Domstolens dom (tredje avdelningen) den 16 juli 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)

den 16 juli 2026 ( * )

” Begäran om förhandsavgörande – Elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster – Direktiv 2002/21/EG – Artikel 9 – Förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kommunikationstjänster – Principen om tjänsteneutralitet – Artikel 9a – Förnyad bedömning av begränsningar i befintliga nyttjanderätter till radiofrekvenser – Nationell åtgärd som, i enlighet med bestämmelserna i den nationella planen för frekvensallokering, ålägger innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser att använda dessa radiofrekvenser och som inte tillåter att annan verksamhet bedrivs – Nationell åtgärd enligt vilken nämnda radiofrekvenser enbart får användas för sändningstjänster av digital markbunden television ”

I mål C‑401/25,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 16 juni 2025, som inkom till domstolen den 17 juni 2025, i målet

Elettronica Industriale SpA

mot

Ministero delle Imprese e del Made in Italy,

ytterligare deltagare i rättegången:

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Agcom),

meddelar

DOMSTOLEN (tredje avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos (referent) samt domarna O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra och N. Fenger,

generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,

justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– Elettronica Industriale SpA, genom M. Molino, C. Previti och G. Rossi, avvocati,

– Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av G. Aiello och A. De Curtis, avvocati dello Stato,

– Tjeckiens regering, genom L. Halajová, J. Očková och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom G. Conte och O. Gariazzo, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 9 och 9a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 33), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (EUT L 337, 2009, s. 37) (nedan kallat ramdirektivet) samt bestämmelserna i EUF-fördraget om frihet att tillhandahålla tjänster.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Elettronica Industriale SpA och Ministero delle Imprese e del Made in Italy (Ministeriet för näringsliv och Made in Italy, Italien) (nedan kallat ministeriet) angående ministeriets beslut att avslå bolagets ansökan om förnyad bedömning av begränsningen av bolagets nyttjanderätter till radiofrekvenser för tjänster avseende digital markbunden television.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

Ramdirektivet

3 I skälen 18 och 19 i ramdirektivet anges följande:

”(18) Kravet på att medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna i största möjliga utsträckning beaktar det önskvärda i att regleringen görs teknikneutral, dvs. att den varken föreskriver eller gynnar att en särskild teknik används, utesluter inte att proportionella åtgärder får vidtas för att främja vissa särskilda tjänster när detta är motiverat, till exempel digital television som ett medel för att öka spektrumeffektiviteten.

(19) Radiofrekvenser är en väsentlig förutsättning för radiobaserade elektroniska kommunikationstjänster och, i den mån de används för sådana tjänster, bör de därför fördelas och tilldelas av de nationella regleringsmyndigheterna i enlighet med harmoniserade mål och principer som styr deras verksamhet och objektiva, öppet redovisade och icke-diskriminerande kriterier, där hänsyn tas till demokratiska, sociala, språkliga och kulturella intressen i samband med användningen av frekvenserna. Det är viktigt att fördelning och tilldelning av radiofrekvenser hanteras så effektivt som möjligt. …”

4 I artikel 2 q i detta direktiv definierades begreppet spektrumallokering som ett ”fastställande av ett visst frekvensband för användning av en eller flera typer av radiokommunikationstjänster, där det är lämpligt, på bestämda villkor”.

5 I artikel 4.1 i nämnda direktiv föreskrevs följande:

”Medlemsstaterna ska säkerställa att det på nationell nivå finns fungerande system enligt vilka varje användare eller företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster, som berörs av ett beslut av en nationell regleringsmyndighet, har rätt att överklaga beslutet till en besvärsinstans som är oberoende av de inblandade parterna. Denna instans, som kan vara en domstol, ska ha den kompetens som är nödvändig för att den effektivt ska kunna utföra sina uppgifter. Medlemsstaterna ska säkerställa att vederbörlig hänsyn tas till ärendet i sak och att det finns ett effektivt förfarande för överklagande.

…”

6 Enligt artikel 8 i samma direktiv ska medlemsstaterna säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter som anges i ramdirektivet och i särdirektiven, vidtar alla rimliga åtgärder för att bland annat främja konkurrensen vid tillhandahållandet av nät och elektroniska kommunikationstjänster, bidra till utvecklingen av den inre marknaden och stödja unionsmedborgarnas intressen.

7 Artikel 9 i ramdirektivet hade följande lydelse:

”1. Med hänsyn till att radiofrekvenser är en kollektiv nyttighet av stort socialt, kulturellt och ekonomiskt värde ska medlemsstaterna säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium i enlighet med artiklarna 8 och 8a. De ska säkerställa att spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster och utfärdande av allmän auktorisation eller individuella nyttjanderätter till sådana radiofrekvenser som utförs av behöriga nationella myndigheter grundas på objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella kriterier.

Vid tillämpningen av denna artikel ska medlemsstaterna respektera relevanta internationella avtal, inbegripet Internationella telekommunikationsunionens (ITU) radioreglemente, och får ta hänsyn till allmänintresset.

…

3. Om inte annat föreskrivs i andra stycket ska medlemsstaterna säkerställa att alla former av teknik som används för elektroniska kommunikationstjänster kan användas i de radiofrekvensband som förklarats tillgängliga för elektroniska kommunikationstjänster i sin nationella plan för frekvensallokering i enlighet med gemenskapslagstiftningen.

