Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 11 september 2025

1 Originalspråk: spanska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Rådets direktiv av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 2001, s. 12).

4 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

6 Migrationsverket är den myndighet som ansvarar för att bevilja uppehållstillstånd med tillfälligt skydd och för att pröva ansökningar om asyl och status som subsidiärt skyddsbehövande.

7 Utlänningslag (SFS 2005:716) (nedan även kallad UtL).

8 Vid förhandlingen uppkom en fråga om den närmare innebörden av ett sådant avvisningsbeslut. Migrationsverket angav att verket avvisar ansökningar om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande från personer med tillfälligt skydd utan att göra någon prövning i sak, det vill säga utan att pröva huruvida sökanden uppfyller villkoren för att beviljas sådant skydd. Migrationsverket angav vidare att innebörden av ett sådant beslut i praktiken kan sägas vara att en ansökan om subsidiärt skydd inte anses kunna tas upp till prövning. Enligt Migrationsverket gäller dock i fall som det nu aktuella att de berörda personerna har möjlighet lämna in en andra ansökan om subsidiärt skydd, vilken prövas när det tillfälliga skyddet har upphört, utifrån vid denna tidpunkt gällande villkor.

9 Beträffande dessa provisoriska åtgärders art och deras samband med systemet i direktiv 2001/55, se dom av den 6 september 2017, Slovakien och Ungern/rådet ( C‑643/15 och C‑647/15, EU:C:2017:631, punkterna 256 och 257).

10 Kommissionen har, i punkterna 8–10 i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen, gjort gällande att det vid prövning av ansökningar om internationellt skydd först ska göras en bedömning av huruvida villkoren för att beviljas flyktingstatus är uppfyllda. Det är endast om dessa villkor inte är uppfyllda som det är möjligt att pröva huruvida villkoren för beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande är uppfyllda. Jag anser inte att det i förevarande mål (där ansökningarna avsåg båda dessa typer av status) är nödvändigt att fastställa huruvida en sökande, som vet att han eller hon inte har möjlighet att beviljas flyktingstatus, direkt kan ansöka om subsidiärt skydd.

11 Dom av den 13 september 2018, Ahmed ( C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 38).

12 Konventionen om flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951, ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967.

13 Dom av den 1 mars 2016, Alo och Osso ( C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 28): Det framgår av skälen 4, 23 och 24 i direktiv 2011/95 att Genèvekonventionen utgör grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar och att bestämmelserna i direktivet om villkoren för beviljande av flyktingstatus och om innebörden av flyktingstatus har antagits för att hjälpa medlemsstaternas behöriga myndigheter att tillämpa Genèvekonventionen på grundval av gemensamma begrepp och kriterier.

14 Dom av den 13 september 2018, Ahmed ( C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 42).

15 Dom av den 13 september 2018, Ahmed ( C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 39), dom av den 30 januari 2014, Diakité ( C‑285/12, EU:C:2014:39, punkt 33), och dom av den 8 maj 2014, N ( C‑604/12, EU:C:2014:302, punkt 31).

16 Skyddets kompletterande funktion kommer till uttryck i skäl 33 i direktiv 2011/95: Status som subsidiärt skyddsbehövande bör fungera som ett komplement till den status för skydd av flyktingar som finns i Genèvekonventionen.

17 Rådets direktiv av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12, och rättelse i EUT L 204, 2005, s. 24). Den rättsliga grunden för subsidiärt skydd angavs inte uttryckligen i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Även om det i ingressen till direktiv 2004/83 hänvisas till detta fördrag och särskilt artikel 63.1 c, 63.2 a och 63.3 a i detta, följer bestämmelserna om subsidiärt skydd av slutsatserna från Tammerfors, det vill säga det särskilda möte som Europeiska rådet höll i Tammerfors den 15 och den 16 oktober 1999.

18 Vid införlivandet med svensk rätt av begreppen subsidiärt skyddsbehövande och status som subsidiärt skyddsbehövande i direktiv 2004/83 användes begreppen alternativt skyddsbehövande respektive alternativ skyddsskyddsstatusförklaring. När jag talar om svensk lagstiftning kommer jag dock att använda begreppet subsidiärt skydd, i enlighet med den terminologi som används i direktiven 2011/95 och 2013/32.

