Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 10 juli 2025

I mål C‑367/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen, Rumänien) genom beslut av den 4 april 2024, som inkom till domstolen den 23 maj 2024, i målet

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden S. Rodin samt domarna O. Spineanu-Matei och N. Fenger (referent), generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av: Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, genom M.-R. Rudnic, A. Vasile och V. Ş. Zgonea, samtliga i egenskap av ombud, Telekom România Mobile Communications, genom I. A. Hrisafi-Josan, avocată, Rumäniens regering, genom R. Antonie, E. Gane och M. Chicu, samtliga i egenskap av ombud, Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud, Ungerns regering, genom D. Csoknyai och M. Z. Fehér, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. Conte, O. Gariazzo och E. A. Stamate, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

Prövning av tolkningsfrågan

Rättegångskostnader

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2120 av den 25 november 2015 om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om ändring av direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen (EUT L 310, 2015, s. 1).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Autoritatea Națională pentru Administrare și Reglementare în Comunicații (Nationella förvaltnings- och regleringsmyndigheten på kommunikationsområdet) (nedan kallad ANCOM) och Telekom România Mobile Communications SA (nedan kallat Telekom). Målet rör ett beslut i vilket ANCOM slog fast att ett taxealternativ som Telekom erbjöd var oförenligt med de skyldigheter som följer av unionslagstiftningen och förelade Telekom att upphöra med all diskriminerande behandling av videoströmning jämfört med andra typer av trafik.

3 I skälen 6–9, 11 och 15 i förordning 2015/2120 anges följande:

4 I förordningens artikel 1 med rubriken Syfte och tillämpningsområde, föreskrivs följande i punkt 1:

5 I artikel 3.1–3.3 i samma förordning anges följande:

6 Telekom är ett telekommunikationsföretag.

7 Från och med den 15 oktober 2017 erbjuder Telekom inom ramen för den internetanslutningstjänst som erbjuds med vissa mobilabonnemang och från och med den 13 november 2017 med vissa förköpskort ett alternativ benämnt Bonus Net Nelimitat (Obegränsad internetbonus).

8 I grundtaxan för dessa abonnemang eller kort ingår en månatlig datamängd som kan förbrukas för att få tillgång till alla typer av trafik, inklusive videoströmning, med en överföringshastighet som kan nå upp till 150 megabit per sekund (nedan Mbit/s). Den berörda kundens aktivering av Obegränsad internetbonus innebär, förutom en tillgång till obegränsad datamängd vars förbrukning inte räknas in i denna grundtaxa, en begränsning av överföringshastigheten för videoströmning till maximalt 1,5 Mbit/s. Denna begränsning leder i sin tur till att videoinnehållets upplösning begränsas. Om den berörda kunden avaktiverar bonusen tillämpas den ursprungliga överföringshastigheten på alla kategorier av trafik, men den månatliga datamängd som förbrukas ska räknas in i den datamängd som tecknats med denna taxa eller debiteras.

9 I beslut av den 8 augusti 2018 fann ANCOM att taxealternativet Obegränsad internetbonus införde en trafikstyrningsåtgärd som var oförenlig med artikel 3.3 i förordning 2015/2120 och att Telekom skulle upphöra med denna åtgärd. Enligt beslutet behandlades olika typer av trafik olika utan att det fanns några sakliga skäl för detta, eftersom videoströmning diskriminerades på grund av att överföringshastigheten för denna typ av trafik begränsades till maximalt 1,5 Mbit/s, medan överföringshastigheten för andra typer av trafik kunde nå upp till 150 Mbit/s. Begränsningen av överföringshastigheten för en viss kategori av trafik grundar sig emellertid inte på några tekniska överväganden i den mening som avses i artikel 3.3 andra stycket i förordningen, och kan inte heller omfattas av något av de undantag som räknas upp i artikel 3.3 tredje stycket i förordningen.

10 Genom dom av den 26 maj 2021 biföll Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien) Telekoms överklagande om ogiltigförklaring av nämnda beslut. Denna domstol fann i huvudsak att videoströmning utgjorde en typ av trafik som objektivt sett skilde sig från andra kategorier av trafik och att taxealternativet Obegränsad internetbonus var en öppen, icke-diskriminerande, proportionerlig och tillfällig trafikstyrningsåtgärd som inte grundade sig på kommersiella överväganden, utan på objektivt sett skilda krav på tjänstens tekniska kvalitet för vissa specifika kategorier av trafik.

11 ANCOM överklagade domen till Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen, Rumänien), som är hänskjutande domstol i detta mål.