Medlemsstaterna får dock fastställa proportionella och icke-diskriminerande begränsningar för de former av teknik för radionät eller trådlös tillgång som används för elektroniska kommunikationstjänster när det är nödvändigt för att

a) undvika skadliga störningar,

b) skydda folkhälsan mot elektromagnetiska fält,

c) säkerställa tjänsternas tekniska kvalitet,

d) säkerställa ett maximalt gemensamt utnyttjande av radiofrekvenser,

e) garantera en effektiv spektrumanvändning, eller

f) säkerställa ett mål av allmänt intresse i enlighet med punkt 4.

4. Om inte annat föreskrivs i andra stycket ska medlemsstaterna säkerställa att alla typer av elektroniska kommunikationstjänster kan tillhandahållas i de radiofrekvensband som förklarats tillgängliga för elektroniska kommunikationstjänster i deras nationella plan för frekvensallokering i enlighet med gemenskapslagstiftningen. Medlemsstater kan dock fastställa proportionella och icke diskriminerande begränsningar för de typer av elektroniska kommunikationstjänster som ska tillhandahållas, inbegripet, när det är nödvändigt, för att uppfylla en bestämmelse enligt ITU:s radioreglemente.

De åtgärder som kräver att en elektronisk kommunikationstjänst ska tillhandahållas inom ett specifikt band som är tillgängligt för elektroniska kommunikationstjänster ska vara motiverade för att säkerställa att ett mål av allmänt intresse, vilket definierats av medlemsstaterna, uppfylls i enlighet med gemenskapslagstiftningen, som bl.a.

a) säkerhet för människors liv,

b) främjande av social, regional eller geografisk sammanhållning,

c) undvikande av ineffektivt utnyttjande av radiofrekvenser, eller

d) främjande av kulturell och språklig mångfald och mediemångfald, exempelvis genom tillhandahållande av radio- och televisionstjänster.

En åtgärd som förbjuder att någon annan elektronisk kommunikationstjänst tillhandahålls inom ett specifikt band får endast införas där detta är motiverat för att säkerställa tjänster för säkerhet för människors liv. Medlemsstaterna får i undantagsfall också utvidga en sådan åtgärd i syfte att uppfylla andra mål av allmänt intresse som definierats av medlemsstaterna i enlighet med gemenskapslagstiftningen.

5. Medlemsstaterna ska regelbundet se över behovet av de begränsningar som anges i punkterna 3 och 4 och ska offentliggöra dessa resultat.

6. Punkterna 3 och 4 ska gälla för spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster, utfärdande av allmän auktorisation och beviljande av individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser efter den 25 maj 2011.

Spektrumallokeringar, allmän auktorisation och individuella nyttjanderätter som gällde den 25 maj 2011 ska omfattas av artikel 9a.

7. Utan att det påverkar bestämmelserna i särdirektiven får medlemsstaterna med beaktande av relevanta nationella förhållanden fastställa bestämmelser i syfte att hindra hamstring av spektrum, särskilt genom att ange strikta tidsfrister för rättighetshavarens faktiska utnyttjande av nyttjanderätterna och genom att tillämpa sanktioner, inbegripet böter eller återkallande av nyttjanderätterna i händelse av att tidsfristerna inte respekteras. Dessa bestämmelser ska fastställas och tillämpas på ett proportionellt och icke-diskriminerande sätt, vilket är öppet för insyn.”

8 I artikel 9a i detta direktiv föreskrivs följande:

”1. Medlemsstaterna får, under en femårsperiod med början den 25 maj 2011, tillåta innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljades före det datumet och som gäller under minst en femårsperiod räknat från det datumet att lämna in en ansökan till den behöriga nationella myndigheten om förnyad bedömning av begränsningarna i deras nyttjanderätter i enlighet med artiklarna 9.3 och 9.4.

Innan den behöriga nationella regleringsmyndigheten fattar sitt beslut ska den meddela innehavaren av rättigheten om den förnyade bedömningen av begränsningarna, som visar den nya omfattningen av nyttjanderätten efter den förnyade bedömningen och ge denne rimligt med tid för att kunna återkalla sin ansökan.

Om rättighetsinnehavaren återkallar sin ansökan ska nyttjanderätten kvarstå oförändrad till dess den förfaller eller fram till slutet av femårsperioden, beroende på vilket datum som inträffar först.

2. Efter den femårsperiod som anges i punkt 1 ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att artiklarna 9.3 och 9.4 tillämpas på alla kvarstående allmänna auktorisationer/individuella nyttjanderätter och spektrumallokeringar för elektroniska kommunikationstjänster som gällde den 25 maj 2011.

3. När medlemsstaterna tillämpar denna artikel ska de vidta lämpliga åtgärder för att främja sund konkurrens.

4. Åtgärder som antas för tillämpningen av denna artikel utgör inte beviljande av nya nyttjanderätter och omfattas därför inte av de relevanta bestämmelserna i artikel 5.2 i [Europaparlamentets och rådets] direktiv 2002/20/EG [av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster direktiv 2002/20/EG (auktorisationsdirektiv) (EGT L 108, 2002, s. 21)].”