19 Den rättsliga grunden för det tillfälliga skyddet framgick av artikel 63.2 a i EG-fördraget.

20 Se, beträffande bakgrunden till direktiv 2001/55, förslag till avgörande av generaladvokaten Richard de la Tour i de förenade målen Kaduna ( C‑244/24 och C‑290/24, EU:C:2024:911, punkt 6).

21 Artikel 2 a i direktiv 2001/55.

22 Rådets genomförandebeslut av den 4 mars 2022 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs (EUT L 71, 2022, s. 1).

23 Genomförandebeslut 2022/382 antogs mot bakgrund av bland annat följande skäl: Den 24 februari 2022 inledde ryska väpnade styrkor en storskalig invasion på flera platser i Ukraina från Ryska federationen, från Belarus och från icke-regeringskontrollerade områden i Ukraina. … Till följd av detta utgör betydande områden av Ukrainas territorium nu områden där det råder väpnad konflikt som tusentals personer har flytt eller flyr från.

24 Genomförandebeslut 2022/382 riktar sig till två kategorier av personer: a) personer som åtnjuter obligatoriskt skydd enligt själva genomförandebeslutet, och b) personer som på grund av att de omfattas av den nationella lagstiftningen i varje medlemsstat åtnjuter ett frivilligt skydd.

25 Genomförandebeslut 2022/382 tillämpades för en inledande period på ett år, till och med den 4 mars 2023, och förlängdes till och med den 4 mars 2024. Rådet beslutade att förlänga perioden för tillfälligt skydd genom genomförandebeslut (EU) 2023/2409 av den 19 oktober 2023 om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382 (EUT L, 2023/2409) till och med den 4 mars 2025. Denna period har förlängts på nytt, till och med den 4 mars 2026, genom rådets genomförandebeslut (EU) 2024/1836 av den 25 juni 2024 om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382 (EUT L, 2024/1836). Vid förhandlingen nämnde kommissionen ett förslag av den 4 juni 2025, i vilket rådet uppmanades att godkänna en ytterligare förlängning till och med den 4 mars 2027.

26 Som jag har angett ovan avser Migrationsverket att skjuta upp prövningen av ansökningar om subsidiärt skydd till den tidpunkt då det tillfälliga skyddet upphör, vilken kommer att ske på grundval av nya ansökningar. Vid nämnda tidpunkt är det dock möjligt att behovet av subsidiärt skydd inte längre föreligger, när kriget i Ukraina är över.

27 Enligt artikel 40 i direktiv 2011/95 upphävdes direktiv 2004/83 för de medlemsstater som är bundna av direktivet med verkan från och med den 21 december 2013.

28 Punkt 14 i den svenska regeringens skriftliga yttrande.

29 Se punkt 7 i Kommissionens meddelande om operativa riktlinjer för genomförandet av rådets genomförandebeslut (EU) 2022/382 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs 2022/C 126 I/01 (EUT L 126, 2022, s. 1).

30 Detta framgår av beslutet om hänskjutande i den del som avser den andra tolkningsfrågan.

31 Dom av den 29 juli 2019, Torubarov ( C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 50): [N]är en person uppfyller de minimikrav som uppställs i unionsrätten för att betecknas som flykting eller subsidiärt skyddsbehövande, genom att han eller hon uppfyller de villkor som föreskrivs i kapitlen II och III [(flykting)], eller i kapitlen II och V [(person som beviljats subsidiärt skydd)] i direktiv 2011/95, är medlemsstaterna skyldiga, med förbehåll för de grunder för uteslutning som anges i direktivet, att bevilja det internationella skydd som har begärts, och förfogar i detta avseende inte över något utrymme för skönsmässig bedömning.

32 Dom av den 23 maj 2019, Bilali ( C‑720/17, EU:C:2019:448, punkt 36), med hänvisning till dom av den 4 oktober 2018, Ahmedbekova ( C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 47).

33 Dom av den 19 december 2024, Kaduna ( C‑244/24 och C‑290/24, EU:C:2024:1038) (nedan kallad domen Kaduna).

34 Ibidem, punkt 125.

35 Ibidem, punkterna 126 och 127.

36 Ibidem, punkt 127, jämförd med punkt 82. Vid förhandlingen medgav den svenska regeringen att personer med status som subsidiärt skyddsbehövande har rätt till (sociala och andra) förmåner på en högre nivå än personer med tillfälligt skydd. Migrationsverket angav att den anser att denna lägre nivå under alla omständigheter är tillräcklig för dessa personer.

