Förslag till avgörande av generaladvokat Nicholas Emiliou föredraget den 26 juni 2025

1 Originalspråk: engelska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

5 Moniteur belge, 31 december 1980, s. 14584.

6 Arrêté royal du 14 mai 2009 fixant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux lieux d’hébergement au sens de l’article 74/8, § 1er, de la loi du 15 décembre 1980 (Kunglig förordning av den 14 maj 2009 om fastställande av driftsföreskrifter för sådana inkvarteringsanläggningar som avses i artikel 74/8.1 i lagen av den 15 december 1980), Moniteur belge, 27 maj 2009, s. 38857.

7 Arrêté royal du 17 février 2012 déterminant un lieu visé par l’article 74/8, § 2, de la loi du 15 décembre 1980 (Kunglig förordning av den 17 februari 2012 om fastställande av en sådan plats som avses i artikel 74/8.2 i lagen av den 15 december 1980), Moniteur belge, 15 mars 2012, s. 15767.

8 Med motiveringen att klagandena inte uppfyllde villkoren för inresa enligt lagen av den 15 december 1980 (bland annat innehav av giltigt visum).

9 På grundval av artikel 74/5.1.2 i lagen av den 15 december 1980, motsvarande förvarsgrunden i artikel 8.3 c i mottagandedirektivet, alltså tagande i förvar inom ramen för ett gränsförfarande med syftet att avgöra huruvida den berörde har rätt att resa in i landet.

10 Se artikel 2.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1), där de yttre gränserna definieras som medlemsstaternas landgränser, inklusive flod- och insjögränser, sjögränser samt flygplatser och flod-, kust- och insjöhamnar, såvida de inte räknas som inre gränser.

11 Både den hänskjutande domstolen och den belgiska regeringen har hänvisat till denna inkvarteringsanläggning som en förvarsplats för de berörda klagandena.

12 Enligt artikel 57/6.2 i lagen av den 15 december 1980 måste CGRA meddela sitt beslut efter prioriterad handläggning i fall där den som har ansökt om internationellt skydd hålls i förvar på en viss plats, antingen inne i landet eller vid gränsen; se även artikel 31.7 i förfarandedirektivet.

13 Se dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367 (nedan kallad domen i målet FMS m.fl.), dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd), C‑808/18, EU:C:2020:1029 (nedan kallad domen i målet kommissionen/Ungern) och dom av den 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505 (nedan kallad domen i mål C‑72/22 PPU).

14 Se domen i mål C‑72/22 PPU, punkt 74, och mitt förslag till avgörande i samma mål ( EU:C:2022:431, punkt 126) (nedan kallat mitt förslag till avgörande i mål C‑72/22 PPU).

15 Se domen i målet FMS m.fl., punkt 236.

16 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98); se artiklarna 2.2 a och 4.4 i detta.

17 Se, exempelvis, European Parliamentary Research Service [Europaparlamentets utredningstjänst], Asylum procedures at the border – European implementation assessment, PE 654.201, november 2020 (nedan kallad EPRS-rapporten).

18 Se domen i målet FMS m.fl., punkt 239.

19 Jag noterar att termen gräns kan förstås genom hänvisning till kodexen om Schengengränserna (se fotnot 9 ovan) men att det inte finns någon legaldefinition av transitzon vare sig i förfarandedirektivet eller i någon annan relevant rättsakt. I vardagsspråket brukar emellertid transitzon vanligtvis åsyfta områden, i allmänhet inom internationella flygplatser och hamnar, som är belägna vid eller i anslutning till gränsövergångar (även om det är den berörda staten som avgör dessa områdens exakta utsträckning) och där personer som har korsat gränsen tillfälligt uppehåller sig i väntan på att resa vidare eller beviljas inresa i den aktuella staten. Det måste också påpekas att såvitt avser utnyttjandet av det utrymme för skönsmässig bedömning som skapas genom artikel 43 i förfarandedirektivet innehåller de bestämmelser i lagen av den 15 december 1980 genom vilka det införs gränsförfaranden endast en hänvisning till gränser, medan transitzoner inte nämns där. Den bedömning som jag gör här avser emellertid båda termerna, med tanke på att de uppträder tillsammans i artikel 43 i förfarandedirektivet.

20 Se, exempelvis, de båda jämförande undersökningarna European Asylum Support Office (EASO), Border procedures for asylum applications in EU+ countries, september 2020 och EPRS report, fotnot 16, a.a.

21 Alltså konkret i områden belägna i anslutning till gränsövergångar, med tanke på att en person ju inte kan hållas i förvar precis på gränsen.

22 Se mitt förslag till avgörande i mål C‑72/22 PPU, punkt 127.

23 Se, exempelvis, Europaparlamentets resolution av den 10 februari 2021 om genomförandet av artikel 43 i [direktiv 2013/32] (EUT C 465, 2021, s. 47).

24 Något som såvitt avser unionsrätten uttryckligen föreskrivs i kodexen om Schengengränserna; se fotnot 9 ovan.

25 Se även Europadomstolen, 25 juni 1996, Amuur mot Frankrike, CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 52, där tillämplig lag i sådana zoner står i fokus.

26 I stället för att direkt utpeka platser för förvar under gränsförfaranden uppnår den belgiska lagstiftningen samma resultat genom en process i två steg. Först ställs det nämligen upp ett krav på att förvar ska ske på en plats vid gränsen och sedan fastställs det, med hjälp av en rättslig fiktion, vilka platser som ska anses vara belägna vid gränsen. Användningen av det förfaringssättet påverkar emellertid inte det väsentliga innehållet i den bedömning som jag gör här.

