Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 20 november 2025
Hänvisat till av
I mål C‑617/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Finanzgericht Düsseldorf (Skattedomstolen i Düsseldorf, Tyskland) genom beslut av den 4 september 2024, som inkom till domstolen den 23 september 2024, i målet
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden F. Schalin (referent) samt domarna M. Gavalec och Z. Csehi, generaladvokat: A. Rantos, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: Siegfried PharmaChemikalien Minden GmbH, genom C. Pötters, Rechtsanwältin, och R. Vobbe, Steuerberater, Europeiska kommissionen, genom B. Eggers och F. Moro, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
Tullkodexen
Delegerad förordning 2015/2446
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Prövning av tolkningsfrågan
Rättegångskostnader
1 Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av artikel 172.1 och 172.2 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446 av den 28 juli 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 vad gäller närmare regler avseende vissa bestämmelser i unionens tullkodex (EUT L 343, 2015, s. 1).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Siegfried PharmaChemikalien Minden GmbH (nedan kallat Siegfried Pharma) och Hauptzollamt Bielefeld (huvudtullkontoret i Bielefeld, Tyskland) (nedan kallat huvudtullkontoret) angående en ansökan om tillstånd för aktiv förädling med retroaktiv verkan.
3 I skäl 39 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 2013, s. 1) (nedan kallad tullkodexen) anges följande:
4 Det framgår av artikel 5 led 2 a i tullkodexen att tullagstiftning[en] bland annat består av [denna kodex] och de bestämmelser för att komplettera eller genomföra den som antagits på unionsnivå eller nationell nivå.
5 Avsnitt 3 i kapitel 2 i tullkodexen, med rubriken Beslut med stöd av tullagstiftningen, innehåller artikel 22 vars punkter 2 och 4 har följande lydelse:
6 I artikel 24 i tullkodexen anges följande:
7 I artikel 211 i tullkodexen föreskrivs följande:
8 Artikel 212 i denna kodex har följande lydelse:
9 I artikel 284 i tullkodexen, med rubriken Utövande av delegering, ges kommissionen befogenheten att anta bland annat de delegerade akter som avses i artiklarna 24 och 212 i tullkodexen, och anges tillämpningsvillkoren för denna delegering.
10 I skälen 1 och 14 i delegerad förordning 2015/2446 anges följande:
11 I artikel 172 i samma förordning, med rubriken Retroaktiv verkan, föreskrivs följande:
12 I november 2018 ansökte Siegfried Pharma, hos huvudtullkontoret, om tillstånd, i enlighet med artikel 211.1 a i tullkodexen, till aktiv förädling för varor som importerats från Kina. Ansökan innehöll inte all nödvändig information och de dokument som krävdes, vilket huvudtullkontoret informerade Siegfried Pharma om. Bolaget kompletterade inte omedelbart sin ansökan och deklarerade fram till den 18 juli 2019 varor för övergång till fri omsättning. För detta betalade bolaget tull på 1173497,14 euro.
13 Den 12 april 2021 ansökte Siegfried Pharma, hos huvudtullkontoret, om tillstånd till aktiv förädling med retroaktiv verkan enligt artikel 211.2 i tullkodexen för de varor som Siegfried Pharma hade importerat från Kina, med hänvisning till bolagets tidigare ansökan. Bolaget avsåg således att i efterhand undanröja de ekonomiska nackdelar som uppstått till följd av betalningen av dessa tullar. Genom beslut av den 11 juli 2021 avslog huvudtullkontoret Siegfried Pharmas ansökan med motiveringen att Siegfried Pharma fortfarande inte hade inkommit med all nödvändig dokumentation. Bolaget hade inte heller visat att det föreligger ett ekonomiskt behov i den mening som avses i artikel 211.2 a.
14 Siegfried Pharma begärde omprövning av detta beslut och gjorde gällande att villkoret avseende ekonomiskt behov i sistnämnda bestämmelse var uppfyllt och att kommissionen hade överskridit sina befogenheter genom att i artikel 172 i delegerad förordning 2015/2446 begränsa den retroaktiva verkan av ett sådant tillstånd. Det finns nämligen inte någon bestämmelse som ger kommissionen befogenhet att anta denna artikel och kommissionen har under alla omständigheter överskridit den rättsliga ram som fastställs i artikel 211.2 i tullkodexen.
