Domstolens dom (första avdelningen) den 8 maj 2025
Hänvisat till av
I mål C‑236/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) genom beslut av den 26 mars 2024, som inkom till domstolen den 29 mars 2024, i målet
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen, domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad domare på första avdelningen, samt domarna A. Kumin, I. Ziemele och S. Gervasoni (referent), generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Provincie Oost-Vlaanderen och Sogent, genom T. Quintens och S. Ronse, advocaten, KG och WA, genom J. De Staercke, advocaat, Belgiens regering, genom S. Baeyens, P. Cottin och C. Pochet, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom M. Noll-Ehlers och G. Wils, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2011/92
Direktiv 2014/52
Belgisk rätt
Dekretet med allmänna bestämmelser om miljöpolitik
Dekretet om miljötillstånd
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Prövning av tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 9a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT L 124, 2014, s. 1) (nedan kallat direktiv 2011/92).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Provincie Oost-Vlaanderen (provinsen Östflandern, Belgien) och Sogent och, å andra sidan, KG och WA. Målet rör ett tillstånd som beviljats för ett projekt för omvandling av en tvättanläggning.
3 I artikel 4 i direktiv 2011/92 föreskrivs följande:
4 Artikel 9a i direktiv 2011/92 har följande lydelse:
5 I skälen 25 och 26 i direktiv 2014/52 anges följande:
6 I artikel 4.3.3 punkt 2 i decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (dekret med allmänna bestämmelser om miljöpolitik) av den 5 april 1995 (Belgisch Staatsblad, 3 juni 1998, s. 15971) föreskrivs följande:
7 I artikel 9.2 i decreet betreffende de omgevingsvergunning (dekret om miljötillstånd) av den 25 april 2014 (Belgisch Staatsblad, 23 oktober 2014, s. 82132), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallat miljötillståndsdekretet), föreskrivs följande:
8 I artikel 15/1 i detta dekret, som syftar till att införliva artikel 9a i direktiv 2011/92, föreskrivs följande:
9 I artikel 20 i samma dekret anges följande:
10 Sogent, ett offentligt organ som är en juridisk person och som bildats av staden Gent (Belgien), ansökte hos college van burgemeester en schepenen (kommunstyrelsen) i denna stad om tillstånd att genomföra ett projekt avseende omvandling av en tvättanläggning. Till ansökan bifogade Sogent en promemoria rörande en preliminär kontroll av projektets förväntade inverkan på miljön, som syftade till att bedöma huruvida projektet skulle bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.
11 Den 1 september 2020 konstaterade den miljöansvariga tjänstemannen för staden Gent att projektet inte hade någon förväntad betydande miljöpåverkan och att det därför inte var nödvändigt att göra en miljökonsekvensbedömning av projektet. Den 10 december 2020 beviljade kommunstyrelsen i staden Gent det tillstånd som Sogent hade ansökt om.
12 KG och WA, som äger en fastighet som gränsar till det område som berörs av projektet, överklagade detta tillstånd till provinsen Östflandern. Den 3 juni 2021 avslog provinsen Östflandern överklagandet.
13 KG och WA väckte talan om ogiltigförklaring av detta avslagsbeslut vid Raad voor Vergunningsbetwistingen (Tillståndsdomstolen, Belgien). Genom dom av den 6 oktober 2022 biföll denna domstol yrkandet om ogiltigförklaring, upphävde nämnda beslut och avslog ansökan om det aktuella tillståndet. Den domstolen ansåg att beslutet stred mot artikel 15/1 första stycket och artikel 20 i miljötillståndsförordningen samt mot artikel 9a i direktiv 2011/92. Eftersom kommunstyrelsen i staden Gent också var projektets faktiska exploatör, hade den felaktigt ansett sig behörig att pröva den aktuella ansökan om tillstånd, eftersom artikel 15/1 första stycket i dekretet om miljötillstånd, tolkad mot bakgrund av artikel 9a i direktiv 2011/92, endast ger deputatie van de Provincie Oost-Vlaanderen (Provinsregeringen i Östflandern, Belgien) denna behörighet.
14 Provinsen Östflandern och Sogent överklagade denna dom till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien), som är den hänskjutande domstolen.
15 Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) anser att den bedömning som gjordes i nämnda dom strider mot artikel 15/1 i dekretet om miljötillstånd.