12 Den hänskjutande domstolen anser att domen av den 15 september 2020, Telenor Magyarország ( C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708), domen av den 2 september 2021, Vodafone ( C‑854/19, EU:C:2021:675), domen av den 2 september 2021, Vodafone ( C‑5/20, EU:C:2021:676), och domen av den 2 september 2021, Telekom Deutschland ( C‑34/20, EU:C:2021:677), redan ger tillräckligt underlag vad gäller de frågor som Telekom har ställt om tolkningen av artikel 3.2 i förordning 2015/2120, jämförd med skäl 7 i samma förordning, och om förhållandet mellan denna bestämmelse och artikel 3.3 i förordningen.

13 Den hänskjutande domstolen har emellertid angett att den, för det första, ska fastställa huruvida den skillnad i behandling som Telekom gjorde mellan videoströmning och andra kategorier av trafik vid aktiveringen av Obegränsad internetbonus utgör en särbehandling i den mening som avses i artikel 3.3 första stycket i förordning 2015/2120. För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den trafikstyrning som Telekom genomför i samband med denna aktivering är en rimlig trafikstyrningsåtgärd enligt artikel 3.3 andra stycket i förordningen jämförd med skäl 9 i samma förordning. För det tredje vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en sådan styrningsåtgärd kan omfattas av undantaget i artikel 3.3 tredje stycket c i nämnda förordning, med anledning av att den behövs för att förhindra en tillfällig överbelastning, eftersom den begränsar överföringshastigheten för en särskild kategori av trafik och upplösningen av videoinnehåll till maximalt 480 pixlar.

14 Den hänskjutande domstolen anser att situationen i det nationella målet skiljer sig från situationen i de mål som avgjordes genom de domar som nämns i punkt 12 ovan. De sistnämnda målen avsåg nämligen taxealternativ som diskriminerade olika innehållsleverantörer genom att gynna det berörda telekommunikationsföretagets partnerföretag eller begränsa överföringshastigheten för de applikationer eller tjänster som inte ingick i det aktuella paketerbjudandet, medan den i förevarande mål aktuella skillnaden i behandling görs oberoende av vilka leverantörerna av videoströmningstjänster är, det vill säga oberoende av huruvida de är partnerföretag till Telekom eller inte.

15 Mot denna bakgrund beslutade Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

16 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 3 i förordning 2015/2120 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en leverantör av internetanslutningstjänster erbjuder ett alternativ som gör att kunderna kan få obegränsad tillgång till internet utan extra kostnad och som, när det aktiveras, gör det möjligt för kunderna att använda videoströmningstjänster utan att den datamängd som förbrukas genom dessa tjänster räknas in i den datamängd som ingår i det månatliga baspaketet, men, oberoende av vilka sändarna eller leverantörerna är, begränsar den bandbredd som tillämpas på sådant innehåll, jämfört med den bandbredd som tillämpas på andra kategorier av trafik, medan all trafik, inklusive videoströmning, omfattas av samma bandbreddsnivå när kunderna inte aktiverar alternativet men den datamängd som förbrukas räknas in i den datamängd som dessa kunder tecknar sig för.

17 Såsom framgår av artikel 1 i förordning 2015/2120, syftar de olika bestämmelserna i artikel 3 i denna förordning till att säkerställa likvärdig och icke-diskriminerande behandling av trafiken vid tillhandahållande av internetanslutningstjänster och därtill kopplade rättigheter för slutanvändare (dom av den 15 september 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708, punkt 27, och dom av den 2 september 2021, Telekom Deutschland, C‑34/20, EU:C:2021:677, punkt 24).

18 I artikel 3.1 i förordning 2015/2120 jämförd med skäl 6 i samma förordning anges slutanvändarnas rättigheter, inbegripet rätten att få tillgång till och distribuera information och innehåll samt att använda och tillhandahålla applikationer och tjänster. Enligt artikel 3.2 får utövandet av dessa rättigheter inte begränsas genom överenskommelser mellan leverantörer av internetanslutningstjänster och slutanvändare eller genom affärsmetoder som tillämpas av dessa leverantörer.

19 Vad gäller artikel 3.3 i förordningen bör det inledningsvis erinras om att första stycket i denna bestämmelse jämförd med skäl 8 i samma förordning ålägger leverantörer av internetanslutningstjänster en allmän skyldighet att behandla trafik likvärdigt och utan diskriminering, begränsningar eller störningar, från vilken det inte i något fall får göras undantag genom de affärsmetoder som tillämpas av dessa leverantörer eller genom de överenskommelser som ingåtts av dessa leverantörer med slutanvändarna (dom av den 15 september 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708, punkt 47).

20 Det framgår vidare av artikel 3.3 andra stycket i förordning 2015/2120 och av skäl 9 i samma förordning, mot bakgrund av vilket det andra stycket ska tolkas, att leverantörer av internetanslutningstjänster är skyldiga att iaktta denna allmänna skyldighet men att de har möjlighet att vidta rimliga trafikstyrningsåtgärder. Denna möjlighet är emellertid underkastad villkoret att sådana åtgärder bland annat inte bibehålls längre än nödvändigt och ska grundas på objektiva sett skilda krav på tjänstens tekniska kvalitet för specifika kategorier av trafik och inte på kommersiella överväganden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708, punkt 48).

21 Det framgår slutligen av artikel 3.3 tredje stycket i förordning 2015/2120 att samtliga åtgärder som består i att blockera, sakta ned, ändra, begränsa, störa, försämra eller diskriminera bland annat specifika innehåll, applikationer eller tjänster – såvida de inte har vidtagits endast under en begränsad tid och är nödvändiga för att en leverantör av internetanslutningstjänster ska kunna uppfylla en rättslig skyldighet, bevara robustheten och säkerheten i nätet, samt förhindra eller avhjälpa en överbelastning av nätet – inte kan anses vara rimliga i den mening som avses i andra stycket i den bestämmelsen och de ska följaktligen som sådana inte anses vara förenliga med den bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708, punkt 49).

22 Mot bakgrund av dessa omständigheter ska det påpekas att syftet med den allmänna skyldigheten i artikel 3.3 första stycket i förordning 2015/2120 inte enbart är att säkerställa att leverantörer av internetanslutningstjänster avstår från att genomföra åtgärder som innebär diskriminering mellan olika sändare eller leverantörer av innehåll, applikationer eller tjänster, utan mer allmänt att säkerställa att allt innehåll som tas del av eller distribueras samt alla applikationer eller tjänster som används eller tillhandahålls via en internetanslutningstjänst behandlas likvärdigt.

23 Enbart den omständigheten att en åtgärd som vidtas av en leverantör av internetanslutningstjänster inte syftar till att säkerställa att vissa sändare eller leverantörer av innehåll, applikationer eller tjänster, vilka är leverantörens partnerföretag, behandlas annorlunda jämfört med andra sändare eller leverantörer av innehåll, applikationer eller tjänster, vilka inte är leverantörens partnerföretag, gör det således inte möjligt att utan vidare dra slutsatsen att denna allmänna skyldighet har iakttagits.

24 Härav följer att en åtgärd som begränsar den bandbredd som, vid aktiveringen av ett taxealternativ, tillämpas på videoströmning till skillnad från den som tillämpas på andra kategorier av trafik, medan all internettrafik, inklusive videoströmning, omfattas av samma bandbredd när alternativet avaktiveras, gör en åtskillnad inom trafiken som är ägnad att utgöra ett åsidosättande av den allmänna skyldigheten.

25 Det följer av domstolens praxis att en sådan skillnad i behandling inte kan motiveras med stöd av avtalsfriheten enligt artikel 3.2 i förordning 2015/2120, inbegripet genom överenskommelser som ingåtts mellan de berörda leverantörerna av internetanslutningstjänster och slutanvändare, såsom konsumenter, eller affärsmetoder som syftar till att tillgodose en efterfrågan från den berörda kunden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708, punkterna 36 och 47, och dom av den 2 september 2021, Telekom Deutschland, C‑34/20, EU:C:2021:677, punkterna 26 och 32).

26 Såsom framgår av artikel 3.3 andra stycket i denna förordning kan däremot åtgärder som skiljer mellan objektivt sett olika kategorier av trafik genomföras om de uppfyller villkoren för att kunna kvalificeras som rimliga trafikstyrningsåtgärder i den mening som avses i denna bestämmelse. Om dessa villkor inte är uppfyllda kan en sådan åtgärd även genomföras om den omfattas av något av de tre undantag som uttömmande räknas upp i artikel 3.3 tredje stycket i förordningen, i förevarande fall undantaget i led c i denna bestämmelse.

27 För det första framgår det av artikel 3.3 andra stycket i förordning 2015/2120, jämförd med skäl 9 i samma förordning, att leverantörer av internetanslutningstjänster får genomföra trafikstyrningsåtgärder som innebär en åtskillnad mellan specifika kategorier av trafik, särskilt under förutsättning att dessa åtgärder syftar till att optimera den övergripande överföringskvaliteten och användarupplevelsen och att de grundas på objektivt sett skilda krav på tjänstens tekniska kvalitet för dessa specifika kategorier och inte på kommersiella överväganden.

28 En trafikstyrningsåtgärd kan således endast anses grunda sig på sådana objektiva skillnader om de tekniska villkor som denna åtgärd tillämpar på en specifik kategori av trafik uppfyller de krav på tjänstens tekniska kvalitet som är specifika för denna kategori av trafik.

29 Varje åtgärd som en leverantör av internetanslutningstjänster vidtar gentemot en slutanvändare och som utan att grundas på sådana objektiva skillnader leder till att innehåll, applikationer eller tjänster som erbjuds av olika leverantörer av innehåll, applikationer eller tjänster inte behandlas likvärdigt och utan diskriminering, ska däremot anses grunda sig på kommersiella överväganden i den mening som avses i artikel 3.3 andra stycket i förordning 2015/2120 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 2020, Telenor Magyarország, C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708, punkt 48). I synnerhet är en åtgärd som innebär en åtskillnad inom trafiken och som en leverantör av internetanslutningstjänster enbart motiverar med att det föreligger skillnad mellan olika kategorier av trafik, utan att syftet med åtgärden har något samband med denna skillnad, grundad på sådana kommersiella överväganden.

30 Detsamma gäller en åtgärd som inte bara skiljer mellan olika kategorier av trafik vid aktiveringen av ett taxealternativ, utan behandlar samma kategori av trafik olika beroende på den taxa som slutanvändaren betalar för en viss datamängd.

31 Härav följer att ett sådant taxealternativ som det nu aktuella, som begränsar den bandbredd som tillämpas på videoströmning jämfört med den som gäller för andra kategorier av trafik, medan samma bandbredd tillämpas på all trafik, inbegripet videoströmning, vid inaktivering av detta alternativ, gör en åtskillnad inom internettrafiken på grundval av kommersiella överväganden. Detta gör sig i än högre grad gällande eftersom det inte har påståtts att sändningen och avläsningen av videoströmning kräver att bandbredden begränsas för att optimera den övergripande överföringskvaliteten och användarupplevelsen. Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, leder en sådan begränsning tvärtom till att upplösningen på videoinnehållet och därmed dess kvalitet minskar.

32 När ett sådant taxealternativ ger de berörda kunderna till en leverantör av internetanslutningstjänster möjlighet att välja huruvida det ska aktiveras eller avaktiveras, vilket hindrar denna leverantör från att kontrollera den faktiska tillämpningsperioden för den trafikstyrningsåtgärd som denne genomför, kan denna åtgärd inte anses ha bibehållits längre än nödvändigt i den mening som avses i artikel 3.3 andra stycket i förordning 2015/2120.

33 Vad för det andra gäller artikel 3.3 tredje stycket c i denna förordning konstaterar domstolen att bestämmelsen, som enligt skäl 11 i förordningen ska tolkas restriktivt, gör det möjligt att genomföra trafikstyrningsåtgärder som eventuellt inte uppfyller kraven i artikel 3.3 andra stycket i samma förordning, under förutsättning att sådana åtgärder är nödvändiga och endast genomförs under den tid som krävs för att förhindra en nära förestående överbelastning av nätet eller mildra effekterna av exceptionell eller tillfällig överbelastning av nätet. Eftersom en leverantör av internetanslutningstjänster inte kan kontrollera den faktiska tillämpningsperioden för en trafikstyrningsåtgärd som leverantören vidtagit, såsom angetts i föregående punkt, kan denna åtgärd inte heller anses vara begränsad till den tid som är nödvändig för att förhindra en nära förestående överbelastning av nätet eller för att mildra effekterna av exceptionell eller tillfällig överbelastning av nätet, såsom krävs enligt artikel 3.3 tredje stycket c i förordning 2015/2120.

34 Av det ovan anförda följer att ett taxealternativ som, på grundval av kommersiella överväganden och utan att omfattas av något av de undantag som avses i artikel 3.3 tredje stycket, gör en åtskillnad inom trafiken genom att den bandbredd som tillämpas på videoströmning begränsas, strider mot den allmänna skyldighet till likvärdig behandling, utan diskriminering, begränsningar eller störanden av trafiken, som föreskrivs i artikel 3.3 första stycket.

35 Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Artikel 3 i förordning 2015/2120 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en leverantör av internetanslutningstjänster erbjuder ett alternativ som gör att kunderna kan få obegränsad tillgång till internet utan extra kostnad och som, när det aktiveras, gör det möjligt för kunderna att använda videoströmningstjänster utan att den datamängd som förbrukas genom dessa tjänster räknas in i den datamängd som ingår i det månatliga baspaketet men, oberoende av vilka sändarna eller leverantörerna är, begränsar den bandbredd som tillämpas på sådant innehåll, jämfört med den bandbredd som tillämpas på andra kategorier av trafik, medan all trafik, inklusive videoströmning, omfattas av samma bandbreddsnivå när kunderna inte aktiverar alternativet men den datamängd som förbrukas räknas in i den datamängd som dessa kunder tecknar sig för.

36 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

1 Rättegångsspråk: rumänska.