Domstolens dom (tionde avdelningen) 6 mars 2025

I mål C‑41/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) genom beslut av den 1 december 2023, som inkom till domstolen den 22 januari 2024, i målet

DOMSTOLEN (tionde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden D. Gratsias samt domarna J. Passer (referent) och B. Smulders, generaladvokat: J. Kokott, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Waltham Abbey Residents Association, genom J. Devlin, SC, J. Kenny, BL, och D. Healy, solicitor, An Bord Pleanála, genom B. Foley, SC, A. Carroll, BL, och P. Reilly, solicitor, Irland, genom M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan, K. Hoare och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av D. McGrath, SC, F. Valentine, SC, och E. O’Callaghan, BL, Europeiska kommissionen, genom M. Noll-Ehlers och N. Ruiz García, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Direktiv 2011/92

Direktiv 2014/52

Direktiv 92/43

Irländsk rätt

Plan- och byggförordningen från år 2001

Lagen från år 2016

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

Prövning av tolkningsfrågorna

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT L 124, 2014, s. 1) (nedan kallat direktiv 2011/92).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Waltham Abbey Residents Association, en bostadsförening, och, å andra sidan, An Bord Pleanála (planläggningsmyndigheten, Irland) (nedan kallad myndigheten), Ireland (Irland) och Attorney General (riksåklagaren, Irland). Målet rör ett tillstånd som myndigheten beviljat för ett strategiskt projekt för uppförande av nya bostäder.

3 I skälen 7–9 i direktiv 2011/92 anges följande:

4 I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs följande:

5 I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:

6 I artikel 4 i direktiv 2011/92 föreskrivs följande:

7 Bilaga II.A till direktivet innehåller en förteckning över [u]ppgifter som ska lämnas av exploatören om de projekt som förtecknas i bilaga II. Den har följande lydelse:

8 I bilaga III till direktivet anges [k]riterier för att fastställa om de projekt som förtecknas i bilaga II bör omfattas av en miljökonsekvensbedömning.

9 Skälen 11 och 29 i direktiv 2014/52 har följande lydelse:

10 I artikel 6.3 i direktiv 92/43 föreskrivs följande:

11 I artikel 12.1 i direktivet föreskrivs följande:

12 I bilaga IV a till direktivet anges [a]lla arter av fladdermöss som tillhör underordningen microchiroptera.

13 I artikel 109 i Planning and Development Regulations 2001 (plan- och byggförordningen från år 2001), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:

14 I artikel 299B.2 i förordningen föreskrivs följande:

15 I section 8.3 i lagen från år 2016 föreskrivs följande:

16 I section 9.5 i lagen från år 2016 föreskrivs följande:

17 Målet vid den nationella domstolen rör ett strategiskt bostadsprojekt för uppförande av 123 lägenheter och tillhörande arbeten i Ballincollig (Irland).

18 Inför ansökan om tillstånd för projektet genomfördes en trädstudie och två förhandsbedömningsrapporter upprättades på exploatörens vägnar, den första för den bedömning av projektets miljöpåverkan som avses i direktiv 2011/92 (nedan kallad miljökonsekvensbedömning) och den andra för att på lämpligt sätt kunna bedöma projektets konsekvenser för de områden som utsetts till särskilda bevarandeområden eller särskilda skyddsområden i enlighet med artikel 6.3 i direktiv 92/43.

19 Den första rapporten innehåller inte någon särskild analys av fauna och flora, det hänvisas inte till projektets inverkan på fladdermöss och det hänvisas inte till den biologiska mångfalden i den utvärderingstabell som ingår i rapporten. Det finns inte heller något särskilt omnämnande av projektets faktiska inverkan på fladdermöss i den andra rapporten, eftersom den rapporten endast innehåller en allmän hänvisning till att störningar på faunan kan vara en direkt följd av förlust av livsmiljö (till exempel holkar för fladdermöss) eller en indirekt följd av buller, vibrationer och ökad aktivitet i samband med byggande och exploatering. Den enda hänvisningen till biologisk mångfald finns i den andra rapporten, i vilken det emellertid endast hänvisas till Natura 2000-områden och inte till ekosystemet på själva byggplatsen.

