Tribunalens dom (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) den 23 juli 2025
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) sammansatt av ordföranden K. Kowalik-Bańczyk samt domarna E. Buttigieg, G. Hesse (referent), I. Dimitrakopoulos och B. Ricziová, justitiesekreterare: handläggaren P. Nuñez Ruiz,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
efter förhandlingen den 13 februari 2025,
följande
Dom
Bakgrund
Parternas yrkanden
Rättslig bedömning
Huruvida den första grunden kan tas upp till prövning i sak
Huruvida överklagandet kan bifallas på den första grunden
Rättegångskostnader
1 Sökanden, Bloom, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut av den 30 augusti 2023 att avslå sökandens begäran av den 11 maj 2023 om intern omprövning avseende kommissionens beslut om reservation mot resolution nr 23/02 från Indiska oceanens tonfiskkommission (IOTC) om åtgärder för att förvalta användningen av anordningar som samlar fisk (nedan kallade FAD) inom behörighetsområdet (nedan kallat det angripna beslutet).
2 Sökanden är en icke-statlig organisation (NGO) med uppgift att bidra till bevarandet av den marina biologiska mångfalden och marina livsmiljöer.
3 Indiska oceanens tonfiskkommission (IOTC) är en internationell organisation som har till uppgift att bevara tonfiskresurserna i Indiska oceanen. Europeiska unionen är avtalsslutande part i den organisationen, enligt rådets beslut 95/399/EG av den 18 september 1995 om gemenskapens anslutning till avtalet om inrättande av [IOTC] (EGT L 236, 1995, s. 24).
4 Enligt artikel IX.1 i [avtalet] om inrättande av [IOTC] (EGT L 236, 1995, s. 25) kan IOTC med två tredjedelar av medlemmarna närvarande … anta bevarande- och förvaltningsåtgärder som är bindande för [IOTC:s medlemmar].
5 I artikel IX.5 i samma avtal föreskrivs följande:
6 Artikel IX.6 i avtalet har följande lydelse:
7 I rådets beslut (EU) 2019/860 av den 14 maj 2019 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i [IOTC] och om upphävande av beslutet av den 19 maj 2014 om den ståndpunkt som ska intas på unionens vägnar i IOTC (EUT L 140, 2019, s. 33) fastställs den ståndpunkt som unionen ska inta i IOTC för perioden 2019–2023. Bilaga I till beslut 2019/860 innehåller principer och riktlinjer. Med tillämpning av punkt 2 f i denna bilaga ska unionen, i förekommande fall, sträva efter att stödja IOTC:s antagande av åtgärder för att förvalta användningen av anordningar som samlar fisk (FAD), bland annat för att förbättra insamlingen av data, för att korrekt kvantifiera, spåra och övervaka användningen av FAD, för att minska påverkan på utsatta tonfiskbestånd, för att minska anordningarnas potentiella effekter på målarter och icke-målarter samt på ekosystemen.
8 I bilaga II till beslut 2019/860 fastställs det förfarande som ska tillämpas för att varje år specificera unionens ståndpunkt. Där föreskrivs följande:
9 Vid sin sjätte extra session, som hölls den 3–5 februari 2023, antog IOTC resolution nr 23/02 om förvaltningen av FAD. FAD är konstgjorda flytande system som gör det möjligt att dra till sig fisk för att underlätta fisket. I resolutionen föreskrevs bland annat en gradvis minskning av antalet drivande FAD som var tillåtna per fartyg, upprättande av ett register över drivande FAD för att öka insynen i och övervakningen av dessa anordningar och ett förbud mot drivande FAD i Indiska oceanen under 72 dagar varje år.
10 Enligt det andra skälet i resolution nr 23/02 kräver artiklarna 5 och 6 i avtalet om genomförande av bestämmelserna i Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd (EGT L 189, 1998, s. 17) att medlemsstaterna ska tillämpa försiktighetsansatsen vid bevarande, förvaltning och utnyttjande av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd för att skydda havets levande tillgångar och bevara havsmiljön.
11 Enligt tredje skälet i resolution nr 23/02 kräver artikel 6 i det avtal som nämns i punkt 10 ovan, inom ramen för tillämpningen av försiktighetsansatsen, att staterna ska vara mer försiktiga när informationen är osäker, opålitlig eller ofullständig och att brist på adekvat vetenskaplig information inte ska användas som förevändning för att skjuta upp eller underlåta att vidta åtgärder för bevarande och förvaltning.
12 Den 11 april 2023 framställde kommissionen, på unionens vägnar, en reservation i den mening som avses i artikel IX.5 i [avtalet] om inrättande av [IOTC] mot resolution nr 23/02 (nedan kallad den omtvistade reservationen) (se punkt 5 ovan). I den förklarande skrivelsen anges i huvudsak att genomförandet av nämnda resolution innebär en oproportionerlig börda för snörpvadsflottorna, eller att det i praktiken är omöjligt att genomföra den. Där uppgavs också att de åtgärder som anges i resolutionen inte heller stöds av vetenskapliga bevis.
13 Tio andra medlemmar i IOTC framställde reservationer mot resolution nr 23/02 inom de tidsfrister som föreskrivs i artikel IX.5 i [avtalet] om inrättande av [IOTC]. Resolutionen blev därför inte bindande, enligt punkt 6 i samma artikel (se ovan punkterna 5 och 6).
14 Den 11 maj 2023 gav sökanden in en begäran till kommissionen om intern omprövning av den omtvistade reservationen i enlighet med artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på unionens institutioner och organ (EUT L 264, 2006, s. 13), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1767 av den 6 oktober 2021 (EUT L 356, 2021, s. 1) (nedan kallad Århusförordningen).
15 Genom det angripna beslutet avslog kommissionen sökandens begäran om omprövning med motiveringen att den omtvistade reservationen inte var en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen, eftersom reservationen inte innehöll någon bestämmelse som kunde strida mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 f i nämnda förordning. Den omtvistade reservationen mot antagandet av nya regler inom IOTC skulle inte ha någon negativ inverkan på målen för unionens miljöpolitik.
16 Sökanden har, med stöd av Blue Marine Foundation, yrkat att tribunalen ska
17 Kommissionen har, med stöds av Konungariket Spanien och Republiken Frankrike, yrkat att tribunalen ska
18 Till stöd för sin talan har sökanden åberopat tre grunder. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 2.1 f i Århusförordningen. Den andra grunden avser åsidosättande av försiktighetsansatsen. Den tredje grunden rör åsidosättande av rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006 (EUT L 343, 2009, s. 1).
19 Genom den första grunden har klaganden, med stöd av Blue Marine Foundation, gjort gällande att kommissionen gjorde fel när den avvisade bolagets begäran om omprövning av den omtvistade reservationen med motiveringen att den inte innehöll bestämmelser som [kunde] strida mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen. Den omtvistade reservationen strider nämligen dels mot försiktighetsansatsen, dels mot förordning nr 1224/2009. Sådana åsidosättanden utgör överträdelser av unionens miljörätt, oberoende av genomförandet av resolution nr 23/02 i unionens rättsordning.
20 Kommissionen har, med stöd av Konungariket Spanien och Republiken Frankrike, bestritt sökandens argument. Kommissionen har för det första gjort gällande att den första grunden inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den på ett allmänt sätt hänvisar till begäran om omprövning. Den inkluderar således inte de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter som den grundas på. I andra hand har kommissionen gjort gällande att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden. Sökanden har nämligen inte visat på vilket sätt den omtvistade reservationen skulle kunna ha en negativ inverkan på uppnåendet av de mål för unionens miljöpolitik som anges i artikel 191 FEUF.
21 Kommissionen har i detta avseende understrukit att beslutet att reservera sig mot antagandet av IOTC:s nya regler, samtidigt som kommissionen fortsatt iakttar unionens befintliga rättsliga ram, inte kan få några negativa effekter på målen för unionens miljöpolitik och således inte i sig kan strida mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen.
22 Vad gäller frågan huruvida den första grunden kan tas upp till sakprövning anser kommissionen, dock utan någon särskild motivering, att sökanden endast har upprepat skälen till sin begäran om intern omprövning.
23 Tribunalen erinrar om att enligt artikel 76 d i rättegångsreglerna ska en ansökan innehålla uppgifter om saken i målet samt en kortfattad framställning om de grunder som åberopats. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan utföra sin prövning, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter (dom av den 7 mars 2017, United Parcel Service/kommissionen, T‑194/13, EU:T:2017:144, punkt 191).
24 Det ska även påpekas att för att en talan vid tribunalen ska kunna tas upp till sakprövning krävs det bland annat att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kortfattat men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan. Innehållet i en ansökan kan visserligen understödjas och kompletteras på särskilda punkter genom hänvisning till specifika avsnitt i bifogade handlingar, men en generell hänvisning till andra handlingar kan, även om dessa handlingar bifogas ansökan, inte kompensera att sådana väsentliga delar av den rättsliga argumenteringen som enligt ovan återgivna bestämmelser ska återfinnas i själva ansökan saknas (se dom av den 7 mars 2017, United Parcel Service/kommissionen, T‑194/13, EU:T:2017:144, punkt 192 och där angiven rättspraxis).
25 I förevarande fall framgår det av punkterna 48–51 i ansökan, vilka avser den första grunden, och av punkterna 42–47 i ansökan, avseende begreppet bestämmelser som kan strida mot miljörätten, att de faktiska och rättsliga omständigheter som sökanden grundar sin argumentation på, såsom de sammanfattats i punkt 19 ovan, är omedelbart begripliga mot bakgrund av innehållet i själva ansökan, även om sökanden har hänvisat till sin begäran om intern omprövning och till den andra och den tredje grunden för att visa att den omtvistade reservationen strider mot försiktighetsansatsen och mot förordning nr 1224/2009.
26 Av det ovan anförda följer, i motsats till vad kommissionen har hävdat, att den första grunden kan tas upp till sakprövning med hänsyn till kraven i artikel 76 d i rättegångsreglerna.
27 Enligt artikel 10.1 i Århusförordningen har en icke-statlig organisation eller annan person i allmänheten som uppfyller kriterierna i artikel 11 i förordningen rätt att begära en intern omprövning av ett agerande av den unionsinstitution eller det unionsorgan som vidtagit förvaltningsåtgärden eller, i fråga om en påstådd förvaltningsförsummelse, borde ha vidtagit en sådan åtgärd, med hänvisning till att denna åtgärd eller försummelse strider mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 f i förordningen. En sådan begäran ska vara skriftlig och lämnas in senast åtta veckor efter det att förvaltningsåtgärden vidtogs, meddelades eller offentliggjordes – beroende på vilket datum som infaller sist – eller, i fråga om en påstådd förvaltningsförsummelse, senast åtta veckor efter det att förvaltningsåtgärden skulle ha vidtagits. Begäran ska innehålla grunderna för omprövningen.
28 I artikel 2.1 g i Århusförordningen definieras begreppet förvaltningsåtgärd, i den mening som avses i förordningen, som en icke-lagstiftningsakt som antas av en unionsinstitution eller ett unionsorgan och som har rättsverkan utanför institutionen eller organet i fråga samt innehåller bestämmelser som kan strida mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 f.
29 Enligt artikel 2.1 f i Århusförordningen avser begreppet miljörätt unionslagstiftning som, oberoende av dess rättsliga grund, bidrar till att uppnå målen i unionens miljöpolitik enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt: att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt samt främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.
30 Det krävs därför, för att en begäran om intern omprövning ska kunna tas upp till sakprövning, att det föreligger en förvaltningsåtgärd eller en förvaltningsförsummelse som kan strida mot miljörätten i den mening som avses i Århusförordningen (beslut av den 6 juni 2024, Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice/rådet, T‑1151/23, ej publicerat, EU:T:2024:391, punkt 12).
31 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva sökandens argument och avgöra huruvida kommissionen kunde avvisa begäran om omprövning av den omtvistade reservationen med motiveringen att den inte innehöll bestämmelser som [kunde] strida mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen.
32 I förevarande fall har kommissionen i det angripna beslutet gjort gällande att den endast hade framställt en reservation i enlighet med artikel IX.5 i avtalet om inrättande av IOTC. Denna åtgärd medförde att resolution nr 23/02 inte var bindande för unionen, vilket innebar att unionen inte var skyldig att genomföra resolutionen i sin rättsordning.
33 Kommissionen ansåg således att en reservation mot antagandet av nya regler, samtidigt som unionens befintliga rättsliga ram, inbegripet unionens miljölagstiftning, fortsatt iakttas, inte skulle ha någon negativ inverkan på målen för unionens miljöpolitik och inte i sig kunna strida mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen (punkt 2.1 i det angripna beslutet).
34 Det ska inledningsvis noteras att kommissionen inte avslog begäran om omprövning i sak, med motiveringen att den omtvistade reservationen inte stred mot miljörätten. I stället fann den att begäran inte kunde tas upp till prövning, med motiveringen att denna reservation inte innehöll någon bestämmelse som kunde strida mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 f i Århusförordningen och att den följaktligen inte utgjorde en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i samma förordning.
35 Det ska i detta hänseende påpekas att de förvaltningsåtgärder som kan bli föremål för en begäran om intern omprövning enligt artikel 10 i Århusförordningen, enligt artikel 2.1 g i denna förordning, är icke-lagstiftningsakter som antas av en unionsinstitution eller ett unionsorgan och som har rättsverkan utanför institutionen eller organet i fråga samt innehåller bestämmelser som kan strida mot miljörätten i den mening som avses i artikel 2.1 f i samma förordning.
36 I förevarande fall ansåg kommissionen att sökandens begäran om omprövning inte kunde tas upp till sakprövning, av det enda skälet att den inte avsåg en rättsakt som innehöll bestämmelser som kunde strida mot miljörätten. Det ska således påpekas att kommissionen inte avslog begäran om intern omprövning på grund av att andra villkor som anges i artikel 10.1 i Århusförordningen, med avseende på en sådan begäran, eller som framgår av artikel 2.1 g i förordningen, beträffande begreppet förvaltningsåtgärd, inte var uppfyllda i förevarande fall.
37 Vad gäller frågan huruvida begäran om omprövning i fråga avsåg en åtgärd som kunde strida mot unionens miljölagstiftning, ska det erinras om att det framgår av skäl 10 i förordning 2021/1767 att det vid bedömningen av om en förvaltningsåtgärd innehåller bestämmelser som på grund av sina effekter kan strida mot miljörätten är nödvändigt att överväga om dessa bestämmelser kan ha en negativ inverkan på uppnåendet av de mål för unionens miljöpolitik som anges i artikel 191 FEUF, vilka inkluderar att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt och att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem.
38 I sin begäran om omprövning gjorde sökanden gällande – redan i detta administrativa skede med stöd av Blue Marine Foundation – att den omtvistade reservationen kunde strida mot försiktighetsansatsen i artikel 191 FEUF. Den omtvistade reservationen strider dessutom mer specifikt mot artikel 2.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22), i vilka målen för den gemensamma fiskeripolitiken fastställs, i synnerhet att [d]en gemensamma fiskeripolitiken ska tillämpa försiktighetsansatsen i fiskeriförvaltningen och ska säkerställa att nyttjandet av de levande marina biologiska resurserna sker på ett sådant sätt att populationerna av skördade arter återställs till och bevaras över nivåer som säkerställer en maximal hållbar avkastning.
39 Enligt sökanden var den omtvistade reservationen även oförenlig med förordning nr 1224/2009 om kontroll av den gemensamma fiskeripolitiken. Sökanden har i detta avseende understrukit att det i artikel 14.3 i denna förordning föreskrivs att den tillåtna toleransmarginalen för den i fiskeloggboken registrerade uppskattningen av de mängder i kilogram fisk som behålls ombord [ska] vara 10 % per art. Enligt sökanden bidrar den mycket omfattande användningen av FAD av de franska och spanska flottorna i Indiska oceanen för att fiska tonfisk till att uppskattningarna i detta avseende överskrids.
40 Av detta följer att de skäl för omprövning som sökanden har anfört i sin begäran om omprövning avser potentiella åsidosättanden av konkreta bestämmelser i miljörätten, vilka bland annat stadfäster försiktighetsansatsen på området för den gemensamma fiskeripolitiken.
41 Som framgår av bland annat punkterna 10 och 11 ovan anger andra och tredje skälen i resolution nr 23/02 målet att bevara fiskbestånden.
42 Genom att framställa den omtvistade reservationen motsatte sig unionen aktivt antagandet av åtgärder som syftar till ett ökat skydd för vissa fiskbestånd. Reservationen fick närmare bestämt till följd att unionen inte var skyldig att i sin rättsordning fastställa och genomföra de åtgärder som föreskrivs i resolution nr 23/02.
43 I motsats till vad kommissionen anförde i det angripna beslutet och trots att den omtvistade reservationen inte medförde någon förändring av läget i unionens miljörätt, kunde den följaktligen ha en negativ inverkan på uppnåendet av de mål för unionens miljöpolitik som anges i artikel 191 FEUF.
44 Det ska i detta sammanhang påpekas att det framgår av skäl 11 i Århusförordningen att även en försummelse att vidta en åtgärd bör kunna bli föremål för en begäran om omprövning, trots att vid en sådan försummelse unionens miljörätt per definition inte har ändrats.
45 Under dessa omständigheter gjorde kommissionen en felaktig bedömning när den avslog sökandens begäran om omprövning av det skäl som angavs i det angripna beslutet, utan att i sak pröva huruvida de skäl för omprövning som sökanden hade anfört kunde ge upphov till rimliga tvivel, det vill säga allvarliga tvivel, beträffande den miljörättsliga bedömning som unionsinstitutionen eller unionsorganet gjorde vid framställandet av den omtvistade reservationen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2019, TestBioTech m.fl./kommissionen, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, punkt 69, och dom av den 6 oktober 2021, ClientEarth/kommissionen, C‑458/19 P, EU:C:2021:802, punkt 60).
46 Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den första grunden, och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras. Det är därmed inte nödvändigt att pröva den andra eller den tredje grunden.
47 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandens rättegångskostnader. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
48 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Konungariket Spanien och Republiken Frankrike ska därmed bära sina rättegångskostnader.
49 Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att även andra intervenienter än de som nämns i punkterna 1 och 2 i denna artikel ska bära sina rättegångskostnader. Blue Marine Foundation, som har intervenerat till stöd för sökandens yrkanden, ska bära sina rättegångskostnader, eftersom Blue Marine Foundation inte har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
1 Rättegångsspråk: franska.