Förslag till avgörande av generaladvokat Jean Richard de la Tour föredraget den 22 oktober 2024

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts fiktiva namn. Dessa namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Se skälen 1 och 2 i rådets genomförandeförordning (EU) 2022/382 av den 4 mars 2022 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs (EUT L 71, 2022, s. 1).

4 Se statistik från Europeiska unionens statistikkontor (Eurostat) tillgänglig på följande webbplats: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Temporary_protection_for_persons_fleeing_Ukraine_-_monthly_statistics.

5 Se karta från Eurostat över antal tredjelandsmedborgare, i varje medlemsstat, som har flytt från Ukraina och åtnjuter ett tillfälligt skydd, tillgänglig på följande webbplats: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Map_TP_2024M06.jpg.

6 EGT L 212, 2001, s. 12.

7 EUT L 348, 2008, s. 98.

8 EUT L, 2023/2409.

9 Se, bland annat, beträffande denna mekanism och tillämpningen av den i medlemsstaterna, Mantu, S. A., Zwaan, K. M., och Strik, M.H. A., The Temporary Protection Directive: central themes, problem issues and implementation in selected Member States, Université Radboud de Nimègue, Nimègue, 2023. Vad gäller tillämpningen av denna mekanism i Nederländerna, se, i denna publikation, Geertsema, K., Implementation and Practise of the Temporary Protection Directive in the Netherlands, särskilt s. 57.

10 Det ska även påpekas att detta direktiv, i vissa fall, tillåter medlemsstaterna att individuellt upphöra med detta skydd. Se, bland annat, de fall i vilka en person får undantas från tillfälligt skydd som anges i artikel 28 i detta direktiv.

11 Vid den tidpunkten visade uppskattningarna att unionen … sannolikt [kommer] att ställas inför ett mycket stort antal fördrivna personer, potentiellt 2,5–6,5 miljoner, till följd av den väpnade konflikten, varav 1,2–3,2 miljoner personer väntas söka internationellt skydd. Förenta nationernas (FN) höge flyktingkommissarie uppskattar att upp till fyra miljoner människor i värsta fall potentiellt kommer att behöva fly från Ukraina (skäl 6 i genomförandebeslut 2022/382).

12 Som följer av skäl 12 i detta genomförandebeslut ankommer det på varje enskild medlemsstat att välja mellan dessa båda skyddssystem. Se, beträffande begreppet tillräckligt skydd enligt nationell rätt, meddelande från kommissionen om operativa riktlinjer för genomförandet av rådets genomförandebeslut (EU) 2022/382 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs (EUT C 126 I, 2022, s. 1), s. 3.

13 Kommissionen preciserade vid förhandlingen att sexton medlemsstater hade använt denna möjlighet och angav samtidigt att Konungariket Nederländerna är en av de få medlemsstater (fem till antalet) som i denna krets inkluderat tredjelandsmedborgare som var tillfälligt bosatta i Ukraina.

14 Rådet förefaller således anse att genomförandet av mekanismen för tillfälligt skydd inte är begränsad till en varaktighet på högst tre år. Det kan konstateras att Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Amsterdam, Nederländerna) och Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är de hänskjutande domstolarna, tvärtom av artikel 4.2 i direktiv 2001/55 tycks dra slutsatsen att den totala varaktigheten av det tillfälliga skyddet enligt detta direktiv inte ska vara längre än tre år (se beslutet om hänskjutande i mål C‑244/24, punkt 2.2, och den dom som meddelats av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) den 17 januari 2024 (NL:RVS:2024:32, nedan kallad Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 17 januari 2024), punkt 5.1).

15 EUT L, 2024/1836.

16 Se skälen 6–8 i genomförandebeslut 2024/1836.

17 Stb. 2004, nr 691.

18 Stb. 2000, nr 495.

19 Stb. 2000, nr 497.

20 Till stöd för denna ståndpunkt, angav statssekreteraren bland annat följande skäl: Systemet kan komma att utnyttjas på ett otillbörligt sätt, systemets attraktiva karaktär för tredjelandsmedborgare från andra medlemsstater har medfört en tillströmning av dessa medborgare till Nederländerna och mottagningskapaciteten i denna medlemsstat är begränsad.