20 Vad gäller trädbedömningen utfördes denna under en enda dag och tretton träd som skulle avverkas identifierades. Vid denna bedömning beaktades inte fladdermössens faktiska eller potentiella användning av träden eller huruvida det berörda området användes av fladdermössen för att söka föda eller förflytta sig. Även om det i förhandsbedömningsrapporten avseende miljökonsekvensbedömningen föreslås att den befintliga vegetationen inom detta område i möjligaste mån ska bevaras och det anges att en förbättring av vegetationen genom nya åtgärder för landskapsvård skulle medföra att det aktuella projektet får en positiv inverkan på den biologiska mångfalden, ska emellertid ett visst antal träd avverkas, däribland ett visst antal cypresser och två av de sex ekar som finns på området.

21 Den 7 juli 2020 inkom klaganden i det nationella målet med ett yttrande till myndigheten i vilket det angavs att den föreslagna byggplatsen låg i omedelbar närhet av en biologisk korridor vid floden Lee. I yttrandet angavs vidare att det hade gjorts visuella observationer av fladdermöss på denna plats och påpekades, med stöd av en studie av fladdermusfaunan som utfördes år 2016, bland annat att [d]en aktuella inventeringen av fladdermöss i det omedelbara närområdet [visade] att det finns flera olika fladdermusarter som använder flodkorridoren och [att] den avgörande inverkan på dessa djur [var en följd] av den potentiella förlusten av holkar, förlusten av födoplatser och störningen på förflyttningsvägar.

22 Den 11 september 2020 rekommenderade granskaren att ett tillstånd skulle beviljas. Granskaren ansåg att det berörda området i allmänhet inte erbjöd lämpliga livsmiljöer för vilda djur eller arter som är skyddsvärda, men angav att avverkningen av träden skulle ske i enlighet med råd från en ekolog med lämpliga kvalifikationer för att undvika en potentiell inverkan av det aktuella projektet på fladdermössen. Granskaren gjorde inte någon förhandsbedömning av miljökonsekvensbedömningen, utan ansåg efter att ha gjort en preliminär undersökning att en sådan förhandsbedömning inte var nödvändig.

23 Genom beslut av den 16 september 2020 beviljade myndigheten tillstånd för projektet utan att kräva någon miljökonsekvensbedömning och utan att inhämta ytterligare information om förekomsten av fladdermöss. Myndigheten ansåg nämligen baserat på sin egen förhandsbedömning av huruvida det var nödvändigt att låta projektet genomgå en miljökonsekvensbedömning, att den rapport avseende denna fråga som lämnats in av exploatören på ett lämpligt sätt [identifierade] och [beskrev] de direkta, indirekta och kumulativa effekterna av det föreslagna projektet på miljön och drog slutsatsen att det föreslagna projektet sannolikt inte skulle medföra någon betydande miljöpåverkan på grund av det berörda områdets art, storlek och lokalisering. Exploatören ombads inte att lämna någon kompletterande information till följd av klagandens yttrande. I enlighet med en rekommendation från granskaren ska emellertid det tillstånd som beviljats innehålla följande villkor:

24 Klaganden överklagade detta beslut till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland), som är den hänskjutande domstolen, och vill för det första få klarhet i huruvida direktiv 2011/92 bland annat kräver att exploatören inhämtar all relevant information om de arter eller livsmiljöer som skulle kunna påverkas av det aktuella projektet genom att genomföra eller inhämta lämpliga vetenskapliga studier för att undanröja alla tvivel om att projektet har en betydande påverkan på sådana arter eller livsmiljöer. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i vilka skyldigheter exploatören och den behöriga myndigheten i förekommande fall har för det fall en utomstående lämnar kompletterande information till den myndigheten som objektivt sett kan ge upphov till tvivel om projektets miljöpåverkan.