Direktiv 2009/140

9 I skälen 34–36, 38 och 40 i direktiv 2009/140 angavs följande:

”(34) Flexibiliteten när det gäller spektrumhantering och tillträde till spektrum bör öka så att spektrumanvändare genom teknik- och tjänsteneutrala tillstånd kan välja de bästa teknikerna och tjänsterna för de frekvensband som förklarats tillgängliga för elektroniska kommunikationstjänster enligt de tillämpliga nationella planerna för frekvensallokering i enlighet med gemenskapslagstiftningen (principerna om teknik- och tjänsteneutralitet). Det administrativa fastställandet av tekniker och tjänster bör tillämpas när det gäller mål av allmänt intresse och bör tydligt motiveras och bli föremål för regelbundna granskningar.

(35) Inskränkningar i principen om teknikneutralitet bör vara adekvata och motiveras av behovet av att undvika skadliga störningar, t.ex. genom att införa spektrummasker och effektnivåer för att skydda allmänheten genom att begränsa dess exponering för elektromagnetiska fält, säkerställa att tjänsterna fungerar väl, genom en adekvat nivå i fråga om tjänstens tekniska kvalitet, men inte nödvändigtvis utesluta möjligheten att använda mer än en tjänst i samma frekvensband, säkerställa en god fördelning av spektrum, särskilt där dess användning endast underkastas allmän auktorisation, skydda en effektiv spektrumanvändning, eller uppfylla ett mål av allmänt intresse i enlighet med gemenskapslagstiftningen.

(36) Spektrumanvändare bör även fritt kunna välja vilka tjänster de vill erbjuda över spektrumet som är föremål för övergångsåtgärder för att hantera tidigare förvärvade rättigheter. Det bör å andra sidan vara tillåtet att vid behov och på ett proportionellt sätt medge åtgärder, som kräver tillhandahållandet av en särskild tjänst för att uppfylla tydligt definierade mål av allmänt intresse som t.ex. säkerhet för människors liv, främjandet av social, regional och geografisk sammanhållning eller för att undvika ett ineffektivt användande av spektrum. I dessa mål bör även ingå att främja kulturell och språklig mångfald och mediemångfald på det vis som detta definieras av medlemsstaterna i enlighet med gemenskapslagstiftningen. Undantagen bör inte resultera i en exklusiv användning för vissa tjänster, förutom där dessa är nödvändiga för att skydda människors liv eller, i undantagsfall, uppfylla andra mål av allmänt intresse som definierats av medlemsstaterna i enlighet med gemenskapslagstiftningen, utan snarare prioritera så att andra tjänster och tekniker kan existera samtidigt i samma band, i den utsträckning detta är möjligt.

…

(38) Eftersom fördelningen av spektrum till särskilda tekniker eller tjänster är ett undantag från principerna om teknik- och tjänsteneutralitet samt begränsar valfriheten i den tillhandahållna tjänsten eller den teknik som används, bör varje förslag till sådan fördelning präglas av god insyn och underkastas ett offentligt samråd.

…

(40) Införandet av teknik- och tjänsteneutralitet och handeln med existerande nyttjanderätter till spektrum kan kräva övergångsregler, inbegripet åtgärder för att säkerställa en sund konkurrens, eftersom det nya systemet kan göra det möjligt för vissa spektrumanvändare att börja konkurrera med spektrumanvändare som har förvärvat sina spektrumrätter under mindre gynnsamma villkor. När nyttjanderätter däremot har beviljats med avvikelse från de allmänna reglerna eller i enlighet med andra kriterier än de som är objektiva, öppna, proportionella och icke-diskriminerande i syfte att uppnå ett mål av allmänt intresse, bör situationen för nyttjanderätternas innehavare inte utan giltigt skäl vara till nackdel för deras nya konkurrenter utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål av allmänt intresse eller ett annat relevant mål av allmänt intresse.”

Italiensk rätt

10 I artikel 14 i decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (lagstiftningsdekret nr 259 angående lagen om elektronisk kommunikation) av den 1 augusti 2003 (GURI nr 214 av den 15 september 2003, ordinarie tillägg nr 150), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen om elektronisk kommunikation), föreskrivs i punkterna 4–8:

”4. Om inte annat föreskrivs i punkt 2 ska [ministeriet] och [Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (tillsynsmyndigheten för kommunikationer, Italien) (nedan kallad myndigheten)] var för sig inom ramen för sina befogenheter säkerställa att alla typer av elektroniska kommunikationstjänster kan tillhandahållas i de radiofrekvensband som förklarats tillgängliga för elektroniska kommunikationstjänster i den nationella planen för fördelning och tilldelning av frekvenser och i enlighet med unionsrätten. Ministeriet och myndigheten kan dock inom ramen för sina respektive befogenheter fastställa proportionella och icke diskriminerande begränsningar för de typer av elektroniska kommunikationstjänster som kan tillhandahållas, inbegripet, när det är nödvändigt, för att uppfylla en bestämmelse enligt ITU:s radioreglemente och [Europeiska post- och telesammanslutningens (CEPT)] regler.

5. De åtgärder som kräver att en elektronisk kommunikationstjänst ska tillhandahållas inom ett specifikt band som är tillgängligt för elektroniska kommunikationstjänster ska vara motiverade för att säkerställa att målen av allmänt intresse uppfylls i enlighet med unionsrätten, såsom bland annat

a) säkerhet för människors liv,

b) främjande av social, regional eller geografisk sammanhållning,

c) undvikande av ineffektivt utnyttjande av radiofrekvenser, eller

d) främjande av kulturell och språklig mångfald och mediemångfald, exempelvis genom tillhandahållande av radio- och televisionstjänster.