15 Huvudtullkontoret fattade den 26 juli 2023 beslut om att inte företa någon omprövning. Siegfried Pharma väckte talan mot detta beslut vid Finanzgericht Düsseldorf (Skattedomstolen i Düsseldorf, Tyskland), tillika den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen har konstaterat att en tillämpning av artikel 172.1 och 172.2 i delegerad förordning 2015/2446 (nedan kallad den omtvistade bestämmelsen) innebär att utfärdandet av ett tillstånd med retroaktiv verkan till Siegfried Pharma, med stöd av artikel 211.2 i tullkodexen, inte skulle medföra att Siegfried Pharmas tullskuld upphör. Huvudtullkontoret godtog nämligen inte ansökan om tillstånd för aktiv förädling, i den mening som avses i artikel 22.2 i tullkodexen, förrän den 14 juli 2021 och den sista importen, för vilken tull erlagts, ägde rum under år 2019, det vill säga mer än ett år före den dag då ansökan godtogs.
16 Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida den omtvistade bestämmelsen är giltig, med hänsyn till att kommissionen inte hade befogenhet att anta bestämmelser som tidsmässigt begränsar retroaktiva tillstånd. Den hänskjutande domstolen har konstaterat att kommissionen grundade sig på artikel 24 d i tullkodexen för att anta den omtvistade bestämmelsen. Den har vidare påpekat att kommissionen enligt artikel 212 a i tullkodexen har befogenhet att anta delegerade akter för att fastställa villkoren för beviljande av tillstånd för de förfaranden som avses i artikel 211.1 i tullkodexen, det vill säga bland annat förfarandet för aktiv förädling. Artikel 212 a i tullkodexen avser däremot inte uttryckligen artikel 211.2, som gäller just tillstånd med retroaktiv verkan.
17 Den hänskjutande domstolen anser att det mot bakgrund av ordalydelsen i artikel 24 d respektive artikel 212 a i tullkodexen inte går att fastställa huruvida kommissionen kan anta akter som kompletterar icke väsentliga delar av tullkodexen eller akter som ändrar dessa, i den mening som avses i artikel 290.1 första stycket FEUF.
18 Denna domstol har dessutom påpekat att det i artikel 211.2 i tullkodexen inte föreskrivs någon tidsgräns för tillståndens retroaktiva verkan, vilket tyder på att den omtvistade bestämmelsen inte kunde införa några sådana begränsningar. Den tidsmässiga ramen skulle dessutom kunna utgöra en väsentlig del av unionens tullagstiftning, vilket innebär att den inte kan bli föremål för delegering av befogenhet i enlighet med artikel 290.1 andra stycket FEUF.
19 Därutöver hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida den omtvistade bestämmelsen uppfyller kravet på motivering i artikel 296 andra stycket FEUF, eftersom den motivering, i allmänna ordalag, som ges i skäl 14 i delegerad förordning 2015/2446 inte är tillräcklig.
20 Mot denna bakgrund beslutade Finanzgericht Düsseldorf (Skattedomstolen i Düsseldorf) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
21 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida den omtvistade bestämmelsen är ogiltig dels på grund av att kommissionen har överskridit ramarna för de delegeringar av befogenheter som föreskrivs i artiklarna 24 d och 212 a i tullkodexen, dels på grund av att motiveringen av den omtvistade bestämmelsen inte uppfyller kravet i artikel 296 andra stycket FEUF.
22 Den första ogiltighetsgrund som den hänskjutande domstolen har tagit upp avser frågan huruvida kommissionen har överskridit ramarna för delegeringarna av befogenheter enligt artikel 24 d och artikel 212 a i tullkodexen genom att föreskriva att ett tillstånd för aktiv förädling med retroaktiv verkan kan börja gälla tidigast den dag då ansökan godtas eller, i undantagsfall, tidigast ett år före detta datum.
23 Enligt artikel 290.1 första stycket FEUF [kan kommissionen, genom en lagstiftningsakt,] delegeras befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av lagstiftningsakten.
24 Denna möjlighet att delegera befogenhet syftar till att möjliggöra för unionslagstiftaren att koncentrera sig på de väsentliga delarna av en lagstiftning, liksom på de inte väsentliga delar som lagstiftaren anser det lämpligt att lagstifta om, och samtidigt ge kommissionen i uppdrag att komplettera vissa inte väsentliga delar i den antagna lagstiftningsakten eller att ändra sådana delar inom ramen för en delegation till denna institution. Dessa båda kategorier av delegerad befogenhet som regleras i artikel 290.1 FEUF är klart åtskilda från varandra (se, för ett liknande, resonemang, dom av den 17 mars 2016, Parlementet/kommissionen, C‑286/14, EU:C:2016:183, punkterna 40 och 54).