25 Den hänskjutande domstolen vill i detta avseende få klarhet i vilket gränsvärde som ska tillämpas, det vill säga huruvida myndigheten ska utesluta varje rimligt tvivel om projektets betydande miljöpåverkan eller endast ska fatta ett rimligt beslut på grundval av de handlingar som den har tillgång till. Den hänskjutande domstolen anser att om ett beslut som innebär att det inte krävs en miljökonsekvensbedömning är beroende av att varje rimligt tvivel kan uteslutas, är beslutet att inte göra en miljökonsekvensbedömning i förevarande fall rättsstridigt. Om prövningen endast avser huruvida myndighetens beslut är rimligt i stället för uteslutandet av varje tvivel finns det däremot omständigheter som skulle göra ett sådant beslut rimligt.

26 För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilken betydelse det har för de aspekter som avses i punkterna 24 och 25 ovan att de tvivel som klaganden har framfört i sitt yttrande av den 7 juli 2020 avser arter som omfattas av det strikta skydd som föreskrivs i artikel 12 i direktiv 92/43.

27 Mot denna bakgrund beslutade High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

28 Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 4.4–4.6 i direktiv 2011/92 ska tolkas så, att för det fall en utomstående part, inom ramen för ett förfarande för preliminär kontroll enligt den bestämmelsen, har lämnat information till den behöriga myndigheten som objektivt sett kan ge upphov till tvivel om projektets eventuella betydande miljöpåverkan, i synnerhet på en art som skyddas enligt direktiv 92/43, ska exploatören eller, i förekommande fall, den behöriga myndigheten själv inhämta all relevant information för att undanröja alla tvivel om denna miljöpåverkan och så, att den behöriga myndigheten ska besluta att det krävs en miljökonsekvensbedömning om sådana tvivel inte kan uteslutas.

29 Det ska erinras om att det i artikel 2.1 i direktiv 2011/92 föreskrivs att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, i den mening som avses i artikel 4 i direktivet, jämförd med bilaga I eller II till samma direktiv, ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning innan tillstånd ges (dom av den 28 februari 2018, Comune di Castelbellino, C‑117/17, EU:C:2018:129, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

30 I artikel 4.1 i direktiv 2011/92 anges att om inte annat följer av artikel 2.4 i direktivet ska projekt som redovisas i bilaga I till direktivet bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10 i samma direktiv. Sådana projekt anses således med nödvändighet medföra en risk för betydande miljöpåverkan.

31 För de projekt som redovisas i bilaga II till direktiv 2011/92 föreskrivs i artikel 4.2 i samma direktiv att medlemsstaterna ska bestämma om det aktuella projektet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning på grundval av en granskning från fall till fall eller på grundval av gränsvärden eller kriterier som fastställs av den berörda medlemsstaten eller, i förekommande fall, på grundval av båda förfarandena. Såsom framgår av denna bestämmelse jämförd med skäl 9 i direktivet medför sådana projekt inte alltid en betydande påverkan på miljön i varje enskilt fall, vilket innebär att en bedömning av effekterna av dessa projekt endast bör göras om medlemsstaterna anser att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

32 I artikel 4.3 i direktiv 2011/92 preciseras att medlemsstaterna får fastställa gränsvärden eller kriterier som avgör när projekt varken behöver omfattas av ett beslut enligt punkterna 4 och 5 i denna artikel eller en miljökonsekvensbedömning, och/eller gränsvärden eller kriterier som avgör när projekt under alla omständigheter ska genomgå en miljökonsekvensbedömning utan att omfattas av ett beslut enligt punkterna 4 och 5.

33 I fall där medlemsstaterna kräver att en sådan behovsbedömning ska ske föreskrivs slutligen i punkterna 4 och 5 ett förfarande för preliminär kontroll som ska genomföras på följande sätt.

34 För det första ska exploatören lämna information om det aktuella projektets art och den betydande miljöpåverkan som det kan antas medföra. En detaljerad förteckning över sådan information som ska lämnas finns i bilaga II.A till direktiv 2011/92. Denna information ska innehålla en beskrivning av sådan betydande miljöpåverkan som projektet kan antas medföra och en beskrivning av projektets alla troliga, mer betydande miljöeffekter, i den omfattning uppgifter om sådana effekter finns tillgängliga. Exploatören får även lämna en beskrivning av projektets särdrag och/eller åtgärder som planeras för att undvika eller förebygga vad som annars skulle kunna ha medfört en betydande negativ miljöpåverkan.