6. Ministeriet och myndigheten får, inom ramen för sina respektive befogenheter, förbjuda tillhandahållandet av alla andra elektroniska kommunikationstjänster inom ett specifikt frekvensband endast när detta är motiverat av behovet att skydda tjänster som syftar till att skydda människoliv. Detta förbud får i undantagsfall utvidgas för att uppfylla andra mål av allmänt intresse som definierats i enlighet med unionsrätten.

7. Ministeriet och myndigheten ska, inom ramen för sina respektive befogenheter, regelbundet se över behovet av de begränsningar som anges i punkterna 3–6 och offentliggöra översynens resultat.

8. Punkterna 3 och 4 ska gälla för spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster, utfärdande av allmän auktorisation och de individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljats efter det datum som avses i artikel 4.1 andra meningen i decreto legge n. 34 [(lagdekret nr 34)] av den 31 mars 2011 [(GURI nr 74 av den 31 mars 2011, s. 1)], som – efter ändringar – har omvandlats till legge n. 75 [(lag nr 75)] av den 26 maj 2011 [(GURI nr 122 av den 27 maj 2011, s. 2)], i dess ändrade lydelse. Spektrumallokeringar, allmän auktorisation och individuella nyttjanderätter som gällde vid utgången av den föregående perioden ska omfattas av artikel 14 bis.”

11 Artikel 14 bis i lagen om elektronisk kommunikation har följande lydelse:

”1. Fram till den 25 maj 2016 får ministeriet och myndigheten, inom ramen för sina respektive befogenheter, tillåta innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljats före det datum som avses i artikel 14.8, och som gäller fram till nämnda datum, att lämna in en ansökan om förnyad bedömning av begränsningarna i deras nyttjanderätter i enlighet med artikel 14.4–14.7. Innan ministeriet och myndigheten, inom ramen för sina respektive befogenheter, fattar sitt beslut ska de meddela innehavaren av rättigheten om den förnyade bedömningen av begränsningarna, som visar den nya omfattningen av nyttjanderätten efter den förnyade bedömningen, och ge denne tid för att kunna återkalla sin ansökan. Om rättighetsinnehavaren återkallar sin ansökan ska nyttjanderätten kvarstå oförändrad till dess den förfaller eller fram till den 25 maj 2016.

2. Efter den 25 maj 2016 ska ministeriet och myndigheten, inom ramen för sina respektive befogenheter, vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att artikel 14.3–14.7 tillämpas på alla kvarstående allmänna auktorisationer, individuella nyttjanderätter och spektrumallokeringar för elektroniska kommunikationstjänster.

3. När ministeriet och myndigheten tillämpar denna artikel ska de, inom ramen för sina respektive befogenheter, vidta lämpliga åtgärder för att främja sund konkurrens.

4. Åtgärder som antas för tillämpningen av denna artikel utgör inte beviljande av nya nyttjanderätter och omfattas därför inte av de relevanta bestämmelserna i artikel 27 i denna lag.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

12 Elettronica Industriale är en italiensk operatör av telekommunikationsnät och innehar nyttjanderätter till radiofrekvenser för digital markbunden television. Dessa beviljades av ministeriet den 28 juni 2012 och motsvarar fem nät med nationell täckning ( multiplexrar ).

13 Den 24 maj 2016 lämnade bolaget in en ansökan till ministeriet om förnyad bedömning av begränsningen av dessa nyttjanderätter, vilka endast hade beviljats för sändningstjänster för digital markbunden television. Ansökan syftade särskilt till att upphäva denna begränsning.

14 Ministeriet avslog nämnda ansökan och bolaget överklagade avslagsbeslutet till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien). Bolaget gjorde särskilt gällande att avslaget stred mot principen om tjänsteneutralitet i artikel 9 i ramdirektivet.

15 Nämnda domstol ogillade överklagandet bland annat med motiveringen att det såväl i artikel 9.4 i ramdirektivet som i artikel 14.4 i lagen om elektronisk kommunikation föreskrivs att principen om tjänsteneutralitet endast kan genomföras inom den ram som fastställs i ”de nationella planerna för frekvensallokering”. Enligt artikel 14 bis i denna lag kan innehavare av nyttjanderätter som beviljats före den 30 juni 2012 ansöka om förnyad bedömning av begränsningarna i sina rättigheter ”i enlighet med artikel 14.4–14.7 [i nämnda lag]”, och följaktligen med iakttagande av vad som föreskrivs i den nationella planen för fördelning och tilldelning av frekvenser. Eftersom sökanden inte hade överklagat den plan som gällde vid tidpunkten för dess ansökan om förnyad bedömning, det vill säga den 24 maj 2016, kunde denna plan – enligt nämnda domstol – inte utgöra föremålet för det mål som var anhängigt vid den.

16 Elettronica Industriale överklagade detta avslagsbeslut till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är hänskjutande domstol i målet.

17 Den hänskjutande domstolen har angett att det i artikel 14 i lagen om elektronisk kommunikation, genom vilken principerna om teknik- och tjänsteneutralitet infördes i italiensk rätt, föreskrivs att all teknik får användas för elektroniska kommunikationstjänster och att alla typer av elektroniska kommunikationstjänster får tillhandahållas, men enbart inom de frekvensband som – enligt den nationella planen för fördelning och tilldelning av frekvenser samt med stöd av unionsrätten – har förklarats tillgängliga för elektroniska kommunikationstjänster.

