som rådet beslutade att stödja, såsom i förevarande fall, är även den felaktig.

18 Som svar har rådet gjort gällande att den tredje delen av den femte grunden är ogrundad. Rådet anser, såsom tribunalen fann i den överklagade domen, att skillnaden mellan de restriktiva åtgärder som är i fråga i det mål som gav upphov till dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE ( C‑599/14 P, EU:C:2017:583) och förevarande mål, mot bakgrund av deras lydelse och struktur, samt de syften och allmänna villkor som de bygger på, är av stor betydelse. I synnerhet utgör unionens politiska beslut att stödja den ukrainska regimen i sina reformer, bland annat i syfte att stärka rättsstatsprincipen i Ukraina, en relevant faktor, eftersom domstolen i dom av den 19 oktober 2017, Yanukovych/rådet ( C‑598/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:786, punkt 61) slog fast att de restriktiva åtgärderna mot förskingring av offentliga medel i detta land ingår i en politik för stöd till tredjeland, som syftar till att främja ekonomisk och politisk stabilitet i denna stat.

19 Rådet har tillagt att den slutsats som domstolen kom fram till i punkterna 64 och 75 i nämnda dom kan överföras till förevarande mål, eftersom tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna i punkterna 175 och 176 i den överklagade domen, inte omfattas av domstolens kontroll, vilket innebär att de omständigheter som klaganden har anfört inte räckte för att visa att klagandens individuella situation påverkades av de problem som han påpekat beträffande det ukrainska rättsväsendet.

20 Enligt domstolens praxis ska unionsdomstolarna, vid kontrollen av de restriktiva åtgärderna säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga unionsrättsakter med avseende på de grundläggande rättigheterna, vilka utgör en integrerad del av unionens rättsordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 97, dom av den 28 november 2013, rådet/Fulmen och Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, punkt 58, och dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 106).

21 Till dessa grundläggande rättigheter hör bland annat iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (dom av den 28 november 2013, rådet/Fulmen och Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, punkt 59 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 66).

22 För att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i stadgan ska vara effektiv krävs det, såsom tribunalen med rätta erinrade om i punkt 136 i den överklagade domen, att unionsdomstolen – inom ramen för sin kontroll av lagenligheten av de skäl som ligger till grund för beslutet att uppföra en person på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder – försäkrar sig om att beslutet, som är individuellt i förhållande till den berörda personen, grundas på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en prövning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen till nämnda beslut, så att domstolskontrollen inte begränsas till en bedömning av den abstrakta sannolikheten i de åberopade skälen, utan avser frågan huruvida dessa skäl, eller åtminstone det skäl som i sig anses utgöra tillräckligt stöd för rättsakterna, är tillräckligt underbyggda (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 119, dom av den 18 juni 2015, Ipatau/rådet, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, punkt 42, och dom av den 18 februari 2016, rådet/Bank Mellat, C‑176/13 P, EU:C:2016:96, punkt 109).

23 I förevarande fall, som tribunalen konstaterade i punkterna 132–134 i den överklagade domen, bibehölls de restriktiva åtgärderna mot klaganden genom de angripna rättsakterna med stöd av det kriterium som anges i artikel 1.1 i beslut 2014/119, i dess lydelse enligt beslut 2015/143, och artikel 2.1 jämförd med artikel 3.1 i förordning nr 208/2014, i dess lydelse enligt förordning nr 2015/138. Detta kriterium innehåller föreskrifter om frysning av tillgångar för personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av offentliga medel, inbegripet personer som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna.

24 I detta avseende framgår det av punkterna 134, 149 och 150 i den överklagade domen att rådet genom att anta restriktiva åtgärder, grundade sig på den omständigheten att klaganden var föremål för brottmålsutredning av de ukrainska myndigheterna för förskingring av offentliga medel eller tillgångar, vilket framgår av en skrivelse av den 10 oktober 2014 som hänvisar till ett förfarande som inletts av det ukrainska rättsväsendet mot klaganden.

25 Av detta följer att beslutet i de angripna rättsakterna att låta de restriktiva åtgärderna mot klaganden bestå vilar på ett beslut av en behörig myndighet i ett tredjeland att inleda och genomföra en brottsutredning avseende brottet förskingring av offentliga medel. Det saknar i detta hänseende betydelse, såsom påpekades i punkt 169 i den överklagade domen, att förekomsten av ett sådant beslut inte utgör kriteriet för upptagande i förteckningen som anges i artikel 1.1 i beslut 2014/119, i dess lydelse enligt beslut 2015/143, men den faktiska grunden för de restriktiva åtgärderna i fråga.