35 För det andra ska den behöriga myndigheten fatta sitt beslut baserat på den information som exploatören har lämnat, med hänsyn till de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III till direktiv 2011/92.

36 I detta sammanhang ska exploatören i tillämpliga fall ta hänsyn till tillgängliga resultat från andra relevanta bedömningar av det aktuella projektets miljöpåverkan som utförts i enlighet med annan unionslagstiftning än direktiv 2011/92. Vidare ska den behöriga myndigheten i tillämpliga fall ta hänsyn till resultatet av preliminära kontroller eller bedömningar av miljöpåverkan som utförts i enlighet med sådan lagstiftning.

37 För det tredje ska beslutet offentliggöras och det ska bland annat ange huvudskälen till varför det krävs eller inte krävs en miljökonsekvensbedömning, med hänvisning till de relevanta kriterier som anges i bilaga III till direktiv 2011/92.

38 I direktiv 2011/92 föreskrivs däremot inte uttryckligen någon skyldighet att samråda med allmänheten under förfarandet för preliminär kontroll. I skäl 29 i direktiv 2014/52, i vilket det syfte som eftersträvas med artikel 4.4–4.6 i direktiv 2011/92 klargörs, anges nämligen att [det] är … god förvaltningssed att beakta spontana kommentarer som kan ha inkommit från andra källor, såsom från allmänheten eller offentliga myndigheter, samtidigt som det anges att inget formellt samråd krävs i behovsbedömningsfasen.

39 I direktiv 2011/92 definieras inte heller i vilka fall den behöriga myndigheten kan eller bör begära att exploatören lämnar kompletterande information.

40 I direktiv 2011/92 föreskrivs således inte uttryckligen någon skyldighet för den behöriga myndigheten att, efter att ha mottagit ett yttrande från en utomstående part om det aktuella projektets eventuella betydande miljöpåverkan, begära kompletterande information från exploatören eller själv inhämta sådan information.

41 Enligt domstolens praxis följer det emellertid av artikel 2.1 i direktiv 2011/92 att en miljökonsekvensbedömning ska genomföras så snart det är sannolikt eller finns en risk för att det berörda projektet kommer att medföra en betydande miljöpåverkan. Med hänsyn till försiktighetsprincipen, som är en av hörnstenarna i unionens politik för en hög skyddsnivå på miljöområdet, och mot bakgrund av vilken direktiv 2011/92 ska tolkas, ska en sådan risk anses föreligga när det på grundval av objektiva uppgifter inte kan uteslutas att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 maj 2018, kommissionen/Polen, C‑526/16, EU:C:2018:356, punkterna 66 och 67 samt där angiven rättspraxis).

42 Härav följer att det inom ramen för ett förfarande för preliminär kontroll, som syftar till att fastställa huruvida det krävs en miljökonsekvensbedömning, ankommer på den behöriga myndigheten att beakta all relevant information som den har tillgång till, inbegripet information som har lämnats till myndigheten av en utomstående part på eget initiativ, när denna information innehåller objektiva uppgifter som gör det möjligt för myndigheten att bedöma huruvida det föreligger en risk för att projektet kommer att medföra en betydande miljöpåverkan.

43 För det fall den behöriga myndigheten, på grundval av den information som en utomstående part har tillhandahållit, anser att det inte kan uteslutas att det aktuella projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska den dessutom ge exploatören möjlighet att inkomma med kompletterande information innan den beslutar huruvida det krävs eller inte krävs en miljökonsekvensbedömning för projektet. Såsom framgår av ordalydelsen i artikel 4.4 och 4.5 i direktiv 2011/92 har exploatören nämligen en avgörande roll när det gäller att tillhandahålla den information som gör det möjligt för den behöriga myndigheten att fatta sitt beslut. För detta ändamål, och i synnerhet för att begränsa skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning till projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, måste denna myndighet förfoga över så fullständig information som möjligt.

44 Den ansvariga myndigheten kan vidare inte dra slutsatsen att det föreligger en risk för att projektet kommer att medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att den information som lämnats av exploatören är ofullständig utan att först ha begärt att exploatören ska inkomma med kompletterande information.