18 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende understrukit att den situation som är aktuell i det nationella målet omfattas av den nationella planen för fördelning och tilldelning av frekvenser för år 2015, enligt vilken tilldelningen av frekvensbandet 470–790 MHz i första hand var förbehållen sändningsverksamhet.

19 I sin ansökan om förnyad bedömning begärde Elettronica Industriale att dess nyttjanderätter skulle kunna användas för bredbandsändamål ( broadband ) inom telekommunikation, i stället för radio- och tv-sändningar ( broadcasting ).

20 Mot denna bakgrund vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artiklarna 9 och 9a i ramdirektivet och bestämmelserna i EUF-fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell åtgärd som ålägger innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser att enbart använda de berörda frekvenserna för sändningstjänster för digital markbunden television, eftersom en sådan begränsning följer av att användningen av dessa frekvenser avses i den förvaltningsakt genom vilken den nationella planen för frekvensallokering antogs.

21 Frågan uppkommer således huruvida en rättsakt genom vilken planen antogs – i samband med en ansökan om förnyad bedömning, i den mening som avses i artikel 9a i ramdirektivet, som avser utövande av annan verksamhet än den som avses i denna rättsakt – kan anses vara bindande.

22 Den hänskjutande domstolen anser att en sådan ansökan om förnyad bedömning endast förefaller kunna godtas med avseende på nyttjanderätter som den berörda ekonomiska aktören redan innehar och som avses i den nationella planen för frekvensallokering. Avslaget på denna ansökan, som avser utövandet av dessa rättigheter för en annan verksamhet, kan således motiveras av det enda skälet att planen innehåller begränsningar i utövandet av dessa rättigheter.

23 Den hänskjutande domstolen anser att det är nödvändigt att få klarhet i räckvidden av artiklarna 9 och 9a i ramdirektivet för att avgöra huruvida de behöriga nationella myndigheterna, vid den förnyade bedömning som föreskrivs i artikel 9a, får avvika från vad som föreskrivs i den nationella planen för frekvensallokering i syfte att ge verkan åt principen om tjänsteneutralitet, när den berörda ekonomiska aktören har ansökt om att få begränsningen av sina nyttjanderätter till frekvenser ändrad, så att operatören får bedriva en annan verksamhet än den som denne ursprungligen hade rätt att bedriva.

24 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”Utgör artiklarna 9 och 9a i [ramdirektivet] och bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster i [EUF-]fördraget hinder för en nationell åtgärd som ålägger innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser att använda dessa frekvenser på de villkor som fastställts av [Piano Nazionale di Ripartizione delle Frequenze (den nationella planen för frekvensfördelning) (PNRF)], och inte tillåter den operatör som ansökt om förnyad bedömning att bedriva någon annan verksamhet än den som denna operatör har auktorisation för, och utgör då unionsbestämmelserna hinder för en nationell åtgärd som ålägger innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser att enbart använda dessa frekvenser för tillhandahållandet av digitala markbundna tv-sändningar, när de nationella myndigheterna motiverar denna åtgärd endast med att de rättsakter som avser planeringen av radiospektrumet innehåller begränsningar i detta hänseende?”

Prövning av tolkningsfrågan

Inledande synpunkter

25 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i hur artiklarna 9 och 9a i ramdirektivet och EUF-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster ska tolkas. För att ge den hänskjutande domstolen ett svar som är användbart för att avgöra det mål som är anhängigt vid den, ska följande preciseringar göras.

26 Vad för det första gäller dessa bestämmelser i EUF-fördraget ska det erinras om att de i princip inte kan tillämpas på en situation som i alla avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat (dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 47, och dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

27 Det framgår dock av beslutet om hänskjutande att samtliga omständigheter i det nationella målet är begränsade till en och samma medlemsstat, i förevarande fall Republiken Italien. Detta beslut innehåller inte någon uppgift som tyder på att saken i målet, trots att den är av rent intern karaktär, har en sådan anknytning till EUF-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster att deras tolkning är nödvändig för att avgöra nämnda tvist (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, punkt 41).

28 Härav följer att det saknas anledning att besvara den ställda frågan i den del den avser tolkningen av dessa bestämmelser.

29 Vad för det andra gäller tolkningen av artiklarna 9 och 9a i ramdirektivet, ska det understrykas att det av beslutet om hänskjutande framgår att klaganden i det nationella målet har åberopat principen om tjänsteneutralitet, vilken särskilt avses i artikel 9.4 i direktivet.

30 Vidare föreskrivs i artikel 9a.1 första stycket i nämnda direktiv att medlemsstaterna, under en femårsperiod med början den 25 maj 2011, får tillåta innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljades före det datumet – och som gäller under minst en femårsperiod räknat från det datumet – att lämna in en ansökan till den behöriga nationella myndigheten om förnyad bedömning av begränsningarna i deras nyttjanderätter i enlighet med artiklarna 9.3 och 9.4 i samma direktiv.

31 Den möjlighet som föreskrivs i artikel 9a att tillåta innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser att lämna in en ansökan om förnyad bedömning avser således endast innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljades före den 25 maj 2011.

32 Det framgår emellertid av beslutet om hänskjutande att Elettronica Industriale beviljades nyttjanderätter till radiofrekvenser för digital markbunden television den 28 juni 2012. Härav följer att artikel 9a i ramdirektivet inte är tillämplig i det nationella målet.