21 Denna grupp omfattade cirka 6000 personer. Se Geertsema, K., a.a., s. 62.

22 Beviljandet av ytterligare sex månader av skydd motiverades av den betydande tillströmningen av asylsökande och det tryck som detta medförde på mottagandet (se beslutet om hänskjutande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) i mål C‑290/24, punkt 3.4).

23 Stcrt. 2022, nr 22623 (nedan kallad ändringsförordningen).

24 Stcrt. 2001, nr 10.

25 Enligt artikel 3.2 i ändringsföreskrifterna ska denna del ha retroaktiv verkan från den 4 mars 2022.

26 Enligt artikel 3.3 i ändringsförordningen ska denna del träda i kraft retroaktivt den 19 juli 2022.

27 Stcrt. 2023, no 7194.

28 Nämligen 90 dagar före inledningen av Rysslands invasion, det vill säga den frist för uppehållstillstånd utan visum som gäller för ukrainska medborgare inom Schengenområdet.

29 Jag kommer i min bedömning i huvudsak att hänföra till datumet den 4 mars 2025, som var det enda datum som var känt vid den tidpunkt då de nederländska domstolarna uttalade sig, och inte datumet den 4 mars 2026, som nu utgör slutdatum för perioden för den frivilliga förlängningen av mekanismen för tillfälligt skydd.

30 NL:RBDHA:2023:11897.

31 Enligt Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) finns det ingenting i lydelsen av artikel 7 i direktiv 2001/55 som gör det möjligt att styrka att det tillfälliga skyddet enligt detta direktiv enbart avser materiella rättigheter, såsom rätten att bedriva verksamhet som anställd och erhålla en bostad, och inte varaktigheten av detta skydd.

32 Till stöd för denna tolkning av artikel 1 i genomförandebeslut 2023/2409, hänvisade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) bland annat till förslag till rådets genomförandebeslut om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382, som framställdes av kommissionen den 19 september 2023 (COM(2023) 546 final). Ingressen i detta förslag, särskilt fotnoten på sidan 2, nämner inte artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382. Denna domstol drog av detta slutsatsen att denna bestämmelse endast är relevant för genomförandebeslut 2023/2409 under förutsättning att medlemsstaterna tillämpar denna bestämmelse vid tidpunkten för rådets antagande av detta genomförandebeslut. Denna tolkning grundar sig även på en medlemsstats befogenhet att upphöra att tillämpa en frivillig bestämmelse i unionsrätten.

33 NL:RBDHA:2024:4247.

34 Se punkterna 5.2–5.2.2 i beslutet om hänskjutande i mål C‑290/24.

35 NL:RBDHA:2024:3694.

36 NL:RBDHA:2024:4294.

37 Se punkt 5.1 respektive 5.1.1 och punkt 5.3 i detta beslut om hänskjutande.

38 Se det förslag till genomförandebeslut som anges i fotnot 31 i detta förslag till avgörande (s. 5).

39 Vidare kan den omständigheten att fotnoten på sidan 2 i det förslag som ledde fram till genomförandebeslut 2023/2409 inte nämner artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382, enligt denna domstol, förklaras av att denna fotnot endast avser den grupp av personer för vilken rådet ursprungligen aktiverade det tillfälliga skyddet.

40 Se punkterna 71–76 i detta förslag till avgörande.

41 Som den nederländska regeringen har angett, bestämdes det att beslut om återvändande skulle antas kort före det datum då vistelsen blev olaglig. Besluten antogs i två omgångar. Den första omgången, med cirka 700 beslut om återvändande, antogs den 7 februari 2024 och den andra omgången, med cirka 630 beslut om återvändande, antogs den 21 februari 2024. Således kom 1360 tredjelandsmedborgare att befinna sig i situationer av olaglig vistelse i Nederländerna från den 5 mars 2024.