45 Om den behöriga myndigheten däremot, trots de uppgifter som lämnats av en utomstående part, på grundval av objektiva uppgifter kan utesluta att det aktuella projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, får myndigheten besluta att det inte krävs en miljökonsekvensbedömning, utan att vara skyldig att begära att exploatören ska lämna in kompletterande information till den.

46 Det ska tilläggas att enligt domstolens praxis ska ett projekt anses kunna medföra en betydande miljöpåverkan om det på grund av sin art riskerar att på ett väsentligt eller oåterkalleligt sätt förändra miljöfaktorer såsom fauna och flora, mark eller vatten, oberoende av dess storlek (dom av den 31 maj 2018, kommissionen/Polen, C‑526/16, EU:C:2018:356, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

47 Vidare, såsom domstolen redan har slagit fast, liknar ordalydelsen i artikel 2.1 i direktiv 2011/92 i allt väsentligt ordalydelsen i artikel 6.3 i direktiv 92/43 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 september 2004, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, punkt 42).

48 Enligt domstolens praxis innebär villkoret i artikel 6.3 i direktiv 92/43 att en sådan bedömning ska göras om det råder tvivel om huruvida effekterna inte blir betydande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 maj 2011, kommissionen/Belgien, C‑538/09, EU:C:2011:349, punkt 41 och där angiven rättspraxis). Domstolen har emellertid även slagit fast att artikel 6.3 ska tolkas så, att när en behörig myndighet i en medlemsstat beslutar att godkänna en plan eller ett projekt som kan påverka ett skyddat område enligt detta direktiv utan att därvid kräva en lämplig bedömning i den mening som avses i denna bestämmelse, ska myndigheten i tillräcklig utsträckning ange skälen till att den innan den beviljade ett sådant tillstånd kunde förvissa sig om att det – trots ingivna yttranden med motsatt uppfattning och trots eventuellt däri angivna rimliga tvivel – inte rådde något rimligt vetenskapligt tvivel om att projektet kunde påverka området på ett betydande sätt (dom av den 15 juni 2023, Eco Advocacy, C‑721/21, EU:C:2023:477, punkt 43).

49 Härav följer att två villkor måste vara uppfyllda för att den ansvariga myndigheten, inom ramen för ett förfarande för preliminär kontroll enligt direktiv 2011/92, med hänsyn till det yttrande som en utomstående part har inkommit med till den, ska vara skyldig att begära att exploatören ska inkomma med kompletterande information till den. För det första ska yttrandet avse det aktuella projektets eventuella betydande miljöpåverkan. För det andra krävs det att detta yttrande faktiskt kan utgöra hinder för slutsatsen att det inte råder något rimligt vetenskapliga tvivel om att projektet kan medföra en betydande miljöpåverkan.

50 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att, med beaktande av de uppgifter som myndigheten hade tillgång till vid tidpunkten för antagandet av beslutet av den 16 september 2020, inbegripet de uppgifter som klaganden hade lämnat till den i sitt yttrande av den 7 juli 2020, avgöra huruvida denna myndighet, trots uppgifterna i yttrandet, kunde förvissa sig om att det inte rådde något rimligt vetenskapligt tvivel om att det aktuella projektet kunde medföra en betydande miljöpåverkan, särskilt på arter som skyddas enligt direktiv 92/43.

51 Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande. Artikel 4.4–4.6 i direktiv 2011/92 ska tolkas så, att för det fall en utomstående part, inom ramen för ett förfarande för preliminär kontroll enligt den bestämmelsen, till den behöriga myndigheten har lämnat objektiva uppgifter om projektets eventuella betydande miljöpåverkan, i synnerhet på en art som skyddas enligt direktiv 92/43, ska denna myndighet begära att exploatören ska lämna in kompletterande information till den och beakta denna information innan den beslutar huruvida det krävs eller inte krävs en miljökonsekvensbedömning för projektet. Om det däremot, trots det yttrande som denna utomstående part har inkommit med till den behöriga myndigheten, på grundval av objektiva uppgifter kan uteslutas att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, får denna myndighet besluta att det inte krävs en miljökonsekvensbedömning, utan att vara skyldig att begära att exploatören ska lämna in kompletterande information till den.

52 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: engelska.