16 Den hänskjutande domstolen anser att det följer av denna artikel att provinsregeringen, i stället för kommunstyrelsen, prövar en sådan ansökan om tillstånd endast när det redan vid tidpunkten för ansökan är fastställt att det berörda projektet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. Om ansökan om tillstånd för ett projekt i ett första skede innebär en förhandskontroll för att bedöma huruvida projektet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, är den miljöansvariga kommunala tjänstemannen däremot behörig.
17 Den hänskjutande domstolen anser således att för det fall artikel 9a i direktiv 2011/92 utgör hinder för att en kommunal miljötjänsteman ges en sådan behörighet för projekt där kommunen även är exploatör, har denna artikel inte införlivats på ett korrekt sätt i regionen Flandern.
18 Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
19 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 9a i direktiv 2011/92 ska tolkas så, att när den myndighet som är behörig att avgöra huruvida ett projekt som avses i artikel 4.2 i direktivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med artiklarna 5–10 i samma direktiv även är exploatör för det aktuella projektet, ska åtminstone en lämplig separation av de oförenliga funktionerna tillämpas vid utförandet av denna uppgift.
20 Det ska inledningsvis erinras om att artikel 4.2 i direktiv 2011/92 avser de projekt som anges i bilaga II till detta direktiv. I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida det projekt som är aktuellt i det nationella målet omfattas av denna bilaga.
21 EU-domstolen erinrar om att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara är dess lydelse som ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan vara relevant för tolkningen av bestämmelsen (dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 37).
22 Vad för det första gäller lydelsen av artikel 9a i direktiv 2011/92 föreskrivs i denna artikel dels, i första stycket, att medlemsstaterna ska se till att den eller de ansvariga myndigheterna fullgör de skyldigheter som följer av detta direktiv på ett objektivt sätt och inte ger upphov till en situation som kan leda till en intressekonflikt, dels, i andra stycket, att medlemsstaterna, i det särskilda fall där den ansvariga myndigheten även är exploatör, inom ramen för deras organisation av administrativa befogenheter, på ett lämpligt sätt åtminstone ska skilja oförenliga funktioner åt när de fullgör de skyldigheter som följer av detta direktiv.
23 Denna artikel avser således, såväl i första som i andra stycket, de skyldigheter som följer av [direktiv 2011/92].
24 När den behöriga myndigheten fastställer huruvida ett projekt som avses i artikel 4.2 i direktivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, inom ramen för ett förfarande som i skäl 26 i direktiv 2014/52 betecknas som en behovsbedömning, fullgör den en skyldighet som följer av direktivet.
25 Det framgår således av ordalydelsen i artikel 9a i direktiv 2011/92 att denna artikel är tillämplig på denna behovsbedömning.
26 För det andra stöds denna analys av det sammanhang i vilket denna artikel ingår.
27 I skäl 25 i direktiv 2014/52 anges i identiska ordalag att en lämplig åtskillnad mellan oförenliga funktioner gäller de myndigheter som fullgör de skyldigheter som följer av direktiv [2011/92], utan att det utesluter att detta krav är tillämpligt på nämnda behovsbedömning.
28 Vidare ska det påpekas att det i artikel 4 i direktiv 2011/92 görs en åtskillnad mellan de projekt som anges i bilaga I till direktivet, för vilka en miljökonsekvensbedömning av effekterna ska göras av medlemsstaterna (punkt 1 i artikeln) och de projekt som anges i bilaga II till nämnda direktiv, för vilka medlemsstaterna avgör om en sådan bedömning ska göras (punkt 2 i artikeln).
29 Dessutom ska enligt artikel 4.4 i direktiv 2011/92, i fall där medlemsstaterna kräver att en behovsbedömning ska ske för projekt som förtecknas i bilaga II, exploatören lämna information om projektets art och den betydande miljöpåverkan som det kan antas medföra. Enligt punkt 5 i denna artikel ska den behöriga myndigheten på grundval av denna information avgöra om projektet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.
30 Behovet av att säkerställa en enhetlig tillämpning av de garantier som föreskrivs i artikel 9a i direktiv 2011/92 förutsätter i detta sammanhang att den behöriga myndigheten kan avge ett objektivt yttrande och inte befinner sig i en situation som ger upphov till en intressekonflikt, i synnerhet i förhållande till den exploatör som tillhandahåller myndigheten den information på grundval av vilken myndigheten ska avge ett yttrande, såväl vid behovsbedömningen som vid miljökonsekvensbedömningen.