42 Den hänskjutande domstolen har, till stöd för denna tolkning, hänvisat till domarna av den 30 maj 2013, Arslan ( C‑534/11, EU:C:2013:343, punkterna 48 och 49), och av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 59), samt till förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:90, punkt 49).

43 Den hänskjutande domstolen har, i detta hänseende, hänvisat till domen av den 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Återvändande av ensamkommande barn) C‑441/19, EU:C:2021:9, punkterna 79 och 80).

44 Logiskt sett bör de som försvarar denna ståndpunkt betrakta den 4 mars 2026 som slutdatum för detta skydd.

45 Min kursivering.

46 Se, i synnerhet, skälen 1, 2, 5, 6 och 7 i detta genomförandebeslut.

47 Enligt denna bestämmelse ska med fördrivna personer avses medborgare i tredjeland eller statslösa personer, vilka har varit tvungna att lämna sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion eller har blivit evakuerade, särskilt som reaktion på en vädjan från internationella organisationer, och inte kan återvända på trygga och varaktiga villkor på grund av de förhållanden som råder i det landet, och vilka eventuellt kan omfattas av artikel 1A i [konventionen om flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 och trädd i kraft den 22 april 1954 (Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)), som kompletterades genom protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, vilket ingicks i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967] eller av andra internationella eller nationella instrument som ger internationellt skydd.

48 Beträffande detta villkor, se även skäl 11 i genomförandebeslut 2022/382.

49 Eller till och med den 4 mars 2026, enligt genomförandebeslut 2024/1836.

50 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 58).

51 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 59).

52 Eller till och med den 4 mars 2026, enligt genomförandebeslut 2024/1836.

53 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 60).

54 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

55 Se skäl 21 i genomförandebeslut 2022/382.

56 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

57 Se, bland annat, dom av den 17 november 2022, Avicarvil Farms ( C‑443/21, EU:C:2022:899, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

58 Se, bland annat, dom av den 25 januari 2022, VYSOČINA WIND ( C‑181/20, EU:C:2022:51, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

59 Se punkterna 40–42 i detta förslag till avgörande.

60 Se punkt 43 i detta förslag till avgörande.

61 Se, bland annat, dom av den 17 november 2022, Avicarvil Farms ( C‑443/21, EU:C:2022:899, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

62 Det ska emellertid erkännas, såsom rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Rotterdam, Nederländerna) gjorde, i sin dom av den 9 augusti 2023, att statssekreterarens påstående att han avsåg tillämpa direktiv 2001/55 på ett generöst sätt ursprungligen kunde antyda att de personer som åtnjöt ett frivilligt skydd skulle behandlas, inbegripet långsiktigt, på samma sätt som de övriga personer som fördrivits från Ukraina (punkt 6.5 i denna dom). Jag tvivlar emellertid på att detta påstående utgör en specifik försäkring som, på ett entydigt sätt, skapat berättigande förväntningar hos de personer som åtnjöt ett frivilligt skydd.

63 Se, bland annat, dom av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465, punkterna 37, 38, 46, 58 och 59) och dom av den 9 november 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Tillämpningsområdet för återvändandedirektivet) ( C‑257/22, EU:C:2023:852, punkt 39). I synnerhet får tredjelandsmedborgare som har gett in en asylansökan inte vara föremål för ett beslut om återvändande så länge denna ansökan inte har prövats i första instans.

64 I synnerhet föreskrivs i artikel 20 i detta direktiv att [n]är det tillfälliga skyddet upphör skall medlemsstaternas gängse lagstiftning om skydd och om utlänningar tillämpas, utan att det påverkar artiklarna 21–23.

65 Det är i detta hänseende, enligt min uppfattning, redan uteslutet att de nederländska myndigheternas handlande kan omfattas av artikel 4.2 i direktiv 2008/115, i vilken anges att detta direktiv [inte] ska påverka tillämpningen av eventuella förmånligare bestämmelser för tredjelandsmedborgaren i gemenskapens regelverk om invandring och asyl.

66 EUT L 312, 2018, s. 1.