25 Enligt artikel 290.1 andra stycket FEUF ska mål, innehåll, omfattning och varaktighet för delegeringen av befogenhet uttryckligen avgränsas i den lagstiftningsakt i vilken en sådan delegering föreskrivs. Detta krav innebär att tilldelningen av en delegerad befogenhet syftar till att det ska antas bestämmelser som ska ingå i det regelverk som definieras genom den grundläggande lagstiftningsakten (dom av den 17 mars 2016, Parlementet/kommissionen, C‑286/14, EU:C:2016:183, punkt 30 och där angiven rättspraxis). Det följer dessutom av nämnda artikel 290.1 andra stycket andra meningen FEUF att de väsentliga reglerna på ett område ska fastställas i grundläggande lagstiftning och inte bli föremål för delegering. Det framgår av rättspraxis att dessa väsentliga delar utgörs av de delar vars antagande kräver sådana politiska val som omfattas av unionslagstiftarens eget ansvar (dom av den 11 maj 2017, Dyson/kommissionen, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, punkterna 59 och 61 samt där angiven rättspraxis).
26 I förevarande fall ska det inledningsvis understrykas att artikel 284 i tullkodexen dels, i allmänna ordalag, enbart ger kommissionen befogenhet att anta exempelvis de delegerade akter som avses i artiklarna 24 och 212 i tullkodexen, dels preciserar villkoren för utövandet av denna delegering.
27 Inte heller lydelsen av artikel 24 d respektive artikel 212 a i tullkodexen gör det möjligt att avgöra frågan huruvida kommissionen hade befogenhet att komplettera eller att ändra denna kodex.
28 Dessa bestämmelser ger nämligen kommissionen befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 284 i tullkodexen för att fastställa dels de fall, enligt artikel 22.4, där beslutet börjar gälla en annan dag än den då den sökande mottar det eller anses ha mottagit det, dels villkoren för beviljande av tillstånd till de förfaranden som avses i artikel 211.1 i tullkodexen.
29 I artikel 290.1 FEUF föreskrivs enbart två kategorier av delegerade befogenheter, nämligen den som avser att komplettera och den som avser att ändra lagstiftningsakten. Någon möjlighet att närmare ange vissa icke-väsentliga delar av en sådan rättsakt följer alltså inte av nämnda artikel (se, för ett liknande, resonemang, dom av den 17 mars 2016, Parlementet/kommissionen, C‑286/14, EU:C:2016:183, punkt 32).
30 Såsom framgår av domstolens praxis avstår unionslagstiftaren, när denne tilldelar kommissionen en befogenhet att komplettera en lagstiftningsakt, från att lagstifta på ett uttömmande sätt och begränsar sig till att fastställa de väsentliga delarna och överlåter åt kommissionen att konkretisera dem. Kommissionens mandat är alltså begränsat till att, med beaktande av den av lagstiftaren antagna lagstiftningsakten i dess helhet, närmare utveckla sådana icke-väsentliga delar av den berörda lagstiftningsakten som lagstiftaren inte har fastställt. Delegering av en befogenhet att ändra en lagstiftningsakt syftar däremot till att ge kommissionen rätt att ändra eller upphäva icke-väsentliga delar som lagstiftaren förordnat om i denna rättsakt. När kommissionen utövar en sådan befogenhet är den inte skyldig att lämna de delar intakta som det mandat den fått just syftar till att ändra (se, för ett liknande, resonemang, dom av den 17 mars 2016, Parlementet/kommissionen, C‑286/14, EU:C:2016:183, punkterna 41 och 42).
31 De skillnader som konstaterats i ovanstående punkter mellan de båda kategorier av delegerad befogenhet som avses i artikel 290.1 FEUF utesluter en rätt för kommissionen att själv besluta vilken typ av delegerad befogenhet den tilldelats. Mot denna bakgrund, och för att säkerställa insynen i lagstiftningsprocessen, innebär denna bestämmelse att lagstiftaren är skyldig att fastställa vilken form av delegation denne avser att tilldela kommissionen (dom av den 17 mars 2016, Parlementet/kommissionen, C‑286/14, EU:C:2016:183, punkt 46).
32 I detta avseende bör det för det första påpekas att det i skäl 39 i tullkodexen anges att befogenhet att anta delegerade akter i enlighet med artikel 290 FEUF bör delegeras till kommissionen med avseende på bland annat upphörande av tullskuld, för att skydda unionens och medlemsstaternas ekonomiska intressen och komplettera reglerna om tullskuld och garantier. Såväl skäl 1 som själva rubriken till förordning 2015/2446 visar att det är på detta sätt som kommissionen har tolkat den befogenhet som den har tilldelats genom artikel 284 i kodexen.