37 Ibidem, punkt 128.

38 Ibidem, punkt 154.

39 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96). I artikel 3.3 föreskrivs att detta direktiv [inte] ska tillämpas när bestämmelserna i … direktiv 2001/55/EG … tillämpas. En bestämmelse med motsvarande innebörd fanns i artikel 3.3 i rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, 2003, s. 18), föregångaren till direktiv 2013/33.

40 Till vilken Migrationsverket har hänvisat i sitt skriftliga yttrande.

41 Vad gäller förteckningens uttömmande karaktär, se dom av den 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( C‑564/18, EU:C:2020:218, punkt 30).

42 Enligt punkt 51 i domen av den 1 augusti 2022, Bundesrepublik Deutschland (Barn till flyktingar, född utanför den mottagande staten) ( C‑720/20, EU:C:2022:603), följer … såväl av att uppräkningen i artikel 33.2 i [direktiv 2013/32] är uttömmande som av att grunderna för avvisning i denna uppräkning har karaktären av undantag, att artikel 33.2 a i detta direktiv ska tolkas restriktivt och således inte kan tillämpas på en situation som inte överensstämmer med dess ordalydelse.

43 Ett införande av tillfälligt skydd förväntas också gynna medlemsstaterna, eftersom de rättigheter som följer med tillfälligt skydd begränsar fördrivna personers behov av att omedelbart söka internationellt skydd och därmed risken för att deras asylsystem överbelastas. Min kursivering.

44 Att förlänga det tillfälliga skyddet kommer också att bidra till att säkerställa att medlemsstaternas asylsystem inte överbelastas av en betydande ökning av antalet ansökningar om internationellt skydd som skulle kunna lämnas in av personer som åtnjuter tillfälligt skydd till och med den 4 mars 2024 om det tillfälliga skyddet upphörde vid den tidpunkten eller av personer som flyr kriget i Ukraina och som anländer till unionen efter det datumet och före den 4 mars 2025.

45 Här talas om att det kan uppstå en risk för de nationella asylsystemens effektiva funktion; om det tillfälliga skyddet snart upphörde skulle alla dessa personer ansöka om internationellt skydd samtidigt.

46 Begäran om förhandsavgörande i mål C‑249/25 (som ännu inte avgjorts av EU-domstolen) rör frågan huruvida medlemsstaterna får skjuta upp prövningen av en ansökan om internationellt skydd som lämnats in av en person som beviljats tillfälligt skydd. I det nu aktuella fallet är det däremot inte fråga om ett beslut att skjuta upp prövningen, utan om ett beslut att avvisa en ansökan om beviljande av status som subsidiärt skyddsbehövande utan prövning i sak. Som svar på en fråga som ställdes vid förhandlingen om huruvida det skulle vara mer förenligt med proportionalitetsprincipen att avbryta fristen för att fatta beslut än att avvisa ansökningar om subsidiärt skydd, svarade den svenska regeringen att det var upp till Migrationsverket, i egenskap av oberoende myndighet, att bedöma detta och att det inte ankommer på regeringen att uttala sig om hur Migrationsverket tillämpar lagstiftningen.

47 Dom av den 8 maj 2025, Zimir ( C‑662/23, EU:C:2025:326, punkt 32).

48 På det sätt som jag har nämnt i fotnot 7 ovan.

49 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).

50 Dom av den 26 juli 2017, Jafari ( C‑646/16, EU:C:2017:586, punkt 96).

51 Ibidem, punkt 95.

52 Av 21 kap. 5 § första stycket UtL framgår att det förhållandet att en utlänning har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte hindrar att en ansökan om uppehållstillstånd som flykting prövas. I bestämmelsens andra stycke anges att [p]rövningen av en ansökan enligt första stycket får skjutas upp endast om det finns särskilda skäl för det.

53 Punkterna 4, 6, 7, 8 och 10 i den svenska regeringens yttrande och flera (ej numrerade) punkter i Migrationsverkets yttrande. Vid förhandlingen hänvisade både regeringen och Migrationsverket till potentiella riskerna för det svenska asylsystemet, men preciserade inte vilka objektiva omständigheter som skulle kunna äventyra detta system på ett sådant sätt att det krävs en begränsning av prövningen som innebär att ansökningar om status som subsidiärt skyddsbehövande från personer med tillfälligt skydd automatiskt ska avvisas utan prövning i sak.

54 Punkt 13 i den svenska regeringens yttrande och (ej numrerad) punkt i Migrationsverkets yttrande.