33 Det kan däremot konstateras att artikel 9.4 i ramdirektivet var tillämplig den 28 juni 2012. I artikel 9.6 i direktivet föreskrivs nämligen bland annat att artikel 9.4 ska tillämpas på individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljades efter den 25 maj 2011.

34 Härav följer att medlemsstaterna från och med den 25 maj 2011, enligt nämnda artikel 9.4 och 9.6, var skyldiga att säkerställa att principen om tjänsteneutralitet iakttogs och att begränsningar i individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser grundade sig på mål av allmänt intresse, var proportionella och icke diskriminerande.

35 Enligt artikel 4.1 i ramdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att det på nationell nivå finns fungerande system enligt vilka varje användare eller företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster, som berörs av ett beslut av en nationell regleringsmyndighet, har rätt att överklaga beslutet till en besvärsinstans som är oberoende av de inblandade parterna.

36 Härav följer att en operatör av telekommunikationsnät, såsom Elettronica Industriale, måste kunna överklaga ett beslut av den nationella regleringsmyndigheten som antagits med stöd av artikel 9.4 i ramdirektivet för att, såsom i förevarande fall, kunna få begränsningarna i sina individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser upphävda.

37 Under dessa omständigheter, även om det nationella målet avser en ansökan från Elettronica Industriale om förnyad bedömning av begränsningarna i bolagets nyttjanderätter till radiofrekvenser för digital markbunden television – vilken lämnats in av bolaget med stöd av artikel 14 bis i lagen om elektronisk kommunikation, genom vilken artikel 9a i ramdirektivet införlivades med italiensk rätt –, utgör denna omständighet inte hinder för att den hänskjutande domstolen ges ett användbart svar för att avgöra det mål som är anhängigt vid den.

38 Eftersom det i artikel 9a.1 i direktivet hänvisas till artikel 9.4 i samma direktiv, skulle en ansökan om att – med stöd av nationell rätt som införlivar artikel 4.1 i ramdirektivet – överklaga ett beslut av den behöriga myndigheten om att begränsa nyttjanderätter till radiofrekvenser, vilket antagits med stöd av nämnda artikel 9.4, i huvudsak ha samma föremål som en ansökan om förnyad bedömning som lämnats in med stöd av den nationella lagstiftning som införlivar artikel 9a i ramdirektivet, och som syftar till att bestrida dessa begränsningar.

39 Av det ovan anförda följer att tolkningsfrågan ska besvaras mot bakgrund av artikel 9.4 i ramdirektivet.

Prövning i sak

40 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 9.4 i ramdirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell åtgärd som ålägger innehavare av individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser att enbart använda dessa för tillhandahållande av sändningstjänster för digital markbunden television, och enbart grunda sig på de begränsningar som avses i den nationella planen för frekvensallokering.

41 För att besvara denna fråga är det nödvändigt att fastställa huruvida, och, i förekommande fall, på vilka villkor, en nationell plan för frekvensallokering får föreskriva begränsningar i nyttjanderätter till frekvenser för de elektroniska kommunikationstjänster som ska tillhandahållas via dessa frekvenser. Om så är fallet, ska det fastställas huruvida och på vilka villkor en sådan plan är bindande, på så sätt att planen nödvändigtvis innebär att en ansökan om upphävande av dessa begränsningar ska avslås.

42 Enligt fast rättspraxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, och dom av den 20 november 2025, Lolach, C‑327/24, EU:C:2025:901, punkt 27).

43 Först ska medlemsstaterna, enligt artikel 9.4 första stycket första meningen i ramdirektivet, säkerställa att alla typer av elektroniska kommunikationstjänster kan tillhandahållas ”i de radiofrekvensband som förklarats tillgängliga för elektroniska kommunikationstjänster i deras nationella plan för frekvensallokering” i enlighet med unionslagstiftningen.

44 Det framgår av ordalydelsen i denna bestämmelse att det är inom ramen för den nationella planen för frekvensallokering som medlemsstaterna beslutar vilka frekvensband som är tillgängliga för tillhandahållandet av elektroniska kommunikationstjänster. Medlemsstaterna ska i detta avseende i princip tillåta tillhandahållet av alla typer av elektroniska kommunikationstjänster via dessa frekvensband, vilket syftar till att medlemsstaterna iakttar principen om tjänsteneutralitet.

45 Artikel 9.4 första stycket andra meningen i ramdirektivet gör det emellertid möjligt för medlemsstaterna att föreskriva proportionella och icke diskriminerande begränsningar för de typer av elektroniska kommunikationstjänster som ska tillhandahållas, inbegripet, när det är nödvändigt, för att uppfylla en bestämmelse enligt ITU:s radioreglemente. Denna möjlighet utgör en begränsning av principen om tjänsteneutralitet, i den meningen att de frekvensband som allokerats i enlighet med den nationella planen för frekvensallokering endast får användas för vissa av dessa typer av tjänster.

46 Mot denna bakgrund framgår det av ordalydelsen i artikel 9.4 i ramdirektivet att hänvisningen till de nationella planerna för frekvensallokering, som anges i första stycket i denna bestämmelse, visar att de begränsningar – som medlemsstaterna med stöd av denna bestämmelse får föreskriva – kan anges i dessa planer. När medlemsstaterna antar nämnda planer, kan de därför inte bara ange de frekvensband som är tillgängliga, utan även, i förekommande fall, vilka begränsningar som gäller för att använda dessa vad gäller den typ av tjänster som kan tillhandahållas där.