33 För det andra konkretiserar den omtvistade bestämmelsen artikel 211.2 i tullkodexen genom att bland annat begränsa den retroaktiva verkan av ett tillstånd för aktiv förädling.
34 Artikel 212 a i kodexen ger visserligen endast kommissionen befogenhet att fastställa villkoren för att godta tillstånd för de förfaranden som avses i artikel 211.1 i kodexen, vilket innebär att denna befogenhet inte omfattar artikel 211.2.
35 Det var emellertid inte nödvändigt att artikel 211.2 i tullkodexen nämns i artikel 212 a i tullkodexen, eftersom kommissionen, enligt artikel 24 d i tullkodexen, jämförd med artikel 22.4 i samma kodex, redan hade befogenhet att komplettera de regler som föreskrivs i tullkodexen vad gäller de tidsmässiga verkningarna av tulltillstånd, i synnerhet tillstånd för aktiv förädling.
36 Det följer nämligen av artikel 22.4 i tullkodexen, som är en bestämmelse som kommissionen har befogenhet att komplettera genom artikel 24 d i tullkodexen, att en tullmyndighets beslut som rör tillämpningen av tullagstiftning börjar gälla från och med den dag då den sökande mottar det eller ska anses ha mottagit det, om inget annat föreskrivs i beslutet eller tullagstiftningen. Det framgår av artikel 5.2 a i tullkodexen att tullagstiftningen omfattar bland annat kodexen och de bestämmelser för att komplettera eller genomföra den som antagits på unionsnivå eller nationell nivå. Av detta följer att delegerad förordning 2015/2446 obestridligen utgör en del av tullagstiftningen, i den mening som avses i artikel 5 led 2 a i tullkodexen, och att denna därför kunde ändra det datum då en tullmyndighets beslut om tillämpning av tullagstiftningen fick verkan.
37 Den omständigheten att unionslagstiftaren har valt att i artikel 211.2 i tullkodexen inte nämna den tidsmässiga aspekten av den retroaktiva verkan av tillstånd för aktiv förädling, innebär inte heller på något sätt ett förbud för kommissionen att tidsmässigt begränsa möjligheten att godta ett sådant tillstånd. Tvärtom är detta ett exempel på att unionslagstiftaren, när denne tilldelar kommissionen en befogenhet att komplettera en lagstiftningsakt, avstår från att lagstifta på ett uttömmande sätt och i stället begränsar sig till att fastställa de väsentliga delarna och överlåter åt kommissionen att konkretisera dem, såsom det har erinrats om i punkt 30 i förevarande dom.
38 Därutöver kan frågan om när beslut som rör beviljande av tillstånd med retroaktiv verkan börjar gälla inte heller anses reglerad i artikel 211.2 i tullkodexen, eftersom den artikeln till övervägande del gäller materiella villkor för att bevilja ett sådant tillstånd (se, för ett liknande, resonemang, dom av den 21 oktober 2021, Beeren-, Wild-, Feinfrucht, C‑825/19, EU:C:2021:869, punkt 33). De krav som anges i artikel 211.2 e och h har till exempel inte till syfte att fastställa giltighetsdatum. I enlighet med dessa krav får sådana tillstånd nämligen inte beviljas sökanden inom tre år från den tidpunkt då ansökan godkändes. Dessutom ska en ansökan om förnyelse av ett tillstånd lämnas in inom tre år från den dag det ursprungliga tillståndet upphörde att gälla.
39 För det tredje, genom att till exempel begränsa den retroaktiva verkan av ett tillstånd för aktiv förädling, ändrar inte den omtvistade bestämmelsen någon väsentlig bestämmelse i tullkodexen. Enbart en tidsmässig begränsning av den retroaktiva verkan av ett sådant tillstånd, en verkan som föreskrivs i allmänna ordalag i tullkodexen, innebär nämligen inte på något sätt att det görs politiska val som omfattas av unionslagstiftarens eget ansvar, eftersom denna begränsning inte syftar till att omsätta huvudprinciperna i unionens politik i praktiska åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 1992, Tyskland/kommissionen, C‑240/90, EU:C:1992:408, punkt 37).