26 I händelse av ett sådant beslut ska rådet, innan det agerar på grundval av ett beslut av en myndighet i ett tredjeland, kontrollera om beslutet antogs i enlighet med rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE ( C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punkt 24).

27 Enligt fast rättspraxis måste nämligen rådet, när det antar restriktiva åtgärder, respektera de grundläggande rättigheter som utgör en integrerad del av unionens rättsordning, som omfattar, såsom framgår av punkt 21 i denna dom, iakttagandet av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkterna 97 och 98, dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkterna 65 och 66, och dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE ( C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punkt 25).

28 Kravet på att rådet kontrollerar att de beslut från tredjeländer som rådet grundade beslutet om upptagande i förteckningen av en person eller enhet på och vars tillgångar är frysta har fattats med iakttagande av dessa rättigheter syftar till att säkerställa att ett sådant upptagande endast beaktar faktiska omständigheter som är tillräckligt underbyggda och således till att skydda de berörda personerna eller enheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punkt 26).

29 Domstolen har även slagit fast att rådet är skyldigt att i motiveringen av ett beslut att uppföra en person eller enhet i en förteckning över personer och enheter vars tillgångar ska frysas och i senare beslut, om än kortfattat, ange varför det anser att beslutet från det tredjeland som rådet grundar sig på antogs i enlighet med rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punkterna 31 och 33).

30 Det åligger rådet, för att fullgöra sin motiveringsskyldighet, att i beslutet om vidtagande av restriktiva åtgärder visa att det har kontrollerat att beslutet från det tredjeland som rådet baserar dessa åtgärder på antogs med iakttagande av dessa rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, punkt 37).

31 Det ska påpekas att tribunalen i punkt 167 i den överklagade domen fann att argumentationen i dom av den 16 oktober 2014, LTTE/rådet ( T‑208/11 och T‑508/11, EU:T:2014:885), inte kan överföras på förevarande fall.

32 Tribunalen påpekade dessutom, i punkt 175 i den överklagade domen, att det är endast om rådets politiska beslut att stödja den nya ukrainska regimen … visar sig vara uppenbart felaktig … att en eventuell avsaknad av överensstämmelse mellan skyddet för de grundläggande rättigheterna i Ukraina och i unionen kunde ha en inverkan på lagenligheten av [de angripna rättsakterna]. För att komma fram till denna slutsats grundade sig tribunalen, såsom framgår av punkterna 173 och 174 i den överklagade domen, på den rättspraxis som följer av dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet ( C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punkt 42) enligt vilken domstolen medger unionslagstiftaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller definitionen av de allmänna kriterier som ska tillämpas vid upptagande i förteckningen avseende restriktiva åtgärder.

33 Detta resonemang bygger på en felaktig rättstillämpning.

34 Rådet kan nämligen endast anse att ett beslut om upptagande i förteckningen grundar sig på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag efter att ha förvissat sig om att rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd har iakttagits av berört tredjeland när denna stat antog det beslut som rådet lagt till grund för restriktiva åtgärder.

35 Även om det i förevarande fall är riktigt att det kriterium för upptagande i förteckningen som avses i punkt 23 i denna dom gör det möjligt för rådet att grunda restriktiva åtgärder på ett beslut från ett tredjeland, såsom det beslut som framgick av skrivelsen av den 10 oktober 2014 som anges i punkt 24 i förevarande dom, kvarstår det faktum att rådets skyldighet att respektera rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd innebär att säkerställa att dessa rättigheter respekteras av myndigheterna det tredjeland som antog beslutet.

36 Det är visserligen riktigt, såsom tribunalen påpekade i punkt 173 i den överklagade domen, att Ukraina tillhör de stater som anslutit sig till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950. Även om en omständighet av detta slag innebär en prövning av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna av de grundläggande rättigheter som garanteras i denna konvention, som, i enlighet med artikel 6.3 FEU, ingår i unionsrätten som allmänna principer, innebär emellertid inte denna omständighet att det är överflödigt att rådet kontrollerar att beslutet av ett tredjeland på vilket rådet grundar sina restriktiva åtgärder har antagits med iakttagande av de grundläggande rättigheterna och bland annat rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd.

37 Den omständigheten att nämnda rättspraxis avser restriktiva åtgärder som vilar på rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/Gusp av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (EGT L 344, 2001, s. 93), vilken i artikel 1.4 uttryckligen hänvisar till ett beslut som fattats av en behörig myndighet, påverkar inte denna slutsats. De skillnader i lydelse, struktur och syfte som tribunalen erinrat om i punkterna 168–172 i den överklagade domen, mellan, å ena sidan, de restriktiva åtgärder som föreskrivs i denna gemensamma ståndpunkt, och, å andra sidan, de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2014/119, i dess lydelse enligt beslut 2015/143 och förordning nr 208/2014, i dess lydelse enligt förordning 2015/138 kan inte begränsa tillämpningen av de garantier som följer av samma rättspraxis till enbart restriktiva åtgärder för kampen mot terrorism, i enlighet med nämnda gemensamma ståndpunkt, med undantag för dem som omfattas av ett samarbete med tredjeland och som beslutas av rådet efter ett politiskt val.

38 Det bör tilläggas, vad gäller tribunalens resonemang som sammanfattats i punkt 32 i förevarande dom, att fastställandet av de allmänna kriterierna för upptagande som tillåter antagande av restriktiva åtgärder inte är aktuella i förevarande mål. Det är tvärtom beslutet att behålla, genom de angripna rättsakterna, frysningen av klagandens tillgångar som berör vederbörande individuellt. I enlighet med den rättspraxis som angetts i punkt 22 i denna dom ska unionsdomstolen, inom ramen för sin kontroll av lagenligheten av de skäl som ligger till grund för ett sådant beslut, åtminstone säkerställa att ett av dessa skäl är tillräckligt precist och konkret, att det är väl underbyggt och att det i sig utgör tillräckligt underlag för beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 72).

39 Det är för övrigt den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 121, och dom av den 28 november 2013, rådet/Fulmen och Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, punkt 66).

40 När det gäller dom av den 19 oktober 2017, Yanukovych/rådet ( C‑598/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:786), och dom av den 19 oktober 2017, Yanukovych/rådet ( C‑599/16 P, ej publicerad, EU:C:2017:785), som rådet har hänvisat till, bör det noteras att domstolen i de överklaganden som ledde fram till dessa domar inte prövade frågan huruvida den rättspraxis som följer av dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE ( C‑599/14 P, EU:C:2017:583) omfattar restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina. Vidare ska det konstateras, med beaktande av den fasta rättspraxis som anges i punkterna 27, 28 och 39 i förevarande dom, att det inte av dessa domar kan utläsas att rådet inte är skyldigt att kontrollera att beslutet av ett tredjeland som rådet avser att lägga till grund för antagandet av restriktiva åtgärder antogs med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd. En sådan slutsats skulle nämligen strida mot denna fast rättspraxis. Slutsatserna från dessa domar är således inte relevanta för detta överklagande.

41 Av det ovan anförda följer att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att bedöma, i motsats till vad domstolen fann i sin dom av den 26 juli 2017, rådet/LTTE ( C‑599/14 P, EU:C:2017:583), att rådet inte var skyldigt att kontrollera om beslutet av ett tredjeland som rådet avser att lägga till grund för antagandet av restriktiva åtgärder antogs med iakttagande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd med följd att tribunalen var tvungen att förkasta grunden avseende uppenbart oriktig bedömning som åberopades vid nämnda domstol.

42 Den tredje delen av den femte grunden för överklagandet ska följaktligen godtas och den överklagade domen ska därmed upphävas i dess helhet, utan att det är nödvändigt att pröva de andra delarna av denna grund eller de andra grunderna för överklagandet.

43 Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol ska domstolen upphäva tribunalens avgörande om överklagandet är välgrundat. I ett sådant fall kan domstolen själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande.

44 I förevarande fall förfogar domstolen över de upplysningar som krävs för att slutligt avgöra den talan om ogiltigförklaring av de omtvistade rättsakterna som klaganden väckte vid tribunalen.

45 Det framgår över huvud taget inte av motiveringen till de angripna rättsakterna att rådet undersökte hur det ukrainska rättsväsendet har säkerställt rätten till försvar och klagandens rätt till domstolsprövning.

46 Under dessa omständigheter ska överklagandet bifallas och de angripna rättsakterna ogiltigförklaras i den del de avser klaganden av de skäl som anges i punkterna 25–30 och 34–42 i denna dom.

47 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt.

48 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.

49 Klaganden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet ska rådet förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.

1 Rättegångsspråk: tyska.