47 Det sammanhang i vilket artikel 9.4 i ramdirektivet ingår stödjer den bokstavstolkning som det redogjorts för i föregående punkt.

48 I artikel 9.6 i ramdirektivet föreskrivs nämligen att punkterna 3 och 4 i denna artikel 9 ska gälla för spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster, utfärdande av allmän auktorisation och beviljande av individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljats efter den 25 maj 2011.

49 Enligt definitionen av ”spektrumallokering” i artikel 2 q i direktivet avser detta begrepp ”fastställande av ett visst frekvensband för användning av en eller flera typer av radiokommunikationstjänster, där det är lämpligt, på bestämda villkor”.

50 Eftersom den nationella planen för frekvensallokering just har till syfte att allokera spektrum, följer det härav att medlemsstaterna – med hjälp av denna plan – får besluta att ett visst frekvensband endast får användas för en viss typ av radiokommunikationstjänster, vilket innebär en begränsning av principen om tjänsteneutralitet.

51 När det gäller målet med ramdirektivet, består detta, såsom framgår av dess artikel 8, i att främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, att bidra till utvecklingen av den inre marknaden samt att främja de intressen som medborgarna i Europeiska unionen har (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2025, Cairo Network m.fl., C‑764/23–C‑766/23, EU:C:2025:691, punkt 96).

52 Enligt artikel 9.1 i direktivet ska medlemsstaterna dessutom säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenser för elektroniska kommunikationstjänster inom sitt territorium, i enlighet med bland annat artikel 8. De ska även säkerställa att spektrumallokering för elektroniska kommunikationstjänster och utfärdande av allmän auktorisation eller individuella nyttjanderätter till sådana radiofrekvenser som utförs av behöriga nationella myndigheter grundas på objektiva, öppet redovisade, icke diskriminerande och proportionella kriterier.

53 I detta avseende anges i skäl 18 i ramdirektivet att proportionella åtgärder, när detta är motiverat, får vidtas för att främja vissa särskilda tjänster, till exempel digital television som ett medel för att öka spektrumeffektiviteten. I skäl 19 i direktivet anges dessutom att fördelning och tilldelning av radiofrekvenser ska hanteras så effektivt som möjligt.

54 Målet att säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenser, såsom krävs enligt artikel 9.1 i ramdirektivet, kan motivera att en medlemsstat, inom ramen för den nationella planen för frekvensallokering, beslutar att införa begränsningar för de typer av elektroniska kommunikationstjänster som kan tillhandahållas.

55 Det framgår således av en prövning av ordalydelsen och av sammanhanget i artikel 9.4 i ramdirektivet samt av direktivets syfte att medlemsstaterna, när de antar nationella planer för frekvensallokering, inte bara får ange vilka frekvensband som är tillgängliga. De får även – i förekommande fall och under förutsättning att villkoren i denna bestämmelse uppfylls – ange begränsningar vid användningen av dessa frekvensband vad gäller den typ av tjänster som kan tillhandahållas där.

56 Med beaktande av denna slutsats ska det även fastställas huruvida och på vilka villkor en sådan nationell plan för frekvensallokering ska vara bindande, på så sätt att en ansökan om upphävande av begränsningar i de individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser som beviljats en operatör av telekommunikationsnät, såsom Elettronica Industriale, och som begränsar tillhandahållandet av elektroniska kommunikationstjänster, ska avslås på grund av att dessa begränsningar har införts genom denna plan.

57 Domstolen påpekar, i likhet med den italienska och den tjeckiska regeringen samt Europeiska kommissionen, följande. För att fullt ut utnyttja möjligheten för medlemsstaterna enligt artikel 9.4 i ramdirektivet att, inom ramen för den nationella planen för frekvensallokering, kräva att en elektronisk kommunikationstjänst ska tillhandahållas inom ett specifikt frekvensband, måste denna plan nödvändigtvis vara bindande.

58 Det framgår nämligen av artikel 9.4 andra stycket att när det i en nationell plan för frekvensallokering föreskrivs att en elektronisk kommunikationstjänst ska tillhandahållas inom ett specifikt frekvensband som är tillgängligt för elektroniska kommunikationstjänster, ska detta krav motiveras av behovet av att säkerställa att ett mål av allmänt intresse uppnås.

59 Om ett beslut av en nationell regleringsmyndighet att bevilja individuella nyttjanderätter till frekvenser skulle kunna strida mot nämnda krav, exempelvis genom att tillåta tillhandahållandet av en typ av tjänster inom ett frekvensband som enligt den nationella planen för frekvensallokering är förbehållen en annan typ av tjänster, skulle det föreligga en risk för att det mål av allmänt intresse som motiverar den vidtagna åtgärden i denna plan inte skulle kunna uppnås.

60 Vidare följer det av artikel 9.1 andra stycket i ramdirektivet att medlemsstaterna, vid tillämpningen av denna bestämmelse, ska respektera relevanta internationella avtal, inbegripet ITU:s radioreglemente. I artikel 9.4 första stycket andra meningen i direktivet föreskrivs i detta avseende att medlemsstaterna kan fastställa proportionella och icke diskriminerande begränsningar för de typer av elektroniska kommunikationstjänster som ska tillhandahållas, inbegripet, när det är nödvändigt, för att uppfylla en bestämmelse enligt radioreglementet.

61 En nationell plan för frekvensallokering som genomför ett krav som följer av relevanta internationella avtal bör därför nödvändigtvis vara bindande.

62 Vad slutligen gäller de villkor enligt vilka en medlemsstat, genom en nationell plan för frekvensallokering, får införa begränsningar för tillhandahållandet av elektroniska kommunikationstjänster inom ett specifikt frekvensband som är tillgängligt, ska det erinras om att dessa begränsningar ska uppfylla villkoren i artikel 9.4 i ramdirektivet, nämligen att de ska vara motiverade av behovet av att säkerställa förverkligandet av ett mål av allmänt intresse samt vara proportionella och icke diskriminerande.

63 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att den nationella planen för fördelning och tilldelning av frekvenser för år 2015, som är tillämplig i det nationella målet, ”förbehöll tilldelningen av frekvensbandet 470–790 MHz för i första hand sändningsverksamhet” och att avslaget på den ansökan om förnyad bedömning som Elettronica Industriale hade lämnat in med stöd av artikel 14 bis i lagen om elektronisk kommunikation i huvudsak motiverades med en hänvisning till denna plan och med konstaterandet att bolaget inte har överklagat den förvaltningsakt genom vilken nämnda plan antogs, trots att bolaget hade haft möjlighet att göra detta.

64 Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida Elettronica Industriale i det nationella målet fortfarande får bestrida giltigheten av den begränsning av sändningstjänster som föreskrivs i denna plan och, om så är fallet, huruvida denna begränsning uppfyller villkoren i artikel 9.4 i ramdirektivet, kan EU-domstolen emellertid, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar som införts genom artikel 267 FEUF, på grundval av handlingarna i målet tillhandahålla den hänskjutande domstolen de uppgifter om unionsrättens tolkning som sistnämnda domstol kan behöva för att bedöma verkningarna av en viss unionsbestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2025, Cairo Network m.fl., C‑764/23–C‑766/23, EU:C:2025:691, punkt 102 och där angiven rättspraxis).

65 Mot denna bakgrund ska det, för det första, påpekas att om den hänskjutande domstolen konstaterar att nämnda begränsning – såsom den italienska regeringen har gjort gällande – syftar till att säkerställa en effektiv användning av spektrumet eller till att undvika skadlig störning vid tillhandahållandet av tv-sändningstjänster från andra operatörer, såväl nationella som i andra medlemsstater, är det motiverat – under förutsättning att den hänskjutande domstolen prövar huruvida begränsningen är proportionell och icke diskriminerande – att innehavare av nyttjanderätter till detta spektrum, i bandet 470–790 MHz, endast får använda dessa frekvenser för de tjänster som föreskrivs däri.

66 För det andra framgår det av artikel 4.1 i ramdirektivet, såsom det har erinrats om i punkterna 35 och 36 ovan, att en operatör av telekommunikationsnät, såsom klaganden i det nationella målet, som innehar individuella nyttjanderätter till frekvenser och som önskar använda dessa rättigheter i ett frekvensband för att tillhandahålla andra tjänster än dem som avses i den nationella planen för frekvensallokering för detta frekvensband, ska ha tillgång till rättsmedel som gör det möjligt för denne att överklaga den förvaltningsakt genom vilken planen antogs.

67 I detta sammanhang bör dock påpekas att unionsrätten i princip inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att, för att skydda de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten, införa andra rättsmedel vid de nationella domstolarna än dem som föreskrivs i nationell rätt. Det förhåller sig annorlunda endast om det av den nationella rättsordningens systematik framgår att det inte finns något rättsmedel som ens prejudiciellt ger den berörda domstolen möjlighet att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, eller om de enskildas enda möjlighet att få till stånd en domstolsprövning är att bryta mot gällande rätt (dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 143 och där angiven rättspraxis).

68 I förevarande fall finns det inget i handlingarna i målet som ger anledning att betvivla att det finns rättsmedel som är förenliga med denna rättspraxis och genom vilka Elettronica Industriale hade kunnat överklaga den förvaltningsakt genom vilken den nationella planen för fördelning och tilldelning av frekvenser antogs. Det ska i detta hänseende preciseras att för det fall att det konstateras att bolaget hade rätt att överklaga planen och inte utövade denna rättighet inom den föreskrivna tidsfristen, eller utövade den utan framgång, kräver unionsrätten inte att bolaget ska ha möjlighet att åberopa att de relevanta bestämmelserna i nämnda plan är ogiltiga i det nationella målet.

69 Mot bakgrund av det ovan anförda ska frågan besvaras på följande sätt. Artikel 9.4 i ramdirektivet ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell åtgärd som ålägger innehavare av individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser att enbart använda dessa för tillhandahållande av sändningstjänster för digital markbunden television, och endast grunda sig på de begränsningar som avses i den nationella planen för frekvensallokering.

Rättegångskostnader

70 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Artikel 9.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009,

ska tolkas så,

att den inte utgör hinder för en nationell åtgärd som ålägger innehavare av individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser att enbart använda dessa för tillhandahållande av sändningstjänster för digital markbunden television, och endast grundar sig på de begränsningar som avses i den nationella planen för frekvensallokering.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: italienska.