31 Den omständigheten att det i artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2011/92 hänvisas till tillämpningen av artiklarna 5–10 i direktivet vad gäller miljökonsekvensbedömningen utesluter inte att artikel 9a i direktivet kan vara tillämplig även på behovsbedömningen.
32 För det tredje syftar kravet på att förhindra intressekonflikter i artikel 9a i direktiv 2011/92, såsom framgår av skäl 25 i direktiv 2014/52, ur teleologisk synvinkel till att säkerställa de behöriga myndigheternas objektivitet. Dessutom bidrar detta syfte till att uppnå direktivets huvudsakliga ändamål, vilket är att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering, ska bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges (dom av den 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie och Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C‑411/17, EU:C:2019:622, punkt 108 och där angiven rättspraxis). Iakttagandet av dessa mål förutsätter således att artikel 9a i direktiv 2011/92 är tillämplig när den behöriga myndigheten kontrollerar huruvida ett projekt som avses i artikel 4.2 i direktivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.
33 Den ändamålsenliga verkan av artikel 9a i direktiv 2011/92 skulle nämligen försvagas om de behöriga myndigheternas objektivitet och avsaknaden av intressekonflikter inte kunde garanteras i alla skeden av fullgörandet av de uppgifter som dessa myndigheter tilldelas genom direktivet, såväl vad gäller behovsbedömningen som den efterföljande miljökonsekvensbedömningen.
34 För det fjärde och sista påverkas inte denna tolkning av förarbetena till artikel 9a i direktiv 2011/92.
35 Provinsen Östflandern och Sogent har visserligen gjort gällande att ändringsförslag 19 i Europaparlamentets betänkande av den 22 juli 2013 om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2011/92/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (COM(2012) 0628) antogs efter domen av den 20 oktober 2011, Seaport (NI) m.fl. ( C‑474/10, EU:C:2011:681), – avseende det fall då det krävs en miljöbedömning av vissa planer eller program – och föreslog ett nytt skäl 13b, i vilket det föreskrevs att det skulle införas precisa regler för att undvika intressekonflikter mellan den ansvariga myndigheten och exploatören för ett projekt som skulle bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, utan att projekt som var föremål för en behovsbedömning nämndes. Domstolen konstaterar dock att detta ändringsförslag inte överensstämmer med ordalydelsen i skäl 25 i direktiv 2014/52. Dessutom innehåller direktiv 2011/92 under alla omständigheter inte någon bestämmelse som begränsar tillämpningen av de garantier som föreskrivs i artikel 9a i direktivet till miljökonsekvensbedömningen. Detta argument kan således inte påverka den tolkning av denna artikel som grundar sig på dess lydelse, sammanhang och syften.
36 Av det ovan anförda följer att artikel 9a i direktiv 2011/92 är tillämplig när den behöriga myndigheten fastställer huruvida ett projekt som avses i artikel 4.2 i direktivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning.
37 Enligt artikel 9a andra stycket ska medlemsstaterna följaktligen, när den myndighet som är behörig att fatta detta beslut även är exploatör för det berörda projektet, inom ramen för deras organisation av administrativa befogenheter, åtminstone på ett lämpligt sätt skilja oförenliga funktioner åt när de fullgör de skyldigheter som följer av detta direktiv.
38 Denna lämpliga åtskillnad ska organiseras på ett sådant sätt att en administrativ enhet, inom den myndighet som är behörig att fatta nämnda beslut, tillerkänns ett verkligt självbestämmande, vilket bland annat innebär att denna enhet ska ges egna förvaltnings- och personalresurser och således ha förmåga att avge ett objektivt yttrande (se, analogt, dom av den 20 oktober 2011, Seaport (NI) m.fl., C‑474/10, EU:C:2011:681, punkt 43).
39 Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 9a i direktiv 2011/92 ska tolkas så, att när den myndighet som är behörig att avgöra huruvida ett projekt som avses i artikel 4.2 i direktiv 2011/92 ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, i enlighet med artiklarna 5–10 i direktiv 2011/92, även är exploatör för det aktuella projektet, ska åtminstone en lämplig åtskillnad av de oförenliga funktionerna tillämpas vid utförandet av denna uppgift.
40 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: nederländska.