40 För det fjärde är det nödvändigt att giltighetstiden för beslut som rör tillstånd med retroaktiv verkan inte är obegränsad, utan regleras och specificeras i tullagstiftningen. Mot denna bakgrund säkerställer den omtvistade bestämmelsen dels de mål avseende tydlighet och rättssäkerhet som anges i skäl 14 i delegerad förordning 2015/2446, dels principen om likabehandling av rättssubjekt. Denna princip innebär bland annat att jämförbara situationer inte får behandlas olika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 april 2021, Austrian Airlines, C‑826/19, EU:C:2021:318, punkt 41 och där angiven rättspraxis). Utan harmonisering på unionsnivå vad gäller tidpunkten för när sådana beslut börjar gälla skulle EU-medlemsstaternas tullmyndigheters praxis på området kunna variera avsevärt för jämförbara situationer, utan att detta är objektivt motiverat.
41 För det femte och sista utgör sådana bestämmelser som artikel 211.2 i tullkodexen, i vilka det föreskrivs en tullfrihet, ett undantag från principen att varor som importeras till unionen i allmänhet är föremål för tullar. De ska därför, i egenskap av undantagsbestämmelser, tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 februari 2011, Marishipping and Transport, C‑11/10, EU:C:2011:91, punkt 16, och dom av den 12 december 2024, Malmö Motorrenovering, C‑781/23, EU:C:2024:1014, punkt 21).
42 Genom att bland annat begränsa den retroaktiva verkan av ett tillstånd för aktiv förädling som beviljats i enlighet med nämnda artikel 211.2, innebär den omtvistade bestämmelsen således endast en tillämpning av regeln om restriktiv tolkning av undantag från denna princip vilket i sin tur innebär att den bidrar till att skydda unionens ekonomiska intressen, vilket bland annat anges i skäl 39 i tullkodexen.
43 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att den första ogiltighetsgrund som den hänskjutande domstolen har åberopat inte är ägnad att medföra att den omtvistade bestämmelsen är ogiltig.
44 Den andra ogiltighetsgrund som den hänskjutande domstolen har åberopat avser frågan om huruvida motiveringen av den omtvistade bestämmelsen uppfyller motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF.
45 Enligt rättspraxis ska det av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF klart och tydligt framgå hur den unionsinstitution som har antagit den ifrågavarande rättsakten har resonerat. Motiveringen ska således göra det möjligt för de berörda att få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden, och för domstolen att utföra sin prövning. Det krävs emellertid inte att alla relevanta faktiska eller rättsliga omständigheter anges. Vad beträffar rättsakter med allmän räckvidd, kan motiveringen begränsas till att ange dels den helhetssituation som har lett fram till antagandet av den ifrågavarande rättsakten, dels de allmänna mål som ska uppnås med denna. Det är följaktligen inte nödvändigt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts, om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl., C‑78/16 och C‑79/16, EU:C:2016:428, punkterna 88–90).
46 I förevarande fall ska det påpekas att skäl 14 i delegerad förordning 2015/2446 anger skälen till varför det är lämpligt att fastställa den dag då beslut som rör tillämpning av tullagstiftningen ska få verkan. Enligt detta skäl är det för tydlighetens skull och av rättssäkerhetsskäl lämpligt att noggrant avgränsa de fall där ett sådant beslut får verkan från och med en annan dag än den då sökanden mottar beslutet eller anses ha mottagit det. Detta gäller till exempel när sökanden har begärt ett annat datum för när beslutet ska få verkan.
47 Av detta följer att det mål som kommissionen eftersträvar väsentligen framgår av delegerad förordning 2015/2446, vilket innebär att denna institution har uppfyllt motiveringsskyldigheten och att prövningen av den andra ogiltighetsgrund som den hänskjutande domstolen har åberopat, avseende kommissionens eventuella åsidosättande av denna skyldighet, följaktligen inte är ägnad att medföra att den omtvistade bestämmelsen är ogiltig.
48 Motiveringen av delegerad förordning 2015/2446 behövde inte heller vara särskilt detaljerad med hänsyn till att den omtvistade bestämmelsen infördes i ett sammanhang som var välkänt för de berörda ekonomiska aktörerna, eftersom den i huvudsak upprätthöll det tidigare rättsläget. I likhet med vad kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande föreskrevs nämligen i artikel 508.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, 1993, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 993/2001 av den 4 maj 2001 (EGT L 141, 2001, s. 1), i likhet med den omtvistade bestämmelsen, en retroaktiv verkan, begränsad till ett år, beträffande tillstånd för aktiv förädling.
49 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den ställda frågan besvaras så, att det vid prövningen av den inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av den omtvistade bestämmelsen.
50 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
1 Rättegångsspråk: tyska.