27 Kommissionen har lagt fram sitt argument i samband med att den har sagt sig godta att medlemsstaterna har utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller exakt var transitzonerna ska vara belägna och hur stora de ska vara; se fotnot 18 ovan.

28 Se domen i målet FMS m.fl., punkt 242 och följande punkter, och domen i målet kommissionen/Ungern, punkt 181.

29 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv [2013/32] (EUT L, 2024/1348).

30 Se artikel 54 i den nya förordningen om asylförfaranden.

31 Se domen i målet FMS m.fl., punkt 235.

32 Ibidem punkt 241.

33 Se i synnerhet den nationella rättspraxis som hänvisas till i punkt 3.1.1 i begäran om förhandsavgörande.

34 Den hänskjutande domstolen har också (liksom i sin tredje tolkningsfråga) hänvisat till fallet där det meddelas beslut om vidare prövning, vilket är ett interimistiskt beslut med innebörden att det krävs vidare prövning. Enligt belgisk rätt medför ett sådant beslut samma sak som fyraveckorsperiodens utgång, nämligen att sökanden beviljas inresa. Beslut om vidare prövning förefaller ha meddelats i målen C‑54/24–C‑56/24, men detta fick ingen inverkan på de berörda klagandenas ställning, eftersom de redan hade beviljats inresa i och med fyraveckorsperiodens utgång. Därför är det inte relevant att göra en särskild bedömning avseende fallet med beslut om vidare prövning.

35 Se artikel 26.1 i förfarandedirektivet, där det på tal om detta hänvisas till mottagandedirektivet.

36 Se domen i mål C‑72/22 PPU, punkt 83 och där angiven rättspraxis.

37 Se artiklarna 2 f och 4.1 i förfarandedirektivet.

38 Se punkt 4.3 b ii) i begäran om förhandsavgörande.

39 Här vill jag erinra om att det endast är under de omständigheter som uttömmande räknas upp i artikel 31.8 i förfarandedirektivet som beslut i sak får fattas inom ramen för ett gränsförfarande.

40 Om ett gränsförfarande följs av ett påskyndat förfarande, begränsas emellertid beslutet i sak nödvändigtvis till de omständigheter som uttömmande räknas upp i artikel 31.8 i förfarandedirektivet såvitt avser båda dessa förfarandetyper.

41 Skäl 18 i förfarandedirektivet har följande lydelse: Det ligger i såväl medlemsstaternas som de som ansöker om internationellt skydds intresse att beslut om ansökningar om internationellt skydd fattas så fort som möjligt, dock utan åsidosättande av kraven på att en adekvat och fullständig prövning utförs.

42 Se artikel 9 och skäl 16 i mottagandedirektivet.

43 Se punkt 4.3 b iv) i begäran om förhandsavgörande.

44 Se artiklarna 31.1, 31.7, 31.8 och 43.1 i förfarandedirektivet.

45 I överensstämmelse med artikel 40 i förfarandedirektivet.

46 Se artikel 17.5 i förfarandedirektivet.

47 Se dom av den 8 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prövning av förvar ex officio), C‑704/20 och C‑39/21, EU:C:2022:858, punkt 61 och där angiven rättspraxis (nedan kallad domen i målen C‑704/20 och C‑39/21).

48 Dessutom stadgas följande i artikel 9.1 andra stycket i mottagandedirektivet: De administrativa förfaranden[a] avseende grunderna för förvar i artikel 8.3 ska utföras med tillbörlig skyndsamhet och noggrannhet. Förseningar i administrativa förfaranden som inte kan tillskrivas sökanden berättigar inte fortsatt förvar. Vidare anges i skäl 16 i samma direktiv att förvar inte [ska] vara längre än den tid som rimligen behövs för att fullfölja de relevanta förfarandena.

49 Se dom av den 25 juni 2020, Ministerio Fiscal (Tillgång till förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, punkterna 101–105 och där angiven rättspraxis; se även skäl 15 i mottagandedirektivet.

50 Den hänskjutande domstolen har hänvisat mer allmänt till ett överskridande av fristen på fyra veckor. Med tanke dels på att den domstolen saknar behörighet i frågor som rör förvar, dels på att klagandena i samtliga mål formellt beviljades inresa, kan emellertid det aktuella överskridandet inte tänkas avse något annat än underlåtenhet att fatta beslut inom den aktuella fyraveckorsperioden.

51 Närmare bestämt anförde klagandena i målen C‑52/24 och C‑53/24, till skillnad från övriga klagande, inte i sin stämningsansökan någon grund som avsåg överträdelse av artikel 57/6/4 i lagen av den 15 december 1980, genom vilken artikel 43 i förfarandedirektivet har införlivats med belgisk rätt. Dessa båda klagande åberopade visserligen sedan en sådan påstådd överträdelse vid förhandlingen, men den hänskjutande domstolen har angett att grunder som inte anförs i stämningsansökan i princip inte kan upptas till sakprövning.

52 Exempelvis om EU-domstolen skulle göra bedömningen att utredningsåtgärder som har vidtagits under fyraveckorsperioden inte får beaktas efter utgången av den perioden (tvärtemot den ståndpunkt som jag har redovisat i punkterna 71–75 i detta förslag till avgörande).

53 Se domen i målen C‑704/20 och C‑39/21, punkt 91 och där angiven rättspraxis.

54 Dom av den 4 oktober 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky, C‑406/22, EU:C:2024:841.

55 I de nu aktuella målen uppmärksammade dessutom de klagande som inte hade anfört en relevant grund i sin stämningsansökan obestridligen den hänskjutande domstolen på den berörda frågan, inte minst genom att ta upp denna vid förhandlingen; se fotnot